مداخله ضعیف

برداشت اول: خرمشهر آب ندارد. هشتگ زده‌اند و نامش را کمپین گذاشته‌اند، اما در واقع حقیقتی تلخ است. بارندگی‌ها کم شده، کارون رو به خشکی است. آب شور دریا و زه آب اراضی کشاورزی راه به آب شرب شهر برده است. آب آشامیدنی شور است، آب‌معدنی نایاب. نه می‌توان نوشید و نه می‌توان با آن چیزی را شست. نمک چشم و پوست مردم را می‌سوزاند و بی‌آبی دلشان را. استاندار می‌گوید آب‌بهای خرداد و تیرماه را دریافت نمی‌کند. بند خاکی موقت مارد به سرعت احداث می‌شود. وزیر نیرو می‌گوید تا 15 تیر مشکل آب شرب شهر به طور کامل برطرف خواهد شد. کام خرمشهر اما همچنان شور است، آنقدر که گروهی اعتراض خود را به خیابان‌ها می‌کشانند. اعتراض فرو می‌نشیند اما مشکل کماکان باقی است. مردم پایتخت و دیگر شهرها همدلی می‌کنند اما کمپین‌های همدلانه کام تلخ مردمان رنج‌دیده از دوران دفاع مقدس را شیرین نمی‌کند. تامین آب آشامیدنی، انتظاری آنقدر حداقلی است که برآورده نشدنش همه را به شگفتی وا می‌دارد.

برداشت دوم: اهواز هوا ندارد. آنقدر در خبرها و گزارش‌ها و صفحات شبکه‌های اجتماعی از بی‌هوایی خوزستان نوشته‌اند و خوانده‌ایم که دیگر نفس خودمان هم بند آمده. ریزگردها بلای جان خوزستان شده‌اند. بر سر مردم باران خاک می‌بارد. از لوله‌های آب شهری هم ریزگرد بیرون می‌زند. چشم چشم را نمی‌بیند. در شهرهای نارنجی‌شده از غبار، پروازها زمین‌گیر می‌شوند. مدارس و ادارات تعطیل. درخت‌ها می‌میرند. پرندگان می‌کوچند. زندگی عادی مردم مختل شده است. غلظت گرد و غبار گاهی به 66 برابر حد مجاز می‌رسد. در این آشفته‌بازار اما مسوولان توپ را به زمین یکدیگر می‌اندازند: وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان محیط زیست و سازمان مراتع و جنگل‌داری. گرد و غبار مرگبار خوزستان را گاهی گردن عراق می‌اندازند و گاهی منشأ آن را خشکسالی جنوب کشور و بادهای جنوبی اعلام می‌کنند. نماینده مردم شادگان در مجلس می‌گوید منشأ 80 درصد ریزگردهای خوزستان داخلی است. می‌گوید: طی این سال‌ها به طور مداوم از دولت‌ها درخواست کرده‌ایم اقدامات اساسی و راهکارهای کاربردی برای مقابله با آلودگی هوای خوزستان اتخاذ کنند اما متاسفانه مردم همچنان با این معضل دست و پنجه نرم می‌کنند و از وعده و شعارهای تکراری خسته شده‌اند.

