از دارالفنون تا نهضت سوادآموزی
از مشروطه تا امروز، چه قوانینی بر آموزش‌وپرورش رایگان وضع شده است؟
بیش از 100 سال از نخستین قانون آموزش رایگان در ایران می‌گذرد، اما امروز والدین و فرزندان، چندان تمایلی به شیوه‌های سنتی آموزش در ایران ندارند و حتی گاه با اکراه فرزندان خود را راهی مدارسی می‌کنند که معتقدند استعداد فرزندانشان را بر باد می‌دهد. با وجود این ، بررسی سیر تطور قوانین آموزش اجباری در ایران، نشان می‌دهد عزم قانونگذار همواره بر توسعه آموزش رایگان و اجباری در ایران بوده است. اما چرا با وجودی که بیش از 100 سال از مشروطه و تصویب نخستین قانون آموزش اجباری در ایران می‌گذرد، هنوز هم ایران در عرصه آموزش نوین چندان موفق عمل نکرده است و چرا همچنان سوادآموزی در ایران، به معنای آموختن نیست؟ و چرا هنوز، آنچه در مدارس آموزش داده می‌شود، چندان در عرصه عمل، کاربردی ندارد؟ به مناسبت سالروز 16 مرداد 1322، تصویب قانون رایگان و اجباری شدن تحصیل در ایران، مروری کوتاه داشته‌ایم بر قوانین آموزش اجباری در ایران، از مشروطه تا امروز. تعلیمات اجباری، قانونی که طبق آن همه اتباع هر کشور موظف‌اند دوره آموزش عمومی، شامل مقدمات علوم گوناگون را بگذرانند. تاکید این دوره بیشتر بر خواندن، نوشتن و حساب کردن است. نخستین بار پس از انقلاب فرانسه در 1789، آموزش‌وپرورش ملی در آن کشور پایه‌ریزی شد و پس از آن نیز در دیگر کشورهای اروپایی و آمریکا، آموزش عمومی جزو وظایف دولت درآمد. پس از انقلاب اکتبر 1917، دولت شوروی تاکید زیادی بر آموزش عمومی داشت. لنین در دسامبر 1919 طی فرمانی کلیه شهروندان هشت تا 50ساله شوروی را موظف به آموختن خواندن و نوشتن اعلام کرد و استالین در ژوئن 1940 در بیست‌وششمین کنگره حزب کمونیست اتحاد جماهیر شوروی گفته بود: «نکته مهم این است که اینک به آموزش ابتدایی اجباری بپردازم. اینکه می‌گویم «مهم» برای این است که این مطلب، قدم قطعی را در عملیات انقلاب فرهنگی معلوم می‌کند. البته اینک کاملاً بجاست به این اقدام بپردازیم، زیرا که اکنون آنچه برای تامین تعلیمات ابتدایی اجباری لازم است، در اکثریت قاطعی از نواحی اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی داریم.»
