تثبیت تعرفه‌ها ضمانتی ندارد
موانع ثبات تعرفه‌های تجاری در گفت‌وگو با محمود بهشتیان
محمود بهشتیان می‌گوید: اجرای تصمیم ثبات چهارساله تعرفه‌های تجاری خیلی مشکل است. با این حال مجلس به دولت اجازه داده که دولت سود بازرگانی برای هرکدام از اقلام تعیین کند اما ورای دولت هم ممکن است قانون بودجه مساله‌ای را دیکته کند و نرخ‌های تعرفه را تغییر دهد.
درخواست‌های مکرر دستگاه‌های مختلف یا نمایندگان مجلس، مسائل ارزی و قوانینی مانند بودجه موانعی هستند که از نگاه محمود بهشتیان اجازه نمی‌دهند نرخ تعرفه‌های تجاری برای چند سال ثابت بمانند. مشاور رئیس‌کل گمرک ایران با سابقه چهار دهه حضور در گمرک هیچ مقطع زمانی در 40 سال اخیر را دوره باثبات تعرفه‌ای در تجارت ایران نمی‌داند؛ چه آن زمان که به واسطه تغییرات ارزی تعرفه‌های تجاری را تغییر داده‌اند و چه آن زمان که نرخ ارز ثابت بود اما بهانه‌های دیگری برای تغییر تعرفه‌ها وجود داشته است. با این حال وی خاطرنشان می‌کند با توجه به درخواست ایران برای الحاق به سازمان جهانی تجارت باید به فکر ثبات و سپس کاهش تعرفه‌های تجاری بود. به گفته بهشتیان هرچند دولت با اتخاذ تصمیم‌هایی می‌تواند نرخ تعرفه‌های تجاری را ثابت برای یک دوره زمانی خاصی تعیین کند اما تضمینی وجود ندارد که به دلیل مواردی مانند بودجه‌های سالانه کشور نرخ تعرفه‌ها تغییر کند.
♦♦♦
به نظر شما با توجه به تجارب تا پیش از این ایران، آیا تثبیت چهارساله تعرفه‌های وارداتی امکان‌پذیر است؟
در این مورد باید دو مساله را از هم جدا کنیم. یکی بحث طبقه‌بندی کالا و دیگری نرخ تعرفه‌هاست. در بحث طبقه‌بندی کالاها مثلاً کد تعرفه یک محصول 8517 است که این تقریباً چندین سال ثابت می‌ماند و سازمان جهانی گمرک هر چهار تا شش سال یک‌بار در مورد کد تعرفه‌های تجاری تصمیم‌گیری جدیدی می‌کند. این سازمان معتقد است مطابق با نیازهای روز، برخی کد تعرفه‌ها باید یک بازبینی شوند. از طرف دیگر مساله ثبات در قوانین تجاری برای هر اقتصادی خیلی اهمیت دارد. بنابراین این دو الزام ثابت بودن و از سوی دیگر به‌روز بودن باید در قوانین تجاری لحاظ شود. در حال حاضر شاید هر تکنیک جدید تاریخ انقضای یک‌ساله داشته باشد و بعد از آن معمولاً تکنیک جدیدتری ظهور می‌کند. حال سازمان جهانی گمرک با این چالش مواجه شده که چه باید کرد؛ از یک‌سو باید ثبات را لحاظ کند و از سوی دیگر باید منطبق با نیازهای روز بازبینی‌هایی انجام دهد. در نهایت این سازمان مدت زمان چهار تا شش‌ساله را تعیین کرده و کد تعرفه‌ها را تا مدت چهار تا شش سال ثابت نگه می‌دارد و در این مدت هر جریان جدیدی را که در بازار می‌آید رصد و بررسی می‌کند و در نهایت در زمان موعود این تغییرات را در کتاب مربوطه ثبت می‌کند. اما نرخ تعرفه کالاها برای کشورهاست و در اختیار خود کشورها قرار دارد و کتاب سازمان جهانی گمرک مربوط به طبقه‌بندی و کد تعرفه‌هاست که تغییرات روزانه یا سالانه ندارد بلکه بعد از یک دوره زمانی مشخص در آن بازبینی‌هایی صورت می‌گیرد. بنابراین از نظر طبقه‌بندی کد تعرفه‌ها مکانیسم سازمان جهانی گمرک وجود دارد که هرکدام از تعرفه‌ها چهار تا شش سال ثابت می‌مانند. آخرین آن هم مربوط به سال 2017 است که در نمانکلاتور (جدول طبقه‌بندی کالا) آخرین بازبینی‌ها و جدیدترین کدتعرفه‌ها لحاظ شده است. بعد از این هم قرار است که در این کتاب در سال 2022 بازبینی‌هایی صورت بگیرد و مجدداً