پایه‌ها و پیامدهای رشد

آمارهای رشد اقتصادی ایران نشان می‌دهد که متوسط رشد سالانه اقتصاد ایران از سال 1358 تاکنون حدود 4 /2 و در سال‌های پس از جنگ حدود 8 /3 درصد بوده است. این میزان رشد، هم در قیاس با کشورهای هم‌تراز در منطقه و جهان، هم در قیاس با منابع موجود کشور (اعم از منابع طبیعی، انسانی و...) و هم در قیاس با نیازها و اقتضائات توسعه کشور، پایین محسوب می‌شود. مهم‌تر آنکه حصول این سطح از رشد نیز همراه با تخریب محیط زیست، تحلیل منابع طبیعی (از جمله آب، انرژی و...)، تورم (مالیات فقرا) و... بوده و با هزینه گزاف حاصل شده است. به نحوی که در حال حاضر هر کدام از مسائل فوق خود به یکی از چالش‌های اصلی کشور در کنار رشد پایین اقتصادی تبدیل شده‌اند. این بدان معناست که حتی تداوم سطوح قبلی رشد اقتصادی نیز با ساختارهای نهادی موجود دشوار خواهد بود. در این یادداشت به دنبال ارائه تحلیلی از 1- پیامدهای تداوم سطح فعلی رشد اقتصاد ایران 2- عوامل و بنیان‌های اصلی ایجاد این وضعیت و 3- راهبردهای اصلی خروج از این وضع و تجربه رشدهای اقتصادی بالا در حد و توان یک یادداشت دو صفحه‌ای هستیم از این‌رو چارچوب یادداشت نیز بر این اساس طراحی شده است.

1- پیامدهای تداوم سطح فعلی رشد بلندمدت اقتصاد ایران

برای بررسی پیامدهای تداوم سطح فعلی رشد اقتصاد ایران، می‌توان از زوایای مختلفی به موضوع توجه کرد. در اینجا از منظر سه موضوع مهم 1- تحقق اهداف سند چشم‌انداز 1404، 2- پایداری بلندمدت بدهی‌ها و بودجه دولت و 3- ثبات مالی و بانکی به پیامدهای تداوم سطح پایین رشد و نیازهای رشد اقتصادی کشور توجه خواهد شد.

1-1- رشد اقتصادی و مقایسه درآمد سرانه ایران و کشورهای منطقه چشم‌انداز

بر اساس سند چشم‌انداز 1404: «در چشم‌انداز 20‌ساله، ایران کشوری است توسعه‌یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بین‌الملل». منظور از منطقه در این سند 26 کشور است که عمدتاً شامل کشورهای خاورمیانه، ترکیه و بعضی کشورهای آسیای میانه و قفقاز است. مهم‌ترین شاخص برای مقایسه این کشورها درآمد سرانه است. 

در میان 26 کشور منطقه، ایران از منظر درآمد سرانه در رتبه دهم قرار دارد. در صورت تداوم وضع موجود در افق 1404 نه‌تنها بهبودی در رتبه ایران (آن‌طور که هدف سند است) حاصل نمی‌شود بلکه احتمالاً ترکمنستان نیز از ایران پیشی خواهد گرفت و رتبه ایران به یازدهم تنزل می‌یابد.

ایران برای رسیدن به سطح درآمد بعضی کشورها نظیر قطر (رتبه 1)، کویت (رتبه 2)، عربستان (رتبه 4) و ترکیه (رتبه 9) در افق 1404 به ترتیب به رشد اقتصادی سالانه 25، 16، 12 و 6 درصد در 8 سال آینده نیاز دارد. به عبارت دیگر ما عملاً امکان رسیدن به سطح درآمد سرانه کشورهایی نظیر عربستان، کویت و قطر در منطقه را نداریم و برای رسیدن به سطح درآمد سرانه ترکیه به حدود دو درصد رشد بیشتر از میزان مورد انتظار فعلی (چهار درصد) نیازمندیم که ناممکن نیست.

به عبارت دیگر، با سطح فعلی رشد بلندمدت اقتصاد ایران، انتظار توفیق در رقابت با وضعیت کشورهای منطقه وجود ندارد و تحقق اهداف چشم‌انداز دور از دسترس به نظر می‌رسد.