برداشت سوم: مدارس؛ جایی برای نیاموختن؛ برای سوختن؛ برای ساختن. قرار است دولت متضمن آموزش رایگان عمومی باشد. قرار است بچه‌ها در مدارس دولتی برای ورود به بازار کار و رقم زدن آینده‌ای روشن بیاموزند و مهارت کسب کنند. اما مدارس دولتی در دستیابی به ابتدایی‌ترین اهداف خود درمانده‌اند. بودجه مدارس ناکافی است. کتاب‌های درسی پر از محفوظات بلااستفاده. معلمان خسته و بی‌انگیزه. این تصویر ناامیدکننده‌تر می‌شود اگر مدارس کپری سیستان و بلوچستان را به آن بیفزاییم. اگر به خاطر بیاوریم دانش‌آموزان شین‌آبادی ماه‌هاست که نمی‌توانند به تصویر خود در آینه نگاه کنند. دلهره دانش‌آموزان نسا کوه چهارمحال و بختیاری که برای رسیدن به مدرسه باید از سیم بکسل آویزان شوند و عرض رودخانه‌ای پرآب را با دستان کوچکشان بپیمایند. حتی مسوولان نیز خود به این ضعف‌ها معترفند. معاون آموزش ابتدایی وزیر آموزش و پرورش در گفت‌وگو با تجارت فردا می‌گوید: آموزش و سرمایه‌گذاری‌های آموزشی در ایران به انحراف رفته است آنقدر که در برخی نقاط ایران دانش‌آموزان مقاطع پایه در کپرها درس می‌خوانند اما همان مناطق صاحب دانشگاه‌های عریض و طویلی هستند که صندلی‌هایشان خالی مانده و ورشکسته شده‌اند. ناکارآمدی در آموزش دولتی به ساختمان و کتاب و معلم ختم نمی‌شود. راه نفوذ برای مافیایی به این دنیا باز شده که قصد رها کردن یقه این بخش را ندارند؛ دلالان آموزشی.

برداشت چهارم: حال بهداشت و درمان هم بد است. خیلی‌ها می‌گویند طرح تحول سلامت، که مهم‌ترین طرح دولت یازدهم به شمار می‌رفت، برای دولت لقمه بزرگی بود. مسعود پزشکیان می‌گوید در پنج سال گذشته دائم نسبت به شکست این طرح هشدار داده اما صدایش را نشنیده‌اند.  کاهش پرداخت و تعرفه‌های درمان و تجهیز و ارتقای بیمارستان‌ها از اولویت‌های طرح تحول سلامت بود اما ظاهراً وزارت بهداشت طرحی را راه‌اندازی کرد که فراتر از پول توی جیبش بود و حالا به همه بدهکار است؛ پزشک، پرستار، شرکت‌های دارویی و بازار! کیفیت خدمات درمانی گرچه در پایتخت و شهرهای بزرگ کمتر زیر سوال است اما در روستاها و شهرهای دور چنگی به دل نمی‌زند. آنها که در مناطق محروم‌اند، از خدمات درمانی بهداشتی هم محروم‌اند. محدودیت‌های مالی و کمبود نیروی انسانی دو چالش بزرگ بیمارستان‌های دولتی است که تنها نقطه امید اقشار ضعیف جامعه‌اند. صف‌های طولانی نوبت‌دهی، خدمات نامطلوب، امکانات و تجهیزات ناکافی و قدیمی و زیرساخت‌های نامناسب را هم به این مجموعه‌ پر عیب و نقص بیفزایید. حال درمان بدتر از حال بیماران است.

این سناریو را می‌توان تا برداشت دهم و بیستم و چهلم هم ادامه داد. برداشت‌هایی از بخش عمومی حکمرانی. از خدماتی که نامش را عمومی گذاشته‌اند چراکه قرار است با مداخله دولت به عموم مردم برسد. ایمنی و امنیت، بهداشت و درمان، آموزش، سیاست‌های عمومی، محیط زیست از این جمله‌اند. اقتصاددانان به آ‌نها کالای عمومی هم می‌گویند و دولت ثابت کرده است در ارائه آن به شهروندان ناکارآمد است. جاده‌های غیراستاندارد همچنان قربانی می‌گیرند. امنیت در جامعه رو به زوال است. از سرقت و زورگیری گرفته تا تعرض به نوامیس و کودکان، جامعه را نگران کرده و آرامش را از شهروندان گرفته است. هوای شهرهای بزرگ به آلاینده‌ها و ریزگردها آغشته شده و راه نفس را بر همه تنگ کرده. یا هوا آلوده است یا آب آشامیدنی. محیط زیست در اغماست. از مردم می‌خواهند در حفظ آن بکوشند اما خود با بی‌تدبیری و سیاست‌های نادرست تیر خلاص به آن می‌زنند. ریشه این همه ناکارآمدی در کجاست؟ چرا دولت در ارائه خدمات عمومی همواره ضعیف عمل می‌کند؟ آنجا که نباید، و حریم بخش خصوصی است سرک می‌کشد، اما آنجا که باید، و عرصه خدمت‌رسانی عمومی است پیدایش نیست! کجای کار می‌لنگد؟