تکنیک‌های جدید را در این کتاب لحاظ کنند. پس اگر ثبات کد تعرفه‌ها مدنظر باشد که می‌بینیم در سازمان جهانی گمرک این اتفاق می‌افتد اما در مورد نرخ تعرفه‌های وارداتی بحث متفاوت است. باید توجه کرد همه کشورها بر اساس جدیدترین نمانکلاتور، کتاب‌های تعرفه‌ای برای خود تنظیم می‌کنند و سپس متناسب با آن، نرخ تعرفه‌های محصولات مختلف تعیین می‌شود. در واقع کدهای تعرفه‌ای در همه کشورها یکسان است اما در مورد نرخ تعرفه‌ها، هرکدام از کشورها میزانی را تعیین می‌کنند. پس لازمه تجارت حتی در طبقه‌بندی کالا که اشاره کردم میزانی ثبات است و حداقل برای یک دوره چهار تا شش سال این ثبات را در نظر می‌گیرند.
اما در مورد نرخ تعرفه‌های تجاری در ایران کمیسیون ماده یک در سازمان توسعه تجارت وجود دارد که نمایندگان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف در آن عضو هستند. در جلسات کمیسیون ماده یک درخواست‌های مختلف بررسی می‌شود. مثلاً ممکن است یک فعال بخش خصوصی از پایین بودن نرخ تعرفه محصولی و آسیب دیدن محصولات تولید داخل کشور از رقابت با محصول وارداتی گلایه و درخواست کند که تعرفه‌های وارداتی آن محصول مورد نظر را افزایش دهند. بنابراین در اینجا نامه‌نگاری با کمیسیون ماده یک انجام می‌شود و آن سازمان و وزارتخانه دولتی که پشتیبان این صنعت است، درخواست مربوطه را در کمیسیون ماده یک مطرح می‌کند. مثلاً سال گذشته در بحث تغییرات تعرفه‌های تجاری سال خیلی پرالتهابی بود. توجه کنید که در کتاب مقررات صادرات و واردات کشور ما اعلام شده نرخ این تعرفه‌ها حداقل یک‌ساله هستند و نباید تغییر کنند، مگر اینکه مورد استثنایی باشد. به هر حال اکنون هر فعال بخش خصوصی با کتاب مقررات صادرات و واردات بازاریابی یا اقدامات دیگری را انجام می‌دهد و اگر قرار باشد که ناگهان حقوق و عوارض افزایش یا کاهش یابد، محاسبات این فرد به هم می‌ریزد.
چرا سال گذشته از نظر شما سال پرالتهابی بود؟
در این سال تغییرات تجاری قابل توجهی اتفاق افتاد. چند بخشنامه تغییر تعرفه را در اواسط این سال داشتیم و اغلب هم این تعرفه‌ها افزایش یافت. البته در سال گذشته تصمیم مطلوبی هم برای تجارت گرفته شد. قبلاً حقوق و عوارض گروه کالایی 10 معادل دو برابر رقم‌های قبلی افزایش داشت اما در سال گذشته این مساله را حذف کردند. این اقدام مناسبی بود. یا قبلاً سقف تعرفه وارداتی را 75 درصد تعیین کرده بودند و این رقم برای واردات گروه کالایی به 150 درصد می‌رسید اما در سال گذشته سقف تعرفه وارداتی را به 55 درصد تغییر دادند. یعنی دیگر حداکثر نرخ تعرفه محصولات وارداتی 55 درصد شد اما بعداً عده‌ای گلایه کردند و همین انتقادها باعث شد واردات برخی محصولات را ممنوع کنند یا شرایط سختی را برای واردات آن در نظر گرفتند. یعنی تصمیمی برای کاهش تعرفه واردات گرفتند اما بعد مشکلی دیگر به وجود آوردند. یا مثلاً وقتی در سال گذشته برنج دچار نوسان قیمتی شد، حقوق و عوارض برنج وارداتی را تغییر دادند. اینها مسائلی است که باعث می‌شوند ناگهان تعرفه‌ها کم یا زیاد شوند اما اینکه تعرفه یا حقوق و عوارض گمرکی ثابت باشد نیاز بخش خصوصی کشور است. چراکه فعالان اقتصادی بر اساس این تعرفه‌ها برنامه‌ریزی می‌کنند. توجه کنید که صادرات و واردات دو روی یک سکه هستند. بعضی مخالف واردات هستند که باید به آنها یادآور شد خیلی از کالاهای صادراتی ما نیاز به محصولات وارداتی به عنوان مواد اولیه دارند.