نخستین گام برای آموزش متمرکز
در ایران در نیمه دوم قرن سیزدهم، توجه روشنفکران و متفکران به لزوم گسترش آموزش و با لابردن میزان سواد عمومی جلب شد، به طوری که آن را یکی از مهم‌ترین لوازم تحول جامعه ایرانی می‌دانستند؛ طالبوف تبریزی، میرزا حسن رشدیه، زین‌العابدین مراغه‌ای و فتحعلی آخوندزاده از جمله این اشخاص بودند. اما نخستین گام برای تاسیس نظام واحد و متمرکز در ایران، با تاسیس وزارت علوم در عصر ناصری در سال 1272 قمری برداشته شد و بسیاری از پژوهشگران، دارالفنون را نخستین گام در عرصه آموزش نوین در ایران می‌دانند. پس از آن نیز در عصر مشروطه، اقداماتی برای اجباری شدن تعلیمات صورت گرفت، اما به دلیل ماهیت سیاسی جنبش مشروطه، در این امر توفیق چندانی حاصل نشد. با این حال، در ماده نوزدهم متمم قانون اساسی نظام مشروطیت ایران آمده است: تاسیس مدارس به مخارج دولتی و ملتی و تحصیل اجباری باید مطابق قانون وزارت علوم و معارف مقرر شود و تمام مدارس و مکاتب باید تحت ریاست عالیه و مراقبت وزارت علوم و معارف باشد. طبق این اصل قانونی، دولت مسوولیت رسمی آموزش‌وپرورش کشور را بر عهده می‌گیرد و بر پایه اصل هجدهم متمم قانون اساسی «تحصیل و تعلیم علوم و معارف و صنایع آزاد است مگر آنکه شرعاً ممنوع باشد»، همه مردم می‌توانند دارای موقعیت متساوی در مراحل مختلف علم‌آموزی باشند. در مجلس دوم، قانون اداری و اساسی فرهنگ وضع شد و تمام مدارس تحت نظارت دولت درآمد و مقرر شد که آموزش ابتدایی برای کودکان اجباری شود. در قانون اداری وزارت معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه، مصوب 26 شعبان 1328 ق، کلیه امور مدارس و تعلیمات در سراسر کشور به این وزارتخانه تحویل داده شد و تهیه اسباب تحصیلات ابتدایی اجباری و رایگان از وظایف وزیر شمرده شد، اما به سبب اغتشاشات سیاسی، اهداف پیش‌بینی‌شده تحقق نیافت. در قانون اساسی معارف مصوب دهم ذی‌قعده 1329، تعلیمات ابتدایی برای عموم ایرانیان اجباری اعلام شد و پدران و مادران مکلف شدند کودکان خود را از هفت سالگی به مدرسه بفرستند. البته با توجه به شرایط عمومی کشور و دسترسی نداشتن همگان به امکانات، طریق و محل تحصیل (خانه یا مدرسه) آزاد اعلام شد. همچنین در این قانون پیش‌بینی شد که در هر ده و محله از قصبات، یک مکتب ابتدایی دایر شود و مخارج آن را دولت، از مالیاتی که مالکان دهکده و اهالی می‌دهند، بپردازد. در این قانون، همچنین پیش‌بینی شد که مکاتب و مدارس رایگان تنها برای کودکانی باشد که ماموران رسمی محلی، بی‌بضاعتی آنان را تایید کنند و دیگران باید در مدارس غیردولتی ثبت‌نام کنند. این قانون با آسان‌گیری نسبت به چگونگی آموزش ابتدایی، بنای آن را داشت که درباره اصل وجود آموزش ابتدایی سختگیری کند. به همین خاطر، تاخیر در آغاز آموزش ابتدایی به دلایل پزشکی یا موانع دیگر را در صورت اطلاع مامورین وزارت معارف مجاز می‌شمرد. اما مقام مسوول در اجرای این آموزش اجباری که بود؟ چه ضمانت اجرایی برای برخورد با متخلفان از این قانون وجود داشت؟ دولت چگونه از اجرای این قانون اطمینان خاطر حاصل می‌کرد و در صورت اطلاع از وجود کودک بازمانده از تحصیل چگونه او را به تحصیل باز‌می‌گرداند؟ این قانون هیچ سازوکاری برای تضمین واقعی آموزش اجباری نداشت. در اسفند 1299 سیدضیاءالدین طباطبایی، نخست‌وزیر وقت، در اعلامیه‌ای افزایش مدارس و بهره‌مندی همگان را از تعلیم‌وتربیت از اهداف مهم دولت خود ذکر کرد. در قانون شورای عالی معارف مصوب بیستم اسفند 1300، تهیه موجبات تکثیر مدارس و تدارک مقدمات تعلیم اجباری و رایگان از وظایف وزارت معارف دانسته شد. اگرچه دولت‌های عصر مشروطه گاه در ساختن مدارس جدید به‌خصوص در تهران کوشش‌هایی از خود نشان داده‌اند، با وجود این ، به علت کمبود بودجه، برخی از مدارس تعطیل نیز می‌شدند. «اگر فرض کنیم در ولایات ده هزار نفر در مدارس جدید مشغول تحصیل بوده‌اند، از صد نفر کودک بین 13-7 سال، فقط دو نفر به مدرسه رفته‌اند. با این وصف چگونه ممکن بود که حکومت ملی حقیقتاً به وجود آید و قوام پیدا کند.»