دولت محسوس

این خدمات یا کالای عمومی است که دولت را برای مردم «مرئی» و «محسوس» می‌کند. تنها حلقه ملموس ارتباط بین دولت‌ها و شهروندان همین است. اقتصاددانان می‌گویند آنجا که نمی‌توان بازار را به حال خود رها کرد تا به تعادل برسد و رفاه اجتماعی را بیشینه کند یا آنجا که منابع عمومی وجود دارد و نمی‌توان آن را به دست منافع شخصی سپرد، زمان ورود دولت است. تامین کالای عمومی و حفاظت از منابع وظیفه دولت‌هاست. دولت را برمبنای هزینه جاری و عرضه کالای عمومی تعریف می‌کنند. کالاها یا خدمات عمومی حامل و عامل انتشار ارزش‌های ملل مدرن هستند و نقش موثری در ایجاد اتصال بین حاکمیت و مردم ایفا می‌کنند. به همین دلیل است که هر جا در عرضه کالای عمومی تعلل و تقصیری رخ داده این حلقه تضعیف شده است. برخی می‌گویند مفهوم شکست یا شکنندگی حکمرانی، که این روزها در اولویت مباحث دانشگاهی و عرصه سیاسی است پیوند نزدیکی با عملکرد دولت‌ها در این بازار دارد. شاید به همین دلیل است که در شرایط شکنندگی یا شکست، دولت‌ها بیش از پیش می‌اندیشند که خدمات عمومی را «چگونه» و با چه «کیفیتی» به مردم عرضه کنند تا این حلقه اتصال برقرار بماند.

رگ حیاتی ارائه خدمات و کالای عمومی بودجه است. دکتر مسعود نیلی هفته گذشته در تحلیلی برای تجارت فردا از اهمیت بودجه در عرضه کالای عمومی می‌نویسد: هزینه‌های جاری در واقع انعکاس عرضه کالای عمومی در بودجه است. بر این اساس می‌توان گفت نگاه مذمومی که عمدتاً به رشد هزینه‌های جاری وجود دارد، لزوماً صحیح نیست؛ چراکه دولت اصولاً به واسطه هزینه جاری و عرضه کالای عمومی تعریف می‌شود. هرچند در این مقوله ناکارایی وجود دارد اما باید توجه داشت کارکرد اصلی دولت عرضه کالاهای عمومی از جمله امنیت، صلح، سیاستگذاری و مانند آن است.

در این تحلیل او آمده است: با مروری بر نسبت پرداخت‌های جاری به تولید ناخالص داخلی طی سال‌های 1344 تا 1391، مشاهده می‌شود این شاخص به طور متوسط روندی نزولی را طی کرده و در سال 1391 به 5 /12 درصد رسیده است. این در حالی است که سهم مطلوب مخارج جاری برای آنکه دولت توانایی عرضه کالای عمومی باکیفیت را داشته باشد، بین 5 /16 تا 5 /17 درصد از تولید ناخالص داخلی است. بدین ترتیب برای دوره‌ای طولانی، در کشور ما کیفیت و کمیت خدمات دولت در دامنه قابل ‌قبول جای نداشته است. از سوی دیگر در ارائه همین میزان کالای عمومی، دولت همواره با کسری بودجه مزمن مواجه بوده است. دکتر نیلی معتقد است گرچه هزینه‌های جاری دولت رشد چشمگیری داشته اما بودجه تخصیص‌یافته به دستگاه‌های اجرایی کافی نیست و فشاری که به آنها وارد می‌شود کاملاً واقعی است. از این‌رو می‌توان گفت یکی از علل ناکارآمدی دولت در ارائه خدمات عمومی بی‌تردید کسری بودجه این بخش است.