به نظر شما که چهار دهه در گمرک ایران حضور دارید کدام مقطع زمانی دوره باثبات‌تر تجاری بوده است؟ می‌خواهم ویژگی‌های اقتصادی آن دوره را شرح بدهید.
قبل از انقلاب اسلامی مقررات تجارت در یک کتاب یک‌ساله منتشر می‌شد اما بعد از انقلاب اسلامی خیلی تغییرات صورت گرفت. تا مدتی دو نرخ ارز در بازار موجود بود و دولت به هر واردکننده ارز می‌داد. بنابراین مثلاً اگر کسی یک ماده شیمیایی در یک بشکه وارد می‌کرد، اگر آن بشکه را به صورت جدا در بازار می‌فروخت قیمت آن بشکه از سوخت یا ماده شیمیایی موجود در بشکه (که با ارز هفت تومانی وارد می‌شد) بیشتر بود. اما به تدریج شرایط تغییر کرد. وقتی که ارز گران شد حقوق و عوارض وارداتی مقداری کاهش یافت تا تورم ایجاد نشود. همیشه چنین مسائلی وجود داشته است. ما این تجربه را داشته‌ایم که ناگهان ارزی که تا پیش از این ارزان بوده گران شده و همین مساله باعث تغییرات در تعرفه‌های تجاری شده است. آخرین مرتبه اول آذرماه سال 1391 بود که وقتی ارز دولتی از رقم بیش از هزار تومان به بیش از دو هزار و 800 تومان افزایش یافت، نرخ تعرفه‌های واردات را نصف کردند. ظاهر قضیه این بود که نرخ تعرفه‌های وارداتی نصف شد اما واقعیت قضیه این بود که اتفاقی در این تعرفه رخ نداد. وقتی که پایه ارزش که نرخ تسعیر دلار است، دو برابر شده اگر نرخ تعرفه‌های وارداتی نصف هم شود باز در نهایت تغییری در وضعیت به وجود نمی‌آید. بنابراین می‌توان گفت بعد از انقلاب مرتب هم‌پایه این تغییرات نرخ ارز، تعرفه‌ها برای اینکه باعث افزایش تورم نشوند کاهش یافته‌اند تا آن افزایش نرخ ارز جبران شود. مثلاً کمترین حقوق و عوارض تا پیش از سال 91 چهار درصد بوده که در این سال به دو درصد تقلیل یافت اما بعد مجدداً تغییراتی دادند. مثلاً نرخ تعرفه واردات ورق آهن را از دو درصد به 26 درصد رساندند. 13 برابر شدن حقوق و عوارض یک محصول، خودش مشکلاتی را برای حتی تولیدکنندگانی به همراه دارد که از این ورق‌های آهن استفاده می‌کردند.
البته اقتصاد ایران دوره‌های تثبیت نرخ ارز را هم تجربه کرده است. آیا در دوره باثبات ارزی تعرفه‌ها تغییری نکردند؟
در این سال‌های تثبیت نرخ ارز هم مثلاً در لبنیات شاهد بودیم که بعد از طرح گلایه‌هایی درباره پایین بودن نرخ تعرفه‌های وارداتی، این نرخ‌ها را افزایش قابل توجهی دادند. مثلاً ناگهان نرخ تعرفه واردات شیر خشک را از پنج به 100 درصد افزایش دادند. در همه کشورهای دنیا تغییرات نرخ تعرفه‌های وارداتی ممکن است در حد یکی دو درصد باشد اما در کشور ما حتی در آن دوره‌هایی که نرخ ارز را تغییر ندادند، بخشنامه‌هایی صادر شد که نرخ تعرفه‌های وارداتی را حتی چندین هزار درصد افزایش داده است.