از سنت به مدرنیته
در دوره رضاشاه، تلاش حکومت در عرصه آموزش‌وپرورش نیز همچون تمام عرصه‌های دیگر، اقدام برای نوسازی چهره فرهنگ بوده است. با پیدایی ثبات نسبی در اوضاع سیاسی و اداری و اهتمام حکومت به بسط تعلیمات، تعداد موسسات آموزشی رو به فزونی نهاد و قوانینی برای تهیه بودجه لازم به منظور گسترش مدارس و تامین مخارج مدارس تصویب شد و دولت را ناظر دقیق بر کارها می‌کرد. در 1303، بودجه فرهنگ چند برابر شد و در قوانین مصوب دوره ششم قانونگذاری مجلس در چهاردهم شهریور 1306 پیش‌بینی شد که وجوه لازم برای تحصیلات ابتدایی از بخشی از مالیات عایدات املاک اربابی تامین شود و وزارت معارف ملزم شد برای ایلات، مدارس ابتدایی سیار تاسیس کند. در سال 1313، با پیشنهاد تعمیم تعلیمات اجباری و با به کار بستن تجربه‌های کشورهای همسایه در این کار، تلاش شد تا تعلیمات اجباری در میان تمامی افراد مملکت از هشت تا 50ساله گسترش یابد و انجمن‌هایی با عنوان انجمن مبارزه با بی‌سوادی عهده‌دار آن شوند. تشکیل دوره‌های اکابر محصول چنین هدفی بود. از فروردین 1312، کلیه مدارس ابتدایی مجانی شد، همان سال انجمن ملی تربیت‌بدنی و دانشسرای مقدماتی تاسیس شدند.
آموزش رایگان و اجباری
روز سه‌شنبه 8 دی‌ماه 1321، دکتر علی‌اکبر سیاسی، وزیر فرهنگ وقت، لایحه عمومی اجباری و مجانی را تقدیم مجلس شورای ملی کرد. در این لایحه آمده است: «بر نمایندگان محترم پوشیده نیست که امروز میان ممالک متمدنه که از اصول آزادی و برابری برخوردارند، کمتر کشوری است که همه یا نزدیک به همه افرادش دارای سواد خواندن و نوشتن و مختصر اطلاعاتی راجع به تاریخ و جغرافیا و ریاضی و غیر آن نباشند. در این ممالک، دولت موظف است مانند رئیس واقعی خانواده، مردم را در سال‌های نخستین زندگی به یک میزان مورد توجه و عنایت خود قرار داده، همه آنها را بی‌استثنا و تبعیض از حداقلی از آموزش‌وپرورش بهره‌مند سازد تا هم رعایت اصول مساوات و عدالت شده باشد و هم بنیاد شخصیت عقلانی و اخلاقی همه افراد مطابق مقتضیات اجتماعی و مصالح ملی یکسان گذاشته شود ... دولت ایران هم از روزی که قدم در راه مدرنیت جدید گذاشت، این امر را مرام خویش ساخت و در قانون اساسی تعلیمات اجباری را جزو برنامه فرهنگی خود قرار داد ولی بدبختانه 35 سال از تصویب قانون اساسی می‌گذرد و این امر هنوز از صورت آرزو بیرون نیامده است.»
