خروج از تعادل بد

در یک نگاه کلی به بازار کار اقتصاددانان، می‌توان فعالیت آنها را در سه حوزه نهادهای پژوهشی (اعم از دانشگاه‌ها یا سایر نهادهای پژوهشی)، سیاستگذاری اقتصادی در سطح کلان و ملی و مشاوره به بنگاه‌های عموماً بزرگ اقتصادی دسته‌بندی کرد. این سه حوزه اگرچه با یکدیگر مرتبط هستند با این حال تمرکز یادداشت حاضر ناظر بر مسائل مبتلابه اقتصاددانان در حوزه سیاستگذاری ایران است.

از جمله مسائلی که کشور ما در حوزه سیاستگذاری اقتصادی با آن مواجه بوده است، دشواری تمایز میان سره از ناسره در گزاره‌های اقتصاددانان خطاب به تصمیم‌گیران سیاسی و البته آحاد مردمی است که این‌گونه نظرات را دنبال می‌کنند. این نظرات طیف متنوعی از تحلیل‌های پیش‌پا افتاده با تناقض درونی، حاوی کلی‌گویی‌های غیرعملی تا تحلیل‌های بسیار تخصصی و خاص منظوره مبتنی بر مدل‌های اقتصادی و اقتصادسنجی را شامل می‌شود که ناگزیر در خصوص مسائل و مشکلات اقتصادی در کشور همگرا نخواهند بود و از این‌رو تفاوت در سیاست‌های توصیه‌شده اصلاحی برآمده از آنها نیز به طور معمول برای تصمیم‌گیران سیاسی ابهام ایجاد می‌کند و آنها نیز که به‌ واسطه عدم تخصص لازم که یک اپیدمی تاریخی است برای آن‌که به‌زعم خود دچار خطا نشوند، در بهترین حالت و در صورتی‌که حوصله کافی داشته باشند تلاش می‌کنند تا این طیف مختلف از نظرات را جمع‌آوری کنند و چون اهداف سیاسی خاصی را هم دنبال می‌کنند نهایتاً خود بر مبنای شناخت، تجربه و گاه منافع شخصی نسبت به اتخاذ تصمیم، اقدام کنند. 

در چنین شرایطی از تصمیم‌گیری، قاعدتاً آنچه ملاک تصمیم‌گیری واقع خواهد شد، نه‌تنها یک جمع‌بندی ناسازگار از توصیه‌های علمی و غیرعلمی طیف‌های مختلف اقتصادی است که حتماً نظرات تحلیلی و کارشناسی نخواهد بود بلکه از عوامل مختلف روان‌شناختی فرد و پس‌زمینه‌های تجربی و فکری او نیز تاثیر خواهد پذیرفت. برای مثال اگر یک رئیس دولت (و اطرافیان وی) شناخت کافی از ابعاد و هزینه‌های وقوع یک بحران بانکی نداشته باشد یا تشخیص یک تحلیل دقیق و صحیح از شرایط نظام بانکی برای وی دشوار باشد یا ذاتاً ریسک‌گریز و محافظه‌کار و مدافع حفظ وضع موجود باشد آنگاه ممکن است به سمت نظراتی از کارشناسان اقتصادی متمایل شود که مثلاً بحران بانکی را انکار می‌کنند یا به هر دلیلی از جمله فقدان توان علمی لازم یا منافع خاص ابعاد آن را به مراتب کوچک‌تر جلوه می‌دهند. 

در چنین شرایطی رابطه بین تصمیم‌گیران سیاسی و اقتصاددانان از شکل متعارف آن خارج می‌شود و در صورتی که امکان تمایز بین سره و ناسره برای تصمیم‌گیران سیاسی سخت و دشوار شود، ممکن است تحلیلگران اقتصادی بر مبنای خوشامد تصمیم‌گیران سیاسی اقدام به ارائه نظرات کنند و با در نظر گرفتن ملاحظات شخصی، تحلیل اقتصادی را بر مبنای خواست سیاستمدار شکل دهند که این خود ناکاراترین و خطرناک‌ترین تعادل در روابط دوجانبه است و خروج از این تعادل اصطلاحاً «بد» در نظام سیاستگذاری بسیار دشوار است.