1-2- تاثیر رشد اقتصادی بر پایداری بدهی‌ها و بودجه دولت

برآوردهای موجود از بدهی‌های دولت نشان می‌دهد که میزان این بدهی‌ها در پایان سال 1395 حدود 340 هزار میلیارد تومان بوده است که با احتساب بدهی‌های شرکت‌های دولتی 657 هزار میلیارد تومان است. این میزان بدهی به معنای نسبت بدهی دولت (بدون شرکت‌های دولتی) به تولید ناخالص داخلی 27 درصدی است. اینکه میزان پایدار بدهی دولت چه میزان است (یا به عبارت دقیق‌تر از چه میزانی از نسبت بدهی دولت به تولید به بالا بدهی‌های دولت بدون اصلاحات نهادی کنترل‌پذیر نیست) محل مناقشه است. با این حال، به نظر می‌رسد که در حال حاضر نیز دولت مشکلاتی در خصوص کنترل بدهی‌های خود دارد. بر اساس محاسبات محقق، نسبت بدهی 30 درصد حداکثر فضای مالی در اختیار دولت با شرایط نهادی فعلی است.

برآوردها نشان می‌دهد که با فرض تداوم وضع موجود از نظر رشد، ترکیب بدهی‌های عمومی و سایر مولفه‌های تاثیرگذار (متوسط 10 سال اخیر)، در سال 1399 نسبت بدهی دولت به تولید از فضای مالی (30 درصد) عبور کرده و در سال 1404 به حدود 60 درصد خواهد رسید. این به معنای بروز بحران بدهی است که می‌تواند تبعات ناگوار اقتصادی و اجتماعی به دنبال داشته باشد.

جلوگیری از بروز چنین بحرانی با تحقق رشدهای اقتصادی بالا و اصلاحات نهادی در ساختار مالی و پولی کشور ممکن است. برآوردها نشان می‌دهد که برای حفظ نسبت بدهی به تولید در فضای مالی دولت (زیر 30 درصد) در افق 1404 دست‌کم به رشد اقتصادی 17درصدی نیازمندیم. با توجه به غیرمحتمل بودن چنین نرخ رشدی، اصلاحات نهادی در ساختار مالی و پولی کشور که منجر به افزایش منابع مالی دولت (از جمله افزایش شفافیت مالیاتی و...) یا منجر به کاهش هزینه‌های دولت (از جمله تغییر ساختار دولت یا کاهش نرخ سود بانکی) شود، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.

1-3- تاثیر رشد اقتصادی بر ثبات مالی و بانکی

همه شواهد نشان می‌دهد که وضعیت فعلی سیستم بانکی، شرایط بی‌ثباتی مالی را در کشور ایجاد کرده است. از جمله نمودهای این وضعیت مشکل ترازنامه‌ای بانک‌هاست که در آن به دلیل صوری بودن بسیاری از دارایی‌ها، عملاً بانک‌ها با مشکل تراز دارایی و بدهی مواجه هستند. جدای از اصلاحات نهادی لازم در سیستم بانکی، تنها تحقق نرخ‌های تورم بالا (و در نتیجه تاثیر آن بر افزایش دارایی بانک‌ها و حل مشکل ترازنامه‌ای بانک‌ها) و رشدهای اقتصادی بالا (و تاثیر آن بر کاهش مطالبات معوق، افزایش درآمدهای دولت و کاهش بدهی دولت به بانک‌ها و...) می‌تواند سیستم بانکی را از این وضعیت رهایی بخشد. واضح است که هیچ سیاستگذار و تحلیلگر خیرخواهی نمی‌تواند تورم‌های بالا (مالیات فقرا) را برای این موضوع بپذیرد. تنها راه‌حل (یا به عبارت دقیق‌تر نیاز) موجود تحقق رشدهای اقتصادی بالا در کنار اصلاحات نهادی است.