در این شرایط ما قرار است به سازمان جهانی تجارت (WTO) هم ملحق شویم. با توجه به درخواست الحاق ایران به WTO آیا نیاز نیست ایران ثبات تعرفه‌های تجاری را تمرین کند؟
ماده 2 قانون مربوط به سازمان جهانی تجارت می‌گوید وقتی در WTO عضو می‌شوید نرخ تعرفه‌های وارداتی شما سقف نرخ‌های تعرفه می‌شود و پس از عضویت باید آن کشور نرخ تعرفه‌های تجاری خود را نزولی کند. مثلاً ممکن است در مذاکرات بین اعضای سازمان جهانی تجارت نماینده کشور ایتالیا به نماینده ایران بگوید که برای صادرات فرش ایرانی به ایتالیا تخفیفی در تعرفه‌های تجاری خود لحاظ می‌کند و در مقابل ایران هم در واردات کفش‌های ایتالیایی تخفیف‌هایی را در تعرفه‌های تجاری خود در نظر بگیرد. بدین ترتیب تعرفه‌های وارداتی کشورها کاهش می‌یابد. اما جدای از این مباحث که هرکدام موانعی برای ثبات تعرفه‌های تجاری محسوب می‌شوند، موضوع دیگری هم وجود دارد که کمتر درباره آن صحبت می‌شود. منظورم قانون بودجه است که سال به سال به دولت ابلاغ می‌شود و مثلاً می‌گویند جدای از نرخ تعرفه مشخص‌شده برای یک محصول در یک سال مشخص شده، چند درصد اضافه دریافت کنند. مثلاً ممکن است یک نماینده مجلس بگوید از یک کالایی چهار درصد تعرفه کمتر یا بیشتر دریافت کنید. این‌گونه موارد دست آقای شریعتمداری، وزیر صنعت، معدن و تجارت هم نیست. بلکه وقتی قانون بودجه منتشر می‌شود ممکن است حقوق و عوارض وارداتی 10 محصول تغییر کند. آن وقت در ابتدای سال باید گمرک بخشنامه صادر کند که فعلاً با حقوق و عوارض سال گذشته عمل کنید اما از صاحب کالا تعهد بگیرید که اگر درصدی به نرخ تعرفه اضافه شد، واردکننده مبلغ اضافه‌شده را پرداخت کند.
جدای از این موانع مورد اشاره، آیا تثبیت نرخ تعرفه‌های وارداتی به منزله عدم افزایش درآمدهای دولت از این بخش نیست؟
معمولاً دولت از قبل برای این موضوع برنامه‌ریزی می‌کند. ما در تعرفه‌های وارداتی سه الزام را در نظر می‌گیریم. یک مورد حقوق مصرف‌کننده است. یعنی اگر نرخ تعرفه وارداتی محصولی افزایش پیدا کند، در نهایت باعث می‌شود قیمت آن محصول در بازار گران شود و این در حالی است که دولت به دنبال آن است که تورمی در اقتصاد کشور ایجاد نشود. الزام مورد توجه دیگر درآمدهای دولتی است اما توجه کنید که اگر حقوق و عوارض گمرکی را افزایش دهند خود دولت هم به عنوان یکی از مشتریان در بازار ممکن است متضرر شود. الزام دیگر هم توجه به بخش تولید کشور است. در واقع برای هرکدام از حقوق و عوارض گمرکی محصولات این سه الزام را مدنظر قرار می‌دهند؛ حمایت از مصرف‌کننده، درآمدهای دولت و توجه به بخش تولید. مثلاً اگر تعرفه واردات پوشاک را بیش از حد کاهش دهند ممکن است تولیدکننده‌های این بخش در کشور متضرر شوند. یا در بخش مصرف‌کننده ممکن است حقوق و دریافتی‌های هرکدام از مصرف‌کننده‌ها کفاف هزینه‌های آنها را ندهد و این مساله باعث به وجود آمدن مشکلاتی شود. در واقع در بحث تعیین تعرفه‌های وارداتی تنها درآمدهای دولت الزام و هدف نیست. بنابراین ثبات قوانین برای یک مدت زمان مشخص شرط لازم برای تجارت و فعالیت‌های اقتصادی است.