در واقع بازار کار اقتصاددانان در حوزه سیاستگذاری، بازاری با اطلاعات ناکامل برای سمت متقاضی یا خریدار است. خریداران یا سمت تقاضای این بازار که به طور مشخص سیاستمداران هستند با عدم اطلاعات کامل در خصوص کیفیت ارائه نظرات و گزاره‌های کارشناسی مواجه هستند و در نتیجه در معرض «کژگزینی» هستند. در چنین شرایطی مانند سایر بازارها با این ویژگی از جمله بازار ماشین‌های دست دوم1، در صورتی که امکانی برای علامت‌دهی کیفیت وجود نداشته باشد، ارزش‌گذاری خریدار بر اساس متوسط انتظاری قیمت در این بازار خواهد بود که این امر سبب خواهد شد تا به تدریج گروه با‌کیفیت بازار را ترک کنند و بازار تنها متشکل از گروه بی‌کیفیت باشد. پدیده‌ای که مصادیق مختلفی از آن را می‌توان طی دهه‌های گذشته و حتی پیش از انقلاب یافت.

خروج از شرایط «تعادل بد» مستلزم تبیین سازوکارهایی مشخص برای علامت‌دهی کیفیت است به طوری که امکان تمایز بین گروه باکیفیت و کم‌کیفیت در اقتصاددانان میسر شود. در تجربه‌های موفق جهانی، اقتصاددانان با‌کیفیت در حوزه سیاستگذاری از طریق «چرخه عمر حرفه‌ای» مشخصی که طی می‌کنند، علامت‌دهی می‌کنند. به طوری‌که این افراد عموماً در دانشگاه‌های با کیفیت بالا تحصیل کرده‌اند، سال‌های متمادی از طریق غور و تفحص در آمارهای اقتصادی مختلف، به پژوهش در حوزه‌های نزدیک به سیاستگذاری اقتصادی پرداخته‌اند، نتایج پژوهش‌ها و نظرات خود را بر مبنای اسلوب متعارف علمی در مجلات تخصصی منتشر و در معرض داوری و نقد سایر صاحب‌نظران اقتصادی قرار داده‌اند و در نهایت و با کفایت علمی لازم به طور مستقیم وارد تصمیم‌گیری برای سیاست‌های اقتصادی می‌شوند. در دوره‌ای که این افراد این مسیر را طی می‌کنند بارها توسط سازوکارهای مختلف با استانداردهای مشخصی مورد ارزیابی قرار می‌گیرند. 

این ارزیابی از طریق طی کردن فرآیند تحصیلی ذیل نظارت و مشورت افراد با‌کیفیت، ارائه مقالات در سمینارهای مختلف و دریافت بازخورد از آن و انتشار مقالات در مجله‌های با‌کیفیت و حضور در نهادهای سیاستگذار میسر می‌شود.

بنابراین شکل‌گیری سازوکارهای ارزیابی خود مستلزم وجود آستانه‌های حداقلی از افراد با‌کیفیت، دسترسی به داده‌های اقتصادی برای پژوهش و همچنین سازوکارهای انگیزشی کافی برای شکل‌گیری پژوهش‌های اقتصادی است. بدون وجود حداقل‌هایی از سرمایه انسانی با‌کیفیت، این فرآیند به وجود نخواهد آمد. فقدان آستانه‌های حداقلی از کیفیت سرمایه انسانی باعث می‌شود فرآیند آموزش و ارزیابی، استانداردهای مشخصی نداشته باشد و همین امر باعث شود تا خروجی نهادهای آموزشی و پژوهشی افراد با کیفیتی نباشند و این چرخه به شکل معیوب آن تداوم داشته باشد و حتی خود را در فرآیند بازتولید تقویت کند. 

موانع و عدم دسترسی به داده‌ها باعث خواهد شد تا امکان آزمودن گزاره‌های مختلف سخت و دشوار شود و بازار تداعی‌های آزاد اقتصادی دلبخواهی و بدون واهمه از مشخص شدن کم‌عمقی آنها رونق بگیرد، این امر واگرایی در میان نظرات افراد و گروه‌ها را افزایش دهد و به علاوه دامنه مانور افراد بی‌کیفیت را برای اعلام نظرات شخصی به عنوان گزاره‌های اقتصادی افزایش دهد. نبود سازوکارهای مالی نیز می‌تواند میزان تلاش و انرژی تخصیص داده‌شده افراد برای پژوهش در حوزه‌های سیاستگذاری را 

کاهش داده و افراد را به سمت فعالیت‌های دیگر از جمله رانت‌جویی بر پایه جایگاه‌های دانشگاهی و خرج کردن از عناوین دانشگاهی سوق دهد.