2- ریشه‌ها و پایه‌های رشد اقتصادی پایین در ایران

در حال حاضر اقتصاد ایران پس از چند دهه اتکا به منابع نفتی و تجربه شرایط متفاوت از جمله تغییر نظام حکومتی، سپری کردن دوران جنگ تحمیلی، اجرای برنامه‌های تعدیل اقتصادی، روی کار آمدن دولت‌های با تفکرات اقتصادی متفاوت و نیز دوران‌های متفاوت تعامل با جامعه بین‌المللی، دارای ساختاری است که مهم‌ترین ویژگی‌های آن را می‌توان به شرح زیر برشمرد:

سهم بالای درآمد نفتی در صادرات و بودجه عمومی دولت، نقش پررنگ دولت در اقتصاد ملی، بی‌تاثیری یا کم‌تاثیری سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی بر بهبود عملکرد اقتصاد، سهم بالای بخش خدمات در ارزش افزوده، نرخ بیکاری و تورم بلندمدت دورقمی، رشد اقتصادی ناپایدار و نوسانی، سهم بالای تشکیل سرمایه در رشد اقتصادی و سهم پایین بهره‌وری در آن، نقش پررنگ شوک‌های نفتی در بروز چرخه‌های تجاری، حجم بالای یارانه‌ها در اقتصاد ملی و وجود فساد ساختاری.

با توجه به آنکه بر اساس مطالعات متعدد انجام‌شده، ریشه بسیاری از چالش‌ها و ساختار‌های نامناسب اقتصاد ایران را می‌توان به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به وجود نفت در کشور منسوب کرد و نیز با مشاهده ساختار نسبتاً مشابه برخی کشورهای نفتی در حال توسعه با ایران، به نظر می‌رسد باید ردپای ویژگی‌های مذکور را در ساختار به نفت‌آلوده نهادهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور جست‌وجو کرد.

بحث‌های گسترده‌ای در زمینه اثرات سوء برخورداری کشورها از منابع طبیعی در ادبیات نفرین منابع1 وجود دارد که به نظر می‌رسد بخشی از آنها در مورد ایران نیز صادق است. به‌خصوص اگر کشورها در مرحله‌ای از زمان به منابع فراوان طبیعی دسترسی یابند که در آن کشورها، دولت مدرن در حال شکل‌گیری است، وجود این منابع ممکن است بر فرآیند شکل‌گیری دولت- ملت2 تاثیرگذار باشد که خود تبعاتی را به دنبال دارد.

درست برخلاف کشورهایی نظیر نروژ، نقش نفت در اقتصاد ایران زمانی در حال پررنگ شدن بوده است که در این کشور پایه‌های دولت مدرن در حال شکل‌گیری است. ظرفیت همه دولت‌ها به‌خصوص در تعیین مسیر توسعه را دو عامل «قلمرو مداخله»3 و «میزان اقتدار»4 آنها تعیین می‌کند. منظور از اقتدار، توانایی نفوذ و رخنه در جامعه و هدایت موثر جهت تغییر مسیر است که بر شکل‌گیری و ماهیت دولت-ملت کاملاً موثر است. از طرفی چگونگی تامین مالی دولت‌ها نقش اساسی در تعیین میزان اقتدار آنها ایفا می‌کند.

در کشورهایی که دولت‌ها بر منابع درآمدی پایدار نظیر مالیات‌ها اتکا دارند، دولت- ملت به صورتی کارا شکل گرفته و دولت‌ها از قلمرو مداخله معقول و اقتدار بالا برخوردار هستند. این در حالی است که در کشورهای نفتی که شکل‌گیری دولت ملی با وفور درآمدهای نفتی همزمان شده است، دولت‌ها از اقتدار پایین برخوردار هستند به نحوی که بوروکراسی حاکم از توانایی کافی برای نفوذ در جامعه و هدایت موثر آن قاصر است و نظام تدبیر امور از کارایی لازم برخوردار نیست. در چنین شرایطی دولت‌های نفتی به منظور پوشش خلأ اقتدار موجود اولاً به گسترش بیش از حد قلمرو مداخلات خود روی آورده و از طرف دیگر به منظور کسب مقبولیت عمومی به توزیع رانت‌های مختلف مشغول می‌شوند که منبع اصلی تامین آن، درآمدهای نفتی است. سهم بالای فعالیت‌های دولت و شرکت‌های دولتی (از جمله در تولید و سرمایه‌گذاری)، حجم بالای یارانه‌های دولتی و مداخله وسیع دولت در تخصیص منابع بانکی در ایران می‌تواند از جمله شواهد موید صحت فرآیند فوق در اقتصاد ایران باشد. از طرف دیگر، به نظر می‌رسد تعداد بالای مستخدمین دولت با بازدهی بسیار پایین و فعالیت شرکت‌های متعدد غیراقتصادی دولتی در ایران، بیش از آنکه معلول ضرورت باشند به عنوان منافذی برای توزیع رانت نفتی عمل می‌کنند.

