تصمیم سخت

شیوه تامین مالی کسری بودجه دولت، اصلی‌ترین عاملی است که نحوه مداخله دولت در یک اقتصاد را تعیین می‌کند. عدم کفایت منابع نسبت به مصارف سالانه دولت سبب ایجاد کسری در بودجه دولت می‌شود و از این‌رو دولت ناچار می‌شود این کسری را به کمک منابع مالی مختلف تامین ‌کند. به طور مرسوم تامین مالی کسری دولت باید از طریق مکانیسم‌ها و ابزارهای شفاف و روشن صورت گیرد تا تصویر مشخصی از عملیات مالی دولت را ترسیم کند. طی سال‌های گذشته و تا پیش از شکل‌گیری بازار بدهی،‌ یکی از چالش‌های مهم تامین مالی کسری بودجه دولت عدم توسعه ابزارهای لازم برای تامین این کسری بوده است؛ این موضوع سبب شد دولت از طریق ابزارهای غیرمرسوم به تامین مالی کسری خود روی آورد به طوری که در دهه 80 عمده این کسری از طریق منابع موجود در حساب ذخیره ارزی تامین شد و در دهه 90 سهم اصلی کسری بودجه از طریق فروش شرکت‌های دولتی تامین مالی شد. با تبدیل حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی و تغییر اساسنامه صندوق امکان برداشت دولت از صندوق توسعه ملی به شدت محدود شد. از سوی دیگر با نزدیک شدن به پایان واگذاری شرکت‌های دولتی سهم این منابع نیز در تامین کسری بودجه به تدریج کاهش یافت.

از سوی دیگر طی سال‌های گذشته دولت به دلیل تنگناهای بودجه‌ای، از طریق عملیات مالی خارج از بودجه یا عدم ایفای برخی از تعهدات خود، بدهی غیرسیال انباشت کرده است. انباشت بدهی غیرسیال دولت در سال‌های اخیر نهادهای بخش مالی و همچنین بخش حقیقی را متاثر کرده است. انباشت بدهی غیرسیال و نیازمندی به تعریف ابزارهای مالی برای ایجاد سیالیت در بودجه سبب شد تا دولت به استفاده قابل توجه از اوراق بهادار برای تامین کسری بودجه روی آورد.

در حالی که اوراق بدهی با سررسیدهای بلندمدت و کوتاه‌مدت به طور مرسوم ابزارهای تعریف‌شده و شفافی برای تامین مالی کسری بودجه به شمار می‌روند اما در سال‌های گذشته، در کشور ما به دلیل وفور نسبی منابع نفتی و نگاه درآمدی دولت به واگذاری شرکت‌های دولتی، این ابزار جای خود را در تامین مالی کسری بودجه در کشور پیدا نکرد. انتشار اوراق بدهی برای تامین مالی کسری بودجه، در مقایسه با استقراض دولت از بانک مرکزی و شبکه بانکی روشی کم‌مخاطره برای تامین مالی غیرتورمی کسری بودجه به شمار می‌رود. به علاوه نرخ و رتبه‌بندی دولت برای انتشار اوراق بدهی انعکاسی از وضعیت مالی دولت به شمار می‌رود و از این‌رو تصویر مشخصی از وضعیت مالی دولت و اعتبار آن را در اختیار عموم مردم قرار می‌دهد، از این‌رو در صورت شکل‌گیری بازار برای اوراق، با توجه به اهمیت وضعیت اعتباری دولت، این شیوه انتشار، مکانیسمی در جهت تعدیل رفتارهای دلبخواهانه بودجه دولت ایجاد می‌کند. به علاوه میزان بدهی و روند آتی آن، شاخصی از چگونگی وضعیت مالی دولت و چگونگی مدیریت بودجه دولت است، به همین جهت شاخصی مهم برای سنجش وضعیت بودجه دولت به شمار می‌رود. از این‌رو شاخص‌های تعریف‌شده برای مدیریت بدهی‌های دولت، شاخص‌هایی مهم در خصوص انجام اصلاحات در بودجه دولت به شمار می‌روند و بر مبنای این شاخص‌ها می‌توان اندازه اصلاحات مالی در بودجه دولت را کمی‌سازی کرد.

 انتشار اوراق بدهی برای تامین مالی کسری بودجه که از سال ۱۳۹۴ و در دولت یازدهم آغاز شده، اقدام مثبتی است که بهبود در شفافیت مالی دولت را به همراه داشته است؛ با این حال، انتشار اوراق بدهی باید در چارچوب کلی پایداری بدهی‌های دولت و پایداری مالی صورت گیرد تا در سال‌های آتی چالش کسری بودجه را به بحران بدهی تبدیل نکند.

نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی شاخصی از کسری بودجه تجمیع‌شده در سال‌های گذشته است که می‌تواند به‌عنوان اصلی‌ترین قاعده مالی از سوی مقام ناظر هدف‌گذاری شود. در این صورت به جای تعیین سقف برای کسری بودجه سالانه از معیار بدهی انباشت‌شده دولت به منظور ارزیابی وضعیت پایداری مالی دولت استفاده می‌شود. استفاده از این معیار برای ارزیابی ثبات مالی موجب می‌شود دولت در هر سال تنها پاسخگوی کسری بودجه ایجاد‌شده در آن سال نباشد بلکه نسبت به وضعیت نهایی ترازنامه دولت پاسخگو شود. در این صورت، چنانچه در یک سال در نتیجه افت تولید ناشی از سیکل‌های تجاری، دولت به افزایش مخارج از طریق افزایش بدهی روی آورد، با اتمام آن سال مالی و ارائه تفریغ بودجه پرونده کسری ایجاد‌شده بسته نمی‌شود و از این‌رو پاسخگویی دولت به مقام ناظر به اتمام نمی‌رسد بلکه دولت مکلف است در سال‌های پس از آن با بازخرید اوراق منتشرشده نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی را دوباره کاهش دهد و به مقدار هدف‌گذاری‌شده برساند.

برای بررسی پایداری بدهی دولت عموماً از دو شاخص استفاده می‌شود. نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی و نسبت تامین مالی ناخالص مورد نیاز دولت به تولید ناخالص داخلی1. دو شرط مهم در بررسی پایداری بدهی هر کشور به کمک این دو شاخص عبارت‌اند از اینکه این نسبت‌ها از آستانه مشخص که با توجه به شرایط کشور در دسترسی به بازارهای مالی بین‌المللی تعیین می‌شود، بالاتر نرود و دوم روند بلندمدت این نسبت‌ها فزاینده نباشد. به دلیل عدم دسترسی گسترده ایران به بازارهای مالی بین‌المللی و همچنین با توجه به شاخص‌های کلان اقتصادی، آستانه هشدار برای ایران بر اساس استانداردهای مرسوم تعریف‌شده در شاخص نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در بازه 40 تا 60 درصد و برای شاخص تامین مالی ناخالص در محدوده 10 درصد تعیین می‌شود. هر چند با توجه به شرایط فعلی نظام بانکی در ایران و همچنین نبود ترازنامه‌های شفاف در خصوص وضعیت سایر اجزای بخش عمومی نسبت به اتخاذ این نسبت‌ها باید بااحتیاط برخورد کرد.

با در نظر گرفتن فروضی در خصوص وضعیت آتی متغیرهای کلان اقتصادی و همچنین فروضی نسبت به وضعیت بودجه دولت، ادامه روند موجود در ایجاد کسری بودجه و انباشت آن در شاخص بدهی ناخالص دولت سبب می‌شود، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی دولت در سال 1400 به آستانه هشدار برسد. همچنین نسبت تامین مالی ناخالص مورد نیاز دولت (که برابر مجموع کسری بودجه و منابع مورد نیاز برای بازپرداخت اصل اوراق بدهی در هر سال است) به تولید ناخالص داخلی در سال 1399 از مرز هشدار عبور خواهد کرد. عبور شاخص میزان بدهی از مرز هشدار، موجب افزایش نرخ سود اوراق دولتی شده و هزینه استقراض دولت از بازار را افزایش می‌دهد؛ همچنین بالا بودن شاخص میزان تامین مالی ناخالص مورد نیاز دولت را با ریسک نقدینگی مواجه کرده و احتمال نکول دولت در نتیجه عدم تمایل بازار به قرض دادن به دولت را افزایش می‌دهد.

برای حل ابرچالش کسری بودجه و جلوگیری از ایجاد بحران بدهی، لازم است در گام اول به طور شفاف هدف برنامه تعدیل مالی به صورت ریالی تعیین شود. محاسبات نشان می‌دهد با فرض ادامه روند موجود در متغیرهای کلان اقتصادی (مانند نرخ رشد اقتصادی، تورم و نرخ بهره) و شروع تعدیل اقتصادی از سال 1397، میزان تعدیل مالی مورد نیاز در بودجه دولت برای دستیابی به پایداری در بدهی‌ها، سالانه معادل چهار درصد تولید ناخالص داخلی است که این به معنی کاهش هزینه‌ها یا افزایش درآمدها جمعاً معادل 59 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت سال 1396 است.