اقتصاددانان اما از عوامل دیگری نیز نام می‌برند. مهدی فیضی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه فردوسی می‌گوید: به این دلیل که نظام بودجه‌ریزی کشور به شکل خاصی پایه‌ریزی شده، لابی‌های نمایندگان مجلس گاهی منجر به این می‌شود که منابع به سمت و سویی برود که لزوماً تامین‌کننده حداکثر رفاه ملی کشور نباشد. معمولاً در مناطق خاصی به ویژه در مجاورت پایتخت، چگالی رفاه بیشتر است اما هرچه از مرکز کشور فاصله می‌گیریم، به ویژه در مناطق مرزی و حاشیه‌ای ملاحظه می‌شود، توزیع و تخصیص کالاهای عمومی کمتر از حد بهینه است.

تمرکزگرایی را علت دیگر ناکارآمدی دولت در عرضه کالای عمومی می‌دانند. دولت متولی تمامی امور است و برای همه چیز برنامه‌ریزی می‌کند بی‌آنکه اطلاعات کافی داشته باشد و اولویت‌ها را به درستی تعیین کند. به همین دلیل در تامین بهینه رفاه با شکست روبه‌رو می‌شود. جامعه‌شناسان هم علت دیگری را به عوامل بالا می‌افزایند. آنها می‌گویند مطالبه‌گری مردم در خدمات عمومی کمرنگ است. شهروندان عادت کرده‌اند که بدترین خدمات را با منت فراوان از متولیان و خدمتگزاران جامعه دریافت کنند. با این همه، سپاسگزار هم هستند. اگر هم نارضایتی در میان باشد مرجعی برای رسیدگی وجود ندارد. جایی که قانون و قانونگذار یا نظام قضایی کارآمد و مستقل باید صدای مردم را بشنود، گوش شنوایی وجود ندارد.

چالش حکمرانی بخش عمومی

تقریباً تمامی کشورهای در حال توسعه با چالش ارائه طیف وسیعی از خدمات که لازمه توسعه است روبه‌رو هستند. از زیرساخت‌ها و خدمات عمومی گرفته تا نظام قضایی و حقوق مالکیت. برآمدن از پس این چالش‌هاست که مشخص می‌کند حکمرانی تا چه اندازه «خوب» عمل کرده است.

موفقیت دولت‌ها در پاسخگویی به این حوزه خدمات عمومی متفاوت است. در یک‌سوی طیف، کشورهای شکست‌خورده‌ای هستند که دولت به معنای واقعی وجود ندارد، خدمات هم به سختی ارائه می‌شوند یا اصلاً عرضه نمی‌شود. در سوی دیگر طیف، کشورهای موفقی قرار دارند که در آنها دولت‌ها و رهبران در تمامی جنبه‌های ارائه خدمات درست عمل می‌کنند. در میانه این طیف اما، دولت‌های ضعیف یا ناکارآمدی قرار می‌گیرند که منابع موجود را می‌بلعند، بخش خصوصی را هم وا می‌دارند تا به‌جای پرداختن به فعالیت‌های مولد و موثر درگیر کارهای بی‌نتیجه و بیهوده شود و در نهایت خودشان هم در ارائه کالاهای عمومی شکست می‌خورند. بانک جهانی می‌گوید دموکراسی‌های جدید که به‌طور همزمان در حال آزادسازی سیاسی و اقتصادی هستند و از ضعف نظام اداری و تعادل و کنترل رنج می‌برند یا کشورهای پیشرفته که به دلیل فساد سیاسی یا اداری با دشواری‌های دیگری روبه‌رو هستند، در میانه این طیف گیر افتاده‌اند.