 در کشور ما به دلایل مختلف چرخه یادشده شکل نگرفته است. نبود چنین سازوکارهایی یا ضعف در کارکرد آنها، هویت گروهی از اقتصادخوانده‌ها را حول مولفه‌های دیگری شکل داده است. قدرت خطابه، مخالف‌خوانی بدون ارائه راه‌حل اجرایی روشن یا تمرکز بر حوزه‌ها و بحث‌های روزمره اجتماعی و سیاسی به‌جای محدودسازی خود در دیسیپلین اقتصادی از جمله مولفه‌هایی هستند که در کشور ما هویت و جایگاه گروهی از اقتصاددانان با آن تعریف می‌شود. شکی نیست که اقتصاددانان نیز مانند سایر افراد جامعه، ممکن است گرایش‌های اجتماعی و سیاسی متفاوتی داشته باشند و این گرایش‌ها در نظرات و توصیه‌های سیاستی آنها موثر باشد. برای مثال در کشورهای توسعه‌یافته، گرایش‌های اجتماعی و سیاسی اقتصاددانان مشهوری چون استیگلیتز و کروگمن تفاوت زیادی با پرسکات دارد. این گرایش‌ها در نظرات این افراد پیرامون سیاست‌های اتخاذ شده موثر است و ممکن است باعث اختلاف‌نظرهایی شود. با این حال مرور مباحثات این افراد درباره سیاست‌های اقتصادی به ویژه در دوره بحران مالی ۲۰۰۷ نشان می‌دهد که اگرچه این افراد ابایی از بیان گرایش‌های سیاسی و اجتماعی خود ندارند اما عموماً خود را متعهد می‌دانند که در چارچوب متعارف علم اقتصاد به گفت‌وگو و نقد یکدیگر بپردازند. در واقع این افراد مبتنی بر نظریات علمی و داده‌های آماری و بر اساس مدل‌سازی و تبیین سازوکارهای اقتصادی به نقد دیدگاه‌های یکدیگر می‌پردازند. متکی بودن به چنین چارچوبی سبب می‌شود تا این نقدها جنبه هم‌فزونی و یادگیری داشته باشد و باعث شود تا مسیر سیاستگذاری بهبود یابد.

در کشور ما، از جنبه‌های مختلف سازوکارهای یاد‌شده معیوب است. چگالی حداقلی از دانش با کیفیت‌و به‌روز علم اقتصاد در حوزه‌های مختلف آن در کشور چندان شکل نگرفته و همین امر فرآیند آموزش علم اقتصاد را در کشور با کندی و نارسایی مواجه کرده است. برای کشورهایی مانند ایران مانند اغلب کشورهای در حال توسعه، راهکار برون‌رفت از چرخه معیوب کیفیت پایین سرمایه انسانی در علم اقتصاد استفاده از ظرفیت‌های بیرونی بوده است. با این حال به دلیل برخی ملاحظات امکان استفاده کامل و مطلوب از ظرفیت سرمایه انسانی انباشت‌شده در خارج از مرزهای کشور فراهم نشده است. در کنار تمامی عوامل اثرگذار، در ایران برخی از نهادهای مشورتی بین‌المللی که در آنها انباشتی از دانش سیاستگذاری اقتصادی شکل گرفته دارند مانند صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی بدنام هستند و خرید خدمت مشاوره‌ای از این نهادها و سپس انتخاب توصیه‌های صحیح و منطبق با شرایط عینی و بومی کشور توسط نهادهای سیاستگذار مانند بانک مرکزی یا وزارت اقتصاد حتی با لحاظ کردن منافع ملی ممکن است با تبعاتی همراه باشد. 

