آغاز زوال یا برآمدن ققنوس مناطق آزاد؟

مقدمه

دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ایران؛ در حالی که طبق قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی (مصوب سال 1372 مجلس شورای اسلامی) و مصوبه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و تصویب‌نامه تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی به وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور منتقل شده اما کلیه وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات دبیرخانه فوق باید با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات، لحاظ شود.

بر اساس بخش پایانی تبصره ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه وزیر امور اقتصادی و دارایی کشور از این به بعد مسوول اجرای قوانین مرتبط با حوزه عمل مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی خواهد بود (قانون برنامه ششم توسعه کشور) و یادداشت پیش رو به دنبال واکاوی نتایج محتمل بر این انتقال و نقش وزارتخانه اقتصاد و دارایی کشور در آینده پیش روی مناطق آزاد است.

آیا به این مصوبه نقدی وارد است؟

در نقد این تبصره و تناقض قابل تفسیر به رای آن می‌توان به ارجاعات قانونی متعددی اشاره کرد؛ تحویل جایگاه دبیرخانه‌ای که دبیرخانه هیات دولت است و مسوولیت هماهنگی میان وزارتخانه‌ها و معاونت‌های ریاست‌جمهور را بر عهده دارد به یک وزارتخانه، تعارض‌آمیز خواهد بود. قدرت مانور و اعمال مشروعیت و پذیرش حاکمیت مدیران عامل مناطق آزاد و به‌تبع سازمان‌های عامل نیز تضعیف می‌شود چراکه شأنیتی که از هیات دولت و ریاست‌جمهوری انتزاع می‌شد به یک وزیر- در عین احترام به شأنیت مقام وزیر- تخفیف یافته است.

از سوی دیگر در حالی این تبصره بر لزوم حفظ شخصیت حقوقی مستقل و رعایت ضوابط و مقررات مربوط تصریح می‌کند که در پایان وزیر ذی‌ربط را مسوول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی قلمداد می‌کند. یعنی علاوه بر دبیرخانه، مناطق آزاد نیز حوزه شمول و مسوولیت وزیر محترم خواهند بود؟! از سوی دیگر چگونه وزیر امور اقتصادی و دارایی پاسخگوی حوزه عملکرد مناطق آزاد در دایره مسوولیت معاونت‌ها و وزارتخانه‌های عضو شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور خواهد بود؟! معاونت‌هایی مانند سازمان حفاظت از محیط زیست، سازمان میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی و معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهور به همراه وزارتخانه‌هایی همچون صنعت، معدن و تجارت، جهاد کشاورزی، فرهنگ و ارشاد اسلامی، امور خارجه، کشور، علوم تحقیقات و فناوری، ارتباطات و فناوری اطلاعات، آموزش و پرورش و وزارت امور خارجه (اعضای شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور).

این تعارض ناشی از وجود و اعمال ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد است که بر اساس آن دستگاه‌های اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود در منطقه را یا به رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان هر منطقه آزاد تفویض می‌کنند یا مدیران، روسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه آزاد به پیشنهاد رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل آن منطقه و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب می‌شوند.

به موارد فوق می‌توان چالش‌های باقی‌مانده از گذشته وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور را اضافه کرد؛ چالش‌های ناشی از تنوع بسیار زیاد حوزه‌های کاری این وزارتخانه را که در برنامه آقای مسعود کرباسیان به عنوان وزیر پیشنهادی اقتصاد حول 20 حوزه تشریح شده می‌توان در سرفصل‌های ذیل خلاصه کرد؛ اجرای اصل 44 قانون اساسی، مشکلات بازار سرمایه، بانک‌ها و بیمه‌های کشور که در خصوص بانک‌ها نشانه‌های بروز بحران نیز هویداست، حال به این همه، مسائل مبتلا به مناطق آزاد و مناطق ویژه را نیز باید اضافه کرد.