فکر می‌کنید این ثبات تعرفه‌های تجاری برای فعالان اقتصادی کشور چه مزیت‌هایی می‌تواند به همراه داشته باشد؟
به هر حال با ثبات تعرفه‌های تجاری هرکدام از فعالان اقتصادی می‌توانند برای کارهای خود برنامه‌ریزی کنند. مثلاً کسی جنسی را می‌فروشد اما ناگهان با تغییر تعرفه وارداتی و تغییر قیمت نهایی محصول مواجه می‌شود. فرض کنید ناگهان نرخ تعرفه واردات موبایل را از چهار درصد به 60 درصد می‌رسانند. یا همان شیر خشک که در بخشی از مصاحبه اشاره کردم نرخ تعرفه آن را ناگهان 20 برابر کرده‌اند. یا یک پیمانکاری که در حال انجام پروژه‌ای متعلق به یکی از دستگاه‌های دولتی است، ناگهان با تغییر تعرفه وارداتی ورق آهن مواجه می‌شود و محاسباتش به هم می‌خورد. این تغییرات ناگهانی می‌توانند مشکلاتی را برای هرکدام از فعالان اقتصادی کشور ایجاد کنند. یکی از شروط تجارت در هر کشوری این است که در یک دوره زمانی مشخص‌شده ثباتی وجود داشته باشد تا فعالان اقتصادی آن کشور بتوانند برنامه‌ریزی کنند. به هر حال یک پیمانکار یا تولیدکننده یا تاجر یا هر فعال اقتصادی هر کشور نیاز دارد که برای محاسبات خود از نرخ‌های تعرفه‌های یک دوره زمانی مشخص مطلع باشد.
به نظر شما از وضعیت عدم‌ثبات کسی نفع می‌برد؟
بله، ممکن است. مثلاً کسی محصولی از گمرک وارد کرده و دیگر جنس خود را تحویل گرفته باشد که ناگهان تغییرات تجاری اعلام شود و این تغییرات در بازار تاثیر بگذارد و قیمت آن محصول افزایش یابد. آن وقت ممکن است چنین فردی از این اتفاقات در یک دوره کوتاه‌مدت نفع ببرد. به هر صورت ممکن است همان‌طور که عده‌ای چون کالاهایشان در گمرک مانده یا ثبت سفارش واردات محصول را انجام داده‌اند، از تصمیم ناگهانی تجاری متضرر شوند، در مقابل عده‌ای هم از این اتفاقات سود ببرند. البته تمهیداتی مانند ماده 11 قانون مقررات صادرات و واردات وجود دارد که اگر مثلاً ثبت سفارشی تا یک دوره زمانی خاص انجام شده، مشمول حقوق و عوارض قبلی شود. اما به هر حال وقتی تغییری در تعرفه‌ها رخ دهد، اثر خود را در جامعه می‌گذارد.
در مجموع به نظر می‌رسد ثبات چهارساله تعرفه‌های تجاری را غیرممکن می‌دانید؟
ببینید این ثبات به هر حال ممکن است با متقاعد شدن سیاستگذاران از استدلال‌های متقاضیان تغییر تعرفه‌ها، تحت تاثیر قرار بگیرد. به خاطر دارم وزیر فعلی صنعت، معدن و تجارت سال گذشته به عنوان معاون اجرایی رئیس‌جمهور پیشنهاد داد که حقوق و عوارض گمرکی هشت قلم محصول مثل حبوبات و حتی موز کاهش پیدا کند. اتفاق خیلی عجیبی هم بود؛ یعنی این پیشنهاد از سوی وزارتخانه مربوطه مطرح نشده بود بلکه معاونت اجرایی رئیس‌جمهوری پیشنهاد داده بود. اما جناب شریعتمداری در شرایط فعلی برای ثبات تعرفه‌های تجاری با موانع مورد اشاره مواجه است. در این مورد مساله قاچاق هم مطرح است که امکان دارد برنامه ثبات تعرفه‌های تجاری را تحت تاثیر قرار دهد یا در مقاطع زمانی خاص در کشور ما مانند ایام شب عید یا هنگام تصویب بودجه با درخواست نماینده‌های مجلس مثلاً برای حمایت از اشتغال جوانان تعرفه‌های تجاری را تغییر دهند. اجرای تصمیم ثبات چهارساله تعرفه‌های تجاری خیلی مشکل است. با این حال مجلس به دولت اجازه داده که دولت سود بازرگانی برای هرکدام از اقلام تعیین کند و به همین دلیل می‌توان گفت این مساله در اختیار دولت قرار دارد اما ورای دولت هم ممکن است قانون بودجه مساله‌ای را دیکته کند و مصوبه‌های هیات وزیران درباره نرخ‌های تعرفه را تغییر دهد.