پس از تعیین میزان کمی تعدیل مورد نیاز، منشأ ایجاد کسری بودجه و بدهی در اقتصاد کشور باید شناسایی شود. آغاز هر برنامه تعدیل اقتصادی باید بر متوقف کردن یا کاهش جریان‌های ایجادکننده بدهی جدید متمرکز شود. منشأ اصلی ایجاد بدهی دولت در اقتصاد ایران عبارت‌اند از: کسری بودجه عملیات مالی دولت در هر سال مالی، اضافه شدن هزینه‌های بهره‌ای انباشت بدهی‌های گذشته دولت و بار مالی ناشی از انجام عملیات‌های فرابودجه‌ای دولت از طریق شرکت‌ها و بانک‌های دولتی.

اولین عامل موثر در ایجاد بدهی کسری بودجه عملیات مالی دولت است که در نتیجه عدم کفایت درآمدهای مالیاتی و بهره‌وری پایین هزینه‌کرد دولت اتفاق می‌افتد. برای کاهش سرعت ایجاد بدهی از این طریق، لازم است سیاست‌هایی ناظر بر کنترل هزینه‌ها، افزایش بهره‌وری در هزینه‌کرد منابع دولت و همچنین افزایش درآمدها اجرایی شود. تحلیل هزینه- فایده اعمال بسته‌های مختلف سیاستی نشان می‌دهد که سیاست‌های ترکیبی درآمد-هزینه کارایی بیشتر و هزینه کمتری دارد. سیاست‌هایی مانند واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی، واقعی شدن قیمت ارز و توسعه پایه مالیاتی همزمان با کاهش هزینه جاری و تثبیت هزینه عمرانی در محدوده مواردی که ضرورتاً دولت باید اجرای آن را برعهده بگیرد و امکان مشارکت یا واگذاری به بخش خصوصی را ندارد، از مهم‌ترین سیاست‌های قابل اجرا در این بخش است. بررسی ترکیب رشد هزینه‌های جاری دولت بر اساس ارقام پیشنهاد داده شده از سوی دولت در لوایح بودجه نشان می‌دهد که طی سال‌های ۱۳۹7-۱۳۹1 به ترتیب مخارج مربوط به رفاه، مخارج دفاع و امنیت و مخارج بهداشت بیشترین سهم از رشد مخارج مصوب در لوایح بودجه را به خود اختصاص داده‌اند.

بخش مهمی از افزایش در هزینه‌های رفاهی مربوط به صندوق‌های بازنشستگی است که در شرایط فعلی بدون انجام اصلاحات پارامتریک نمی‌توان این صندوق‌ها را پایدار ساخت. از این‌رو انجام این اصلاحات برای کنترل مخارج امور رفاهی کلیدی است. در خصوص هزینه‌های سلامت بررسی رشد هزینه‌های جاری مصوب در لوایح بودجه نشان می‌دهد که سهم اصلی رشد هزینه‌های سلامت مربوط به سازمان بیمه سلامت و همچنین دانشگاه‌های علوم‌پزشکی بوده است. هزینه‌های سلامت با توجه به ترکیب سنی جمعیتی کشور و همچنین ماهیت آن می‌تواند به سرعت بالایی رشد کند، بنابراین انجام اصلاحات در اجرای طرح تحول سلامت و همچنین هزینه‌های دانشگاه‌های علوم پزشکی کشور به ویژه افزایش بهره‌وری این هزینه‌ها می‌تواند رشد کمتر هزینه‌های سلامت را به همراه داشته باشد.

دومین عامل موثر در ایجاد بدهی جدید، هزینه‌های بهره‌ای بالای بدهی انباشته‌شده دولت در سال‌های گذشته است که در نتیجه بالا بودن نرخ بهره در اقتصاد ایران به وجود می‌آید. پیش‌بینی می‌شود سهم هزینه‌های بهره‌ای از کل تامین مالی ناخالص مورد نیاز دولت از 15 درصد در سال 1396 به 40 درصد در سال 1400 برسد. همان‌طور که در نمودار مشاهده می‌شود، در حالی که نسبت تراز اولیه (که همان کسری بودجه بدون احتساب هزینه فرع اوراق بدهی است) از هفت درصد در سال 1396 به هشت درصد در سال 1400 می‌رسد، نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی از منفی 5 /7 درصد در سال 1396 به منفی 11 درصد در سال 1400 می‌رسد. فاصله میان این دو نسبت در واقع منعکس‌کننده بار مالی ناشی از هزینه فرع اوراق بدهی دولتی است. بنابراین برای تخفیف این عامل در سال‌های آتی دولت چاره‌ای جز ورود به حل مساله نظام بانکی برای کاهش نرخ بهره واقعی اقتصاد ندارد.