عمل زیر سایه یک وزیر منتقد 

دکتر مسعود کرباسیان برای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور مدیری بسیار آشناست، این مناطق ایشان را در دولت دوم اصلاحات که رئیس کل گمرک کشور بود تا تجدید مدیریت وی بر گمرکات کشور در دولت اول دکتر روحانی به خوبی به خاطر دارند، شاید بتوان مهم‌ترین چالش پیش روی این مدیر کارکشته تکنوکرات و صاحب نفوذ در جناح‌های سیاسی مختلف کشور را حول محور حفظ تعادل و انصاف میان باورهای ذهنی به‌شدت انتقادی با رویکرد حذفی نسبت به عملکرد و نقش ترسیم‌شده برای مناطق آزاد در سپهر اقتصاد ایران از سوی وی و در عین حال مسوولیت بر عملکرد آنها در قالب وزارتخانه متبوع خود عنوان کرد.

بی‌شک تجربه مدیریتی کرباسیان چراغ راه او خواهد بود؛ اما وضعیت و موقعیت مناطق آزاد چگونه پیش رفته و به چه سرانجامی طی چهار سال اجرای برنامه ششم توسعه منتهی خواهد شد؟ مناطقی که حسین نصیری دبیر وقت شورای هماهنگی مناطق آزاد در سال 84 و در روزهای آخر مسوولیت خود، تنها راهکار برون‌رفت از تفسیر به رای مزایا و معافیت‌های قانونی این مناطق از سوی سایر نهادهای دولتی را ارتقای جایگاه دبیرخانه به یک معاون جدا زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور ارزیابی کرده بود، و احکام مدیران عامل آن را شخص رئیس‌جمهور تا معاون و مشاور وی امضا می‌کردند، هم‌اکنون زیرمجموعه وزارتخانه‌ای شده‌اند که بیشترین چالش در عدم اجرای کامل مزایا و معافیت‌های قانونی حول محور گمرک و دارایی (که مهم‌ترین جاذبه‌های سرمایه‌گذاران داخلی و به ویژه خارجی برای حضور در مناطق آزاد ایران بود) را در این وزارتخانه تجربه کردند.

لازم به ذکر است منطقه آزاد و جزیره کیش طی این سال‌ها به دلیل خاصیت جزیره‌ای بودن و منفک بودن از سرزمین اصلی و نگاه ویژه عالی‌ترین مسوولان کشور به آن، کمتر با مشکلات پیش‌گفته که مختص مناطق آزاد متصل به سرزمین اصلی کشور است دست به گریبان بود. پاسخ به نکته شبهه‌برانگیز اینکه، منطقه آزاد قشم از سال 92 به کل محدوده بزرگ‌ترین جزیره خلیج‌فارس گسترش یافت و تا پیش از آن تاریخ بخشی از آن جزو محدوده منطقه آزاد بوده است.

طی ماه‌های اخیر سرمایه‌گذاران مشغول به کار در مناطق آزاد کشور با سوالات زیادی درباره آینده کاری، تداوم یا عدم تداوم معافیت‌های گمرکی و مالیاتی، نقش و جایگاه مدیران سازمان‌های مناطق آزاد در قبال مسائل و مشکلات پیش روی اداری با سایر نهادها، آینده کاری مناطق آزاد به عنوان ارگان و نهاد مستقل ناظر و مسوول در این مناطق، و نوع رابطه این سازمان‌ها و وزارت اقتصاد و ادارات کل استانی این وزارتخانه و تداوم منابع درآمدی و قدرت هزینه‌کرد این مناطق بر بودجه خود (مناطق آزاد از ردیف بودجه‌ای دولتی برخوردار نبوده و طی این سال‌ها از طرق مختلف قانونی اقدام به تامین منابع مالی برای هزینه‌کرد احداث پروژه‌های زیرساختی خود می‌کردند، حال اگر درآمدهای مناطق آزاد به خزانه عمومی کشور عودت داده و سپس در قالب بودجه سالانه کشور به آنها بازگردانده شود، وضعیت مالی بودجه‌ای مناطق آزاد چگونه می‌شود) مواجه هستند و این در حالی است که کسی قادر به پاسخگویی صحیح و صریح به سوالات فوق نیست.

گرچه اعمال ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه کشور که با رای مجلس محترم و تصویب شورای نگهبان، به قانونی الزام‌آور تبدیل شده از سوی دولت وظیفه‌ای قانونی و ملی است و کسی نمی‌تواند از آن استنکاف ورزد. اما چگونگی تفسیر و اجرای این قانون از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی در آینده مناطق آزاد نقش بسزایی خواهد داشت.

فرصت‌های قابل پیش‌بینی

بی‌شک نخستین چالش جلوگیری از تفسیر به رای در خصوص تامین مالی درآمدهای مناطق از محل 15درصدی عوارض سیف کالاست. طی دو دهه گذشته نهاد گمرک از خروج 15 درصد از منابع درآمدی خود و خزانه در گمرکات مناطق آزاد صرفاً به دلیل الزامات قانونی چشم‌پوشی کرد. در نتیجه زمانی که این دو نهاد زیرمجموعه یک وزیر باشند (وزیری که حداقل هشت سال رئیس گمرکات ایران بود) از ذهنیت مبتنی بر رقابت به همکاری و تشریک‌مساعی برای برطرف کردن دغدغه‌های ذهنی و برداشت شخصی، حرکت می‌کنند.

این مسیر و فرصت برای همکاری در حوزه‌های مالیاتی و بانکی و بیمه‌ای نیز قابل تعمیم است.

گفتنی است طی سال‌های اخیر در حوزه گمرکی مناطق آزاد و گمرک کشور به تراضی مهمی در زمینه از میان بردن شبهات در خصوص اتهام محل قاچاق کالا به کشور بودن مناطق آزاد دست یافته‌اند و این اقدام، حضور گمرک در درب‌های ورودی کالا به مناطق آزاد است که بر این اساس، تمامی مبادی ورودی- خروجی کالا به مناطق و از مناطق به سرزمین اصلی تحت نظارت گمرک قرار گرفته است.

از سوی دیگر در خصوص چالش‌ها و تفسیر به رای‌های استانی در زمینه اجرای قانون معافیت‌های 20‌ساله مالیاتی از سوی ادارات مالیاتی همکار با مناطق آزاد، طرفین طی سال‌های اخیر به منظور برطرف شدن شبهات و تسهیل خدمت‌رسانی به فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاری تولیدی به ارائه اظهارنامه‌های مالیاتی مناطق به ادارات مالیاتی شهرستان یا مرکز استان مناطق آزاد رضایت داده و در این زمینه به همکاری پرداخته‌اند.

چشم امید ترکان و مدیران عامل مناطق آزاد طی دو سه ماه اخیر به برطرف شدن تنها بند قانونی اعمال‌نشده در مناطق آزاد کشور بعد از گذشت 24 سال است و این بند حول محور حضور بانک و موسسات مالی و بیمه‌ای خارجی است. و این مهم را می‌توان در مصاحبه‌ها و سخنان آنها حول محور لزوم ارتقای مناطق آزاد کشور به مناطق آزاد نسل چهارم یعنی مناطق آزاد مالی جست‌وجو کرد.

در تبصره دوم ماده هجدهم قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کشور، افتتاح شعبه از سوی بانک‌ها یا موسسات اعتباری اعم از ایرانی و خارجی موکول به پیشنهاد سازمان منطقه آزاد و تایید بانک مرکزی شده و در ماده 28 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کشور نیز تاسیس و فعالیت موسسات بیمه ایران و با سرمایه داخلی و خارجی و شعب و نمایندگی‌های آنها و موسسات کارگزاری بیمه در مناطق آزاد کشور مجاز اعلام شده و صرفاً تابع مقرراتی است که به پیشنهاد بیمه مرکزی ایران به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.

طرفه اینکه طی ربع قرن از حضور مناطق آزاد در سپهر اقتصادی ایران و در حالی که این قانون به عنوان مصوبه مجلس شورای اسلامی مورد تایید و تصویب شورای نگهبان قرار گرفته و بعد از گذشت سال‌ها، تاکنون به دلایل متعدد بانک مرکزی و بیمه مرکزی کشور، در مسیر همکاری با مناطق آزاد، موفق به ایجاد فضای قانونی لازم برای اجرای این مزیت قانونی نشده و عملاً هنوز شرکت بیمه‌ای یا بانک و شعبه بانک خارجی (حتی شرکت بیمه‌ای و بانک خارجی با