این امر هزینه همکاری ایرانیان با این نهادها برای یادگیری سیاستگذاری در شکل صحیح آن را افزایش داده است. این در حالی است که حضور در این نهادها لزوماً به معنای پیاده‌سازی نظرات آنها نیست بلکه این نهادها به آزمایشگاهی می‌مانند که آزمایش‌های مختلفی را انجام داده‌اند که بخشی از آنها با نتایج مثبت و بخشی دیگر با نتایج منفی همراه بوده است. حضور برای یادگیری در این نهادها این امکان را ایجاد می‌کند تا افراد با جزئیات انواع سیاستگذاری‌ها، شرایط لازم برای ایفای صحیح سیاست‌ها و سایر الزامات آن آشنایی مناسبی پیدا کنند و این امکان را پیدا کنند تا در مدت زمان محدود برنامه‌ها و سیاست‌های اصلاحی را تدوین و پیاده‌سازی کنند. 

از ویژگی‌های خاص دوران ارتباطات و انقلاب اطلاعات همانا امکان بهره‌مندی از تجارب دیگران و کوتاه شدن زمان یادگیری است که می‌تواند مانع از تکرار اشتباه و اصطلاحاً اتخاذ سیاست‌های سعی و خطا باشد. تجربه سیاستگذاران موفق در ترکیه و هند طی حدود سه دهه گذشته که دارای نمایندگان باسابقه در چنین نهادهایی بوده‌اند نمونه‌هایی هستند که توانستند از تجربه خود در این نهادها به نحو مناسب برای پیاده‌سازی سیاست‌های اصلاحی استفاده کنند.

با این حال باید کاملاً توجه داشت که جزئیات اجرایی و شناخت کامل از مسائل واقعی اهمیت بسیاری برای تدوین و همراه‌سازی ذی‌نفعان در پیاده‌سازی اصلاحات اقتصادی دارد چراکه برخی از نهادهای مسوول سیاستگذار به دلیل ذی‌نفع بودن مستقیم یا غیرمستقیم معمولاً تمایلی برای اجرای سیاست‌های اصلاحی و تغییر ندارند. یکی از حربه‌های مشخص چنین نهادهایی برای جلوگیری و مقاومت در ورود افراد باکیفیت برای ارتقای سیاست‌های اصلاحی، تمرکز بر مزیت‌های خود به لحاظ اشراف بر جزئیات اجرایی است. جزئیات اجرایی و الزامات واقعی پیاده‌سازی مولفه‌های مهم در موفقیت سیاستگذاری هستند. این در حالی است که برای مشاوران اقتصادی متخصص بدون ملحق شدن حتی موقتی به نهادهای اجرایی امکان تسلط کافی به این جزئیات وجود ندارد و همین امر می‌تواند سبب شود که افرادی که حتی حلقه اول چرخه عمر یادشده (تحصیل در دانشگاه‌های باکیفیت) را طی کرده‌اند در طی کردن حلقه‌های بعدی ناموفق باشند. این شرایط سبب می‌شود تا شناخت این افراد از حوزه‌های اجرایی به تجربه‌های گزارش‌شده از کشورهای مختلف محدود باشد و در مقابل ابزار ذی‌نفعان و دیوانسالاران اجرایی برای جلوگیری از انجام اصلاحات، آسیب‌پذیر باشند. در چنین شرایطی به کرات مشاهده می‌شود که در برخی از دستگاه‌های اجرایی، صفت «دانشگاهی بودن» به عنوان فنی برای ضربه و منکوب کردن افراد با تحصیلات دانشگاهی و جلوگیری از ورود آنها به کار برده می‌شود. طی دهه‌های گذشته برخی از دیوانسالاران با هدف حفظ جایگاه خود به قدری در به کار بردن چنین حربه‌هایی مجرب شده‌اند که کسب‌وکار اصلی آنها نه انجام و پیاده‌سازی سیاست‌های اصلاحی بلکه تلاش برای ممانعت از ورود سایرین به دستگاه‌های اجرایی بوده است. این در حالی است که حضور افراد تحصیل‌کرده در نهادهای مشورتی بین‌المللی می‌تواند به میزان مناسبی مقاومت‌های اداری و بی‌دلیل را کاهش داده و به علاوه افزایش اعتماد متقابل کارشناسان دلسوز را به همراه داشته باشد. ذکر این نکته ضروری است که عدم استفاده از انباشت دانش در مرزهای خارج از کشور تنها محدود به نهادهای مشورتی نیست، بلکه طی دهه‌های گذشته به دلیل آنکه در کشور توسعه اقتصادی محور اصلی حکمرانی کشور نبوده است، حتی از تجربیات موفق کشورهای در حال توسعه مانند چین و هند نیز بهره نبرده‌ایم. عدم بهره‌مندی از تجارب کشورهای دنیا تنها محدود به حوزه سیاست‌های اقتصادی نیست بلکه در سایر حوزه‌ها مانند آب، کشاورزی و محیط‌زیست در کشور توان جذب انباشت دانش ایجاد‌شده وجود نداشته است. مجموع این شرایط سبب شده است تا بازدهی سیاستگذاری در ایران بسیار پایین باشد.