سومین عامل موثر درافزایش بدهی دولت عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت از سوی شرکت‌ها و بانک‌های غالباً دولتی است. عملیات فرابودجه‌ای دولت آن بخش از عملیات مالی دولت است که به موجب تکلیف دولت (عموماً در تبصره‌های قانون بودجه) توسط شرکت‌ها یا بانک‌های دولتی انجام می‌شود که در اکثر موارد هزینه‌های مالی مترتب بر آن در سقف مصوب بودجه دیده نشده و پس از انجام عملیات مالی مورد نظر در تفریغ بودجه ثبت شده و به شکل بدهی به ترازنامه دولت منتقل می‌شود. تسهیلات تکلیفی ارائه‌شده از سوی بانک‌های دولتی و خصوصی‌شده، خرید تضمینی اقلام مهم کشاورزی توسط شرکت بازرگانی دولتی، دخالت دولت در قیمت‌گذاری برق و آب و پرداخت زیان شرکت‌های مربوطه و اجرای طرح تحول سلامت در قالب سازمان بیمه سلامت نمونه‌ای از این موارد است که در نتیجه سیاست‌ها و برنامه‌های دولت همه‌ساله بار مالی قابل توجهی ایجاد کرده و در اکثر موارد پس از یک سال از ترازنامه شرکت دولتی به ترازنامه دولت منتقل می‌شود. بنابراین لازمه طراحی یک برنامه تعدیل مناسب برای بودجه دولت بازطراحی نحوه ارائه کالا و خدمات دولتی در این حوزه‌هاست.

با این حال انجام تعدیل مالی در بودجه دولت به معنای افزایش درآمدها یا کاهش هزینه‌ها با هزینه‌های اجتماعی و سیاسی همراه است. از این‌رو به نظر می‌رسد برای کاهش این هزینه‌ها در درجه اول دولت باید چشم‌انداز مثبتی از وضعیت آتی اقتصاد ایجاد کند که مهم‌ترین آن فعال‌سازی مکانیسم‌های موثر بر رشد اقتصادی است. بدون وجود چشم‌انداز مناسب از وضعیت رشد اقتصادی، کاهش هزینه‌های دولت می‌تواند دوره بهبود در وضعیت اقتصاد ناشی از کاهش اختلالات مالی دولت را طولانی کند. فعال‌سازی مکانیسم‌های رشد علاوه بر کاهش دوره بهبود می‌تواند شدت اثر مخارج دولت بر بخش واقعی اقتصاد را نیز کاهش دهد. بهبود در وضعیت رشد اقتصادی در شرایط کنونی اقتصاد ایران مستلزم کاهش عدم قطعیت‌های پیش‌ روی اقتصاد و همچنین انجام اصلاحات در نظام بانکی است. به علاوه کنترل هزینه‌های دولت مستلزم تغییر چگونگی ارتباط مالی دولت با شهروندان است که این امر نیازمند توافق تمامی ذی‌نفعان است. با توجه به اینکه بودجه دولت دستیابی به منابع با هزینه صفر است از این‌رو تعادل‌های سیاسی نقش مهمی در کنترل هزینه‌ها ایفا می‌کنند. از این‌رو، کنترل هزینه‌ها به ویژه هزینه‌هایی که رشد بالایی را تجربه کرده‌اند، نیازمند همگرایی در نهادهای تصمیم‌گیر کشور به ویژه مجلس و دولت در کنار اتخاذ سیاست ارتباطی مناسب با شهروندان است. بدون وجود همگرایی و عدم توجه به روند بلندمدت بودجه دولت، تداوم روند فعلی مخارج دولت و اضافه شدن برخی دیگر از مخارج که به نظر می‌رسد در سال‌های آتی مساله‌ساز می‌شوند مانند هزینه‌های حوزه آب و محیط‌زیست می‌تواند روند فعلی هزینه‌های دولت را تشدید کند و موجب افزایش نیاز دولت به تامین مالی از بازارهای مالی یا سرریز شدن این مخارج به نهادهای مالی دارای مازاد شود.