بر اساس این قانون، دولت مکلف شد از سال ۱۳۲۲ تا مدت 10 سال تعلیمات ابتدایی را در تمام کشور به تدریج عمومی و اجباری کند. برخلاف قانون قبلی که رایگان بودن آموزش را تنها برای نیازمندان می‌پذیرفت؛ ماده سوم این قانون ضمن رایگان اعلام کردن آموزش‌وپرورش در کلیه مدارس ابتدایی، امتیاز رایگان بودن کتب درسی برای دانش‌آموزان بی‌بضاعت را در نظر گرفت. در قانون تعلیمات اجباری ابتدا در نظر بود که تحصیل در تمامی مقاطع، اجباری و رایگان باشد، اما به ملاحظه کمبود منابع مالی برای ایجاد مقدمات کار، در 1322 دوره تحصیلات رایگان شش سال، ولی سال پنجم و ششم آن اختیاری، اعلام شد. از جمله تحولات این قانون تبصره ماده پنجم این قانون بود: «اداره کل آمار مکلف است همه ساله آمار کودکان شش‌ساله نقاط مختلف کشور را به وزارت فرهنگ تسلیم کند.» سپس در ماده ششم ضمانت اجرای استنکاف از این قانون تعیین شد: «هرگاه ولی طفل در موعد مقرر بدون داشتن عذر موجه طفل خود را برای تحصیل منظم به دبستان نسپارد، علاوه بر اینکه مجبور است غفلت خود را جبران کند، به پرداخت 10 ریال جریمه محکوم می‌شود.» این را می‌توان یکی از چراغ راه‌های چگونه اجباری شدن آموزش‌وپرورش دانست. چون، به‌رغم پیش‌بینی‌های قانونی، عملاً زمینه و امکانات لازم برای تعلیم اجباری فراهم نشده بود، در بیشتر مواقع تنها به اعلام رایگان بودن تعلیمات، و نه اجباری بودن آن، بسنده می‌شد. باید توجه داشت که تهیه قسمت عمده‌ای از اجرای قانون بر عهده مردم و سازمان‌های ملی از قبیل شهرداری‌ها و انجمن‌های خیریه گذاشته شده است. اگر در مقام تجزیه‌وتحلیل قانون مزبور برآییم دولت به عنوان یک دستگاه اجراکننده خودنمایی می‌کند که وسایل گردش آن را شهرداری‌ها و توانگران و مالکان فراهم می‌کنند و موید این نظر موادی از متن قانون و آیین‌نامه‌های مربوط به آن است. در تبصره 1 و 2 از ماده هشتم قانون تعلیمات اجباری تصریح شده که مالکین قراء و قصبات و همچنین شهرداری‌ها مکلف‌اند در حدود مقرراتی مخصوص در تهیه وسایل ساختمان مدارس و توسعه معارف با وزارت فرهنگ اشتراک مساعی کنند. به‌علاوه، تاسیس مدارس غیررسمی (ملی / خصوصی) نیز گسترش یافت. هزینه مدارس غیررسمی بر عهده گردانندگان آنها بود که توسط افراد خیر و نیز پرداخت هزینه تحصیل از سوی شاگردان تامین می‌شد، اما در هر حال همگی این مدارس تابع قوانین دولتی بودند و تحصیل در آنها مشمول مقررات تعلیمات اجباری بود. بنا به ماده هشتم دولت مکلف شد که «همه‌ساله اعتبارات لازم را در بودجه کل کشور برای ساختمان و تاسیس و نگاهداری دبستان‌ها و تربیت آموزگار و به‌طور کلی تامین اجرای این قانون در مدت مقرر پیش‌بینی کند».