از سوی دیگر، عبور نکردن از آستانه‌های حداقلی از چگالی افراد باکیفیت سبب شده است تا جریان‌های مختلف سیاسی در ایران فاقد افراد شاخص با حداقل استانداردهای لازم در حوزه اقتصاد باشند. در نبود چنین شرایطی به‌جای آنکه محوریت مباحث اقتصادی جریان‌های مختلف سیاسی حول چارچوب متعارف از علم اقتصاد مبتنی بر سازوکارهای اقتصادی، شواهد و داده‌ها سامان‌دهی شود، طی دهه‌های گذشته شاهد آن بوده‌ایم که جریان‌های سیاسی از بحث و تعامل تکنیکی و علمی در حوزه اقتصاد حذر داشته‌اند و به واسطه جذابیت عمومی و سهولت ارائه گزاره‌های عامه‌پسند مسائل را به حوزه عدالت اجتماعی می‌کشانند که مجدداً نبود حداقل‌های یادشده باعث شده است که حتی در حوزه عدالت اجتماعی نیز مباحث گروه‌های مختلف از کیفیت و اعتبار بالایی برخوردار نباشد و به سمت شعارگرایی و کلی‌گویی‌های همه‌پسند بغلتد، بدون آنکه در مباحث خود قواعدی چون کمیابی منابع یا قید بودجه را لحاظ کنند. لذا نقد افراد و برخی از دیدگاه‌های علمی، از طریق ارائه گزاره‌های کلی و نصب برچسب‌های سیاسی مانند لیبرال و نئولیبرال امکان‌پذیر است. در حالی که اصولاً این واژه‌ها و مشابه آنها معنای مشخصی در حوزه عدالت اجتماعی دارد که نه‌تنها گاه در تناقض با مراد گویندگان آن قرار دارد2 بلکه واژگانی در ادبیات سیاسی محسوب می‌شوند که به مباحث اقتصادی تسری داده شده‌اند. ماحصل این شرایط این است که گروهی از افراد انرژی، زمان و هزینه زیادی را صرف تقابل با دیگران می‌کنند بدون آنکه جامعه بتواند از این مباحث استفاده کند.

جمع‌بندی

مباحث ارائه‌شده در این یادداشت را می‌توان به شکل زیر جمع‌بندی کرد:

♦ فقدان وجود چگالی حداقلی از دانش علم اقتصاد در کشور به منظور طی شدن چرخه عمر حرفه‌ای برای سیاستگذاران اقتصادی

♦ عدم استفاده از ظرفیت‌ها و دانش انباشت‌شده جهانی در حوزه‌های مختلف به ویژه سیاستگذاری اقتصادی

♦ وجود ظرفیت سازمانی پایین برای جذب سیاستگذاران جوان به دلیل ملاحظات مختلف از جمله حفظ ذی‌نفعان موجود

♦ انتقال مباحث از حوزه اقتصاد به حوزه‌های اجتماعی و سیاسی به دلیل عدم نمایندگی جریان‌های مختلف سیاسی و اجتماعی توسط اقتصاددانان باکیفیت

♦ ناتوانی تصمیم‌گیران کلان برای انتخاب از بین گزینه‌های مختلف سیاستی به دلیل نبود سازوکار مشخص برای علامت‌دهی کیفیت در کنار ریسک‌گریزی و محافظه‌کاری تصمیم‌گیران