در کنار این دولت، ظهور گروه‌های ذی‌نفع در بخش عمومی و خصوصی که عموماً با هدف برخورداری از رانت‌های نفتی به طرق مختلف شکل می‌گیرند، علاوه بر دامن زدن به فضای نفتی در سیاستگذاری‌های اقتصادی و اجتماعی، به عنوان مهم‌ترین موانع تغییر برای رهایی از نفت عمل می‌کنند. در این شرایط بخش خصوصی بیش از آنکه به فکر نوآوری و افزایش بازدهی فعالیت‌های خود باشد، در پی دسترسی به منابع سهل‌الوصول نفتی عمدتاً از کانال تسهیلات بانکی قابل توجه با نرخ یارانه‌ای، فروش محصولات با نرخ‌های غیرواقعی به دولت، اخذ سفارش محصولات یا پروژه‌های دولتی با قیمت‌های غیررقابتی و... است (همه این موارد در اقتصاد ایران مشهود است). از طرفی رقابت برای دسترسی بیشتر به منافذ رانتی مذکور خود به شکل‌گیری و نهادینه‌سازی فساد منجر می‌شود. در چنین شرایطی اجرای هر سیاستی به منظور اصلاح وضع موجود با مقاومت جدی گروه‌های ذی‌نفع عمومی و خصوصی مواجه شده و سیاست‌های مناسب یا اساساً به مرحله اجرا نمی‌رسند یا در فرآیند اجرا به طرق مختلف از مسیر اصلی منحرف شده و در خدمت منافع گروه‌های مذکور قرار می‌گیرند. نتیجه چنین شرایطی نرخ پایین بهره‌وری عوامل تولید به‌‌رغم حجم قابل توجه سرمایه‌گذاری دولتی و خصوصی، نهادینه شدن فساد و عدم کارایی سیاست‌های اقتصادی است.

علاوه بر این، توجه بیش از حد به الزامات سخت‌افزاری رشد و توسعه اقتصادی با اتکا به پس‌اندازهای نفتی و غفلت از الزامات نرم‌افزاری آن با وجود عقب‌ماندگی در زیرساخت‌های اجتماعی، فرهنگی و اجتماعی (در قیاس با حجم و نوع سرمایه‌گذاری‌ها) نیز خود به کاهش بیشتر بهره‌وری منجر می‌شود (بروز رکود تورمی در بازار کار ایران می‌تواند شاهدی بر این موضوع باشد).

با این حال، موارد فوق به این معنا نیست که وجود درآمدهای نفتی تماماً با اثر منفی همراه است و وجود این منبع طبیعی هیچ اثر مثبتی بر اقتصاد کشور نداشته است. واقعیت آن است که درآمدهای نفتی همواره نقش مهمی در توضیح سیکل‌های تجاری ایران داشته  و مهم‌ترین کانال تاثیرگذاری آن نیز کمک به رشد تشکیل سرمایه عمدتاً از کانال بودجه عمرانی دولت (و حتی بخش خصوصی) بوده است. به عبارت دیگر این منبع درآمدی از یک طرف از طریق افزایش موجودی سرمایه بر رشد تولید موثر بوده و از طرف دیگر از طریق مکانیسم‌های تشریح‌شده فوق در افق بلندمدت در حال تغییر شکل تابع تولید بوده است که نمود آن در نرخ پایین بهره‌وری و روند کاهشی آن است.

قرار گرفتن عمده مشاهدات در ناحیه اول و سوم مختصات نمودار یک نشان می‌دهد که در عمده سال‌هایی که درآمد نفتی بالاتر از روند بلندمدت آن قرار داشته است تولید بدون نفت نیز بالاتر از روند بلندمدت خود بوده و در عمده سال‌هایی که درآمد نفتی پایین‌تر از روند بلندمدت آن قرار داشته است تولید بدون نفت نیز پایین‌تر از روند بلندمدت خود بوده است.