لایحه‌ای که دکتر سیاسی برای اجباری کردن آموزش‌وپرورش به مجلس داد، سختگیرانه‌تر از آن چیزی بود که در نهایت به تصویب رسید. او برای والدینی که فرزندانشان را به مدرسه نگذارند، مجازات زندان همراه با جریمه نقدی سنگین در نظر گرفته بود اما مجلس این مجازات را حذف کرد و مقرر شد والدین در صورت نفرستادن کودکان خود به مدرسه، 10 ریال جریمه بپردازند. بعدها با فراهم شدن امکانات در نقاطی که زمینه آموزش به صورت رایگان وجود داشت، وزارت معارف اعلام کرد والدین در صورت رعایت نکردن قانون تعلیمات اجباری، نسبت به هر سال درسی محکوم به دو ماه حبس یا پرداخت 40 تومان خواهند بود. دکتر سیاسی برای عملی کردن همگانی کردن آموزش دبستانی، از میان کسانی که گواهینامه پایان تحصیلات شش‌ساله ابتدایی را داشتند، دست به استخدام زد تا پس از دیدن دوره‌ای یک تا دوساله به آموزگاری در دبستان‌ها بپردازند و نیاز کشور را به آموزگار که دانشسراهای مقدماتی کفاف تأمینش را نمی‌دادند، برآورده کند.آنچه رفته‌رفته مشکل اساسی بر سر راه اجرای این قانون بود، مساله فضاهای آموزشی بود که در انتهای این دوره خودنمایی کرد.بنابراین در سال 1331، پنج درصد عوارض شهرداری به ساخت مدرسه در هر شهر اختصاص یافت. در عین حال دولت با تجدیدنظر در قوانین آموزشی به طور کلی از تاسیس مدارس خصوصی حمایت کرد.ماده واحده اصلاح این قانون در سال 1350 آموزش کودکان تا پایان دوره راهنمایی تحصیلی و پیش از آغاز متوسطه را اجباری کرد. نهایتاً قانون «تامین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی» که در سال 1353 به تصویب رسید، پدر و مادر را مکلف کرد تا در صورت دارا بودن تمکن مالی، شرایط تحصیل کودک را تا سن 18 سالگی فراهم بیاورند. در صورت فقدان تمکن مالی والدین، دولت چنین وظیفه‌ای را بر عهده می‌گرفت. این قانون یک گام هم به پیش برداشت و در صورت قصور والدین، به وزارت آموزش‌وپرورش صلاحیت ثبت‌نام کودکان مندرج در آمار ارسالی اداره کل ثبت احوال در دوره‌های ابتدایی، راهنمایی و متوسطه را اعطا می‌کرد. قانون اخیر برای والدین خاطی در رسیدگی خارج از نوبت مراجع قضایی، جزای نقدی و تکلیف به انجام وظایف خود در قبال کودکان و نوجوانان را در نظر گرفته بود. در صورت استنکاف از اجرای حکم دادگاه یا تکرار جرم، مجازات آنها حبس از یک تا سه سال و تامین هزینه معاش و تحصیل کودک یا نوجوان خود می‌بود. با وجود این ، قانون 1353 جز در محدوده مدت زمان تحصیل اجباری عملاً متروک ماند و هیچ دادگاهی برای مجازات والدین خاطی اقدام نمی‌کند.
از شهریور ۱۳۵۳ همه مدارس غیردولتی موجود نیز از سوی دولت خریداری شدند و کارمندان آنان با احتساب سوابق کار به استخدام وزارت آموزش‌وپرورش در‌آمدند و قرار نبود که در ایران، از آن پس مدرسه پولی به وجود آید. از همین زمان مدارس عالی ایران نیز با ترتیب دیگری که داده شده بود بدون شهریه شدند. علاوه بر تحصیل رایگان و یکسان، از آغاز سال تحصیلی ۱۳۵۴ـ۱۳۵۳ در مدارس ابتدایی و راهنمایی تحصیلی، نوجوانان تغذیه رایگان هم می‌شدند.
سوادآموزی برای همه
با وقوع انقلاب اسلامی، دو اتفاق مهم در نظام آموزش اجباری رخ داد. نخست تصویب قانون اساسی جدید بود که به آموزش‌وپرورش رایگان به عنوان یکی از وسایل نیل به اهداف ایمانی نظام جمهوری اسلامی، یکی از حقوق بنیادین ملت و تکالیف اساسی دولت و یکی از نیازهای اساسی بشری و اهداف نظام اقتصادی کشور توجهی جدی نشان داد. اتفاق مهم دیگر، فرمان تاسیس نهضت سوادآموزی، اندکی پس از تصویب قانون اساسی، توسط بنیانگذار انقلاب اسلامی بود که نشانه‌ای از نارضایتی انقلابیان از وضعیت پوشش تحصیلی و اعتقاد به این قضیه به شمار می‌رفت که نظام آموزش‌وپرورش در عصر سلطنتی توفیق درخوری نیافته و اتخاذ رویکرد و تدبیری انقلابی ضروری به نظر می‌رسید.
در اصول 3، 30 و 43 بر رایگان و اجباری بودن آموزش‌وپرورش تاکید شده است. قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل 30 خود، رایگان بودن تحصیلات تا پایان دوره متوسطه را امری دائمی ساخته است. بر اساس اصل سی‌ام قانون اساسی دولت موظف است وسایل آموزش‌وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور به‌طور رایگان گسترش دهد. طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی، مسوولیت اجرای قانون تحصیلات رایگان در کشور، رئیس‌جمهور است. نخستین بار در قانون اهداف و وظایف وزارت آموزش‌وپرورش، زیر پوشش قرار دادن کودکان لازم‌التعلیم از وظایف وزارت آموزش‌وپرورش خوانده شد. در تبصره 62 قانون برنامه پنجم توسعه آمده: «دولت موظف است تمهیدات لازم برای اجباری کردن شرکت کودکان لازم‌التعلیم در آموزش اجباری و شرکت بی‌سوادان کمتر از 40 سال در دوره‌های سوادآموزی را فراهم آورد.» با این حال «کودکان لازم‌التعلیم»، هیچ‌گاه تعریف نشده‌اند. در همین سند دوره آموزش اجباری 12 پایه تعیین می‌شود. اجباری کردن آموزش نیز از تکالیف دولت شمرده شده، اما چگونگی آن، کیفیت آن و ضمانت اجرای آن مشخص نیست.
مدارس دولتی با نگاه عدالت‌جویانه و در تمام شهرها و روستاها گسترش یافت. اما بودجه دولتی برای هزینه‌های رو به افزایش آموزش‌وپرورش کفایت نمی‌کرد و دیری نپایید که مشکلات خود را نشان دادند. مهم‌ترین چالش مدارس دولتی کمبود فضای آموزشی و معلمان آموزش‌دیده بود، معلمان مدارس از رسیدگی و نظارت بر تکالیف آموزشی همه دانش‌آموزان بازمی‌ماندند و ارتباط معلمان با دانش‌آموزان یک رابطه یک‌طرفه بود. کلاس‌های دو و سه‌نوبته در مدارس دولتی دایر شد و بدین ترتیب تعداد ساعات حضور دانش‌آموزان در مدارس کاهش یافت. دولت‌های بعد از انقلاب به زودی متوجه شدند که توانایی مالی کافی برای پوشش تحصیلی همه دانش‌آموزان را ندارند و باید در این زمینه از کمک مردم نیز بهره بجویند. بنابراین عده‌ای درصدد احیای دوباره مدارس ملی برآمدند تا با کمک‌تحصیلی خانواده‌های متمکن، بخشی از این هزینه از دوش دولت برداشته شود. این ایده با واکنش‌های تند کسانی مواجه شد که وجود تنوع در مدارس را بی‌عدالتی می‌دانستند. اما سرانجام مدارس ملی در سال 1367 بار دیگر احیا شد و این بار برای کاهش حساسیت‌ها با نام مدرسه غیرانتفاعی به فعالیت پرداختند. مدارس غیرانتفاعی در ابتدای کار خود با استقبال خوبی روبه‌رو شدند و حدود هفت درصد از جمعیت پرتعداد دانش‌آموزان را در اوایل دهه 70 در این مدارس مشغول به تحصیل شدند، اما امروز پس از گذشت حدود سه دهه از آغاز‌کار این مدارس، نسبت دانش‌آموزان مدارس غیرانتفاعی، تغییر چندان چشمگیری نداشته و این مدارس نیز همچنان طبق مصوبات آموزش‌وپرورش فعالیت می‌کنند و اگرچه با برنامه‌های متنوع، سعی در جذب دانش‌آموزان دارند، اغلب، تنها به بنگاه‌های پولسازی بدل شده‌اند. در مدارس امروز، به علم نه به مثابه فضیلت و تخصص، بلکه به مثابه کالا نگاه می‌شود، چرا که در روزگار کالایی شدن همه‌چیز، علم نیز به کالا مبدل شده است.