حکمرانی بخش عمومی (public sector governance) اما، به شیوه کسب و اعمال اقتدار یک دولت در تامین و مدیریت کالاها و خدمات عمومی اطلاق می‌شود. کیفیت این حکمرانی اساساً به نهادهای حاکمیت بستگی دارد. نهادها تعیین‌کننده قواعد بازی هستند. آ‌نها هستند که رفتار سازمان‌ها و افراد را در جامعه شکل می‌دهند. تجربه کشورهایی که بحران‌های مختلف را پشت سر گذاشته‌اند نشان می‌دهد دولت تنها با اصلاح نهادها می‌تواند به فریاد بخش عمومی برسد. این نهادها فراتر از دولت‌اند. برای حصول اطمینان از وجود یک دولت کارآمد و توزیع عادلانه و موثر منابع عمومی لازم است نظام پارلمانی و نظام قضایی کارآمد باشند و جامعه مدنی نیز از پویایی لازم برخوردار باشد. مدافعان این اندیشه می‌گویند ریشه اصلی ناکارآمدی خدمات دولتی ضعف در حکمرانی و ساختار قوانین و مقررات است که در نهایت به شکست هماهنگی نهادها در ارائه خدمات عمومی منجر می‌شود. این واقعیتی است که دنیا از آن درس گرفته و می‌کوشد با اصلاح و تقویت نهادها، دولت را در برنامه‌ریزی و ارائه کالاها و خدمات عمومی یاری دهد.

کیفیت حکمرانی بخش عمومی به ماهیت و کیفیت سه حلقه اساسی بازمی‌گردد:

♦ رابطه بین شهروندان و سیاستمداران. این رابطه را قلب حکمرانی می‌دانند. در دنیای ایده‌آل، این شهروندان هستند که با مطالبه‌گری سبب می‌شوند سیاستمداران در برابر اقدامات و پیامدهای سیاست‌های خود پاسخگو شوند. ابزار آنها هم انتخابات و نظارت بر سوءاستفاده از قدرت است. در مورد دوم، در یک دموکراسی کارآمد این قانون است که چارچوب رفتار و اقدامات سیاستمداران را مشخص و کنترل می‌کند. مانند بسیاری از کشورهای جهان، عدم استقلال نظام پارلمانی یا مجلس یا ضعف عملکرد آنها در نهایت به ضعف عملکرد و پاسخگویی سیاستمداران منجر می‌شود.

وقتی اعمال قانون ضعیف است، خطر تسخیر دولت (State- Capture) زیاد خواهد بود. تسخیر دولت به اعمال نفوذ افراد، گروه‌ها یا موسسات بخش عمومی یا خصوصی برای تاثیرگذاری بر قوانین و  مقررات یا سایر سیاست‌های دولت یا خدمتگزاران مدنی اطلاق می‌شود. به اعتقاد بانک جهانی این یکی از مهم‌ترین مشکلات کشورهای در حال توسعه در حوزه حکمرانی عمومی است. وقتی این مشکل فراگیر شود، تمام تلاش‌های دولت برای بهبود عملکرد بخش عمومی به بن‌بست خواهد رسید.

♦ رابطه سیاستمداران و سیاستگذاران با بوروکراسی. آنان که سیاست‌ها را تعیین می‌کنند خود مسوول پاسخگویی به شهروندان هستند اما آنها نیز اجرای سیاست‌ها را به لشکری از بوروکرات‌ها تفویض می‌کنند. این تفویض مسوولیت منشأ اصلی مشکلات در خدمت‌رسانی عمومی است. اگرچه امور واگذار می‌شود اما اجرای صحیح و موثر آن نیازمند پایش و نظارت کافی و مستمر است. بانک جهانی می‌گوید سیاستگذاران علاوه بر واگذاری مسوولیت باید به دو نکته مهم توجه کنند. نخست می‌بایست ابزارهای لازم برای افزایش و تقویت «توان» بوروکراسی برای اجرای سیاست‌ها و ارائه کالاها و خدمات عمومی را فراهم کنند. این توان و ظرفیت 1-  مهارت‌های لازم برای ارائه خدمات، 2-  منابع (سرمایه و بودجه) لازم برای حمایت از اقدامات و 3- فرآیندها و نظام‌ها (مانند بودجه‌ریزی و فرآیندهای آن) را دربر می‌گیرد.