در کنار همه موارد فوق، رونق‌های هرازگاهی نفتی که عمدتاً ناشی از افزایش قابل توجه قیمت نفت هستند به نفتی‌تر شدن فضای سیاستگذاری از طریق تقویت منافع گروه‌های عمومی و خصوصی و تضعیف ظرفیت دولت کمک کرده و در نهایت به تنزل اقتصادی و بی‌ثباتی می‌انجامد. این در حالی است که همزمان این توهم را به وجود می‌آورد که دقیقاً عکس آن در حال انجام است. بروز پدیده بیماری هلندی که خود شرایط وقوع رکود تورمی را فراهم می‌کند و به گسترش سهم بخش خدمات در اقتصاد ملی و محدود شدن سهم بخش‌های صنعت و کشاورزی منجر می‌شود، می‌تواند از جمله محصولات دوره‌های رونق نفتی باشد. به نظر می‌رسد در اقتصاد ایران حداقل دو دوره رونق نفتی را می‌توان شناسایی کرد که اولی به دهه 1350 و دومی به دهه 1380 مربوط می‌شود.

وجود ساختار اقتصاد نفتی، دولت رانتیر و بخش خصوصی ناکارا در صورتی که با ضعف نهادهای سیاسی به‌خصوص احزاب ریشه‌دار مواجه شود، می‌تواند به شکل‌گیری دولت‌های عوام‌گرا5 منجر شود که آن هم تبعات اقتصادی خاص خود را دارد. مطالعات موجود حاکی از آن است که در زمان بروز رونق‌های نفتی این عارضه بیشتر خود را نشان می‌دهد. ساختار اقتصادی تضعیف‌شده به واسطه وابستگی درازمدت به نفت، در هنگام بروز رونق‌های نفتی، خود زمینه لازم برای تشدید عوام‌گرایی را فراهم کرده و این پدیده در جای خود عارضه بیماری هلندی را از نظر سرعت و شدت تقویت می‌کند.

3- راهبردهای خروج از وضعیت فعلی

در نهایت می‌توان قسمت قبلی را به این صورت جمع‌بندی کرد که ریشه و پایه سطوح پایین رشد اقتصادی در دهه‌های اخیر در اقتصاد ایران را باید در نهادهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی به شدت به نفت‌آلوده جست‌وجو کرد که نقش اساسی در پایین نگه داشتن سطح بهره‌وری داشته و به مثابه سدی در برابر بروز نوآوری‌ از نوع تخریب خلاق عمل کرده که نیروی محرک عمده اقتصادهای رو به توسعه بوده است. پرواضح است که بدون اصلاح نهادی در ساختارهای موجود گذر از این وضعیت امکان‌پذیر نیست. اولین گام در این زمینه دل کندن از درآمدهای نفتی به عنوان منبعی قابل اتکا برای توسعه اقتصادی کشور است. در سال‌های اخیر تاسیس حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در این راستا صورت گرفته است اما واقعیت آن است که ریشه‌های آلودگی به فضای نفتی بسیار عمیق‌تر از آن است که این قبیل اقدامات (هرچند ارزشمند) در عمل بتوانند نقش مهمی در بهبود اوضاع داشته باشند. تجربه عملی هم نشان داده است که اصرار بیش از اندازه بر حفظ اقتدار این نهادها بدون یافتن منابع جایگزین، خود به بروز برخی چالش‌ها منجر می‌شود. تنها راه‌حل، یافتن منابع جایگزین برای نفت در اقتصاد ایران است که اگرچه جایگزین‌های بالقوه‌ای نظیر توسعه گردشگری برای آن قابل طرح است (که در صورت فراهم‌سازی شرایط مناسب می‌تواند به سرعت شرایط گذر از این وضعیت را ایجاد کنند) اما تحقق آن خود مستلزم تغییرات نسبتاً شگرف در ساختار توزیع منابع در کشور است. طبیعتاً این تغییرات خود می‌تواند مخالفت گروه‌های ذی‌نفع را به دنبال داشته باشد. در هر حال، به نظر می‌رسد گفت‌وگوی بی‌پرده گروه‌های عمده ذی‌نفع در اقتصاد ایران حول محورهای مشخص نظیر گردشگری و... می‌تواند امیدی برای گره‌گشایی از وضعیت شکننده فعلی اقتصاد ایران ایجاد کند.