دوم، باید ابزارهای لازم برای پاسخگویی بوروکراسی در برابر اقداماتش را هم پیش‌بینی کنند. بوروکراسی باید پیامد ناکارآمدی یا شکست خود را بپذیرد. برای پاسخگویی در این بخش، نظارت، ارزیابی عملکرد، ارائه گزارش و بازرسی لازم است و این همه نیازمند اطلاعات است. نکته مهم‌تر آنکه تمامی این ابزارها و فرآیندها می‌بایست شفاف و به دور از فساد باشند. در هر گام، فساد اداری می‌تواند ظرفیت‌های بوروکراسی برای خدمت‌رسانی عمومی و توان سیاستگذاران برای نظارت و پاسخ‌خواهی را محدود کند.

♦ بوروکرات‌ها و شهروندان. اینجا جایی است که راهزن‌ها از راه می‌رسند! شهروندان از کیفیت پایین یا ناکافی بودن خدمات به نمایندگان مجلس یا مسوولان سازمان‌ها شکایت می‌کنند به این امید که آنها نیز با اعمال فشار بر بوروکرات‌ها، آنان را به انجام صحیح وظایف خود وادارند. و همواره ناامید می‌شوند چون پاسخ شایسته‌ای دریافت نمی‌کنند. خودشان هم به‌تنهایی نمی‌توانند بوروکراسی را تنبیه، مجازات یا اصلاح کنند. شهروندان برای اثرگذاری بر بوروکراسی تنها یک راه دارند: در قالب تشکل‌های مردمی یا سازمان‌های مردم‌نهاد شکل بگیرند. سازمان‌دهی شدن در قالب سمن‌ها به آنها «صدا» (voice) -توانایی پایش عملکرد و اقدامات بوروکراسی و تولید و افشای اطلاعات ارزشمند- و قدرت مشتری (client poewr) -توانایی تعامل مستقیم با فراهم‌کنندگان خدمات عمومی- اعطا می‌کند. این دو، معاهده بین سیاستمداران و بوروکراسی را محکم می‌کند و در نهایت سبب بهبود ارائه کالاها و خدمات عمومی می‌شود. مشکل اینجاست که مردم به سختی می‌توانند خود را سازمان‌دهی کنند. کنش‌های جمعی آنان هزینه‌بر است و اغلب خود به خود شکل نمی‌گیرد. به همین دلیل و به ویژه زمانی که رابطه میان شهروندان و سیاستمداران مخدوش است، فساد به بخش‌های اجرایی راه پیدا می‌کند و راهزنان از راه می‌رسند!

بر مبنای روابط این سه حلقه، بانک جهانی می‌گوید بهترین رویکرد برای بهبود کیفیت و ارائه کالاهای عمومی تقویت صدای شهروندان و قدرت مشتری، تمرکززدایی سیاسی، اطلاع‌رسانی و بهره‌گیری از رسانه‌ها برای توانمندسازی شهروندان، اصلاحات ساختاری در جهت رسیدن به حکمرانی خوب و مقابله جدی با فساد است. غیر از این اقدامات درون‌زا، فشار برای اصلاحات باید از بیرون اعمال شود. جامعه مدنی، رسانه‌ها، تشکل‌های صنفی و حتی نهادهای مذهبی می‌توانند منشأ اصلاح یا تغییر حکمرانی بخش عمومی باشند. گرچه این گروه‌ها به سختی می‌توانند کنش‌های جمعی هماهنگی داشته باشند اما تجربیات جهانی نشان داده است که توانایی زیادی در رفع ناکارآمدی دولت در ارائه خدمات عمومی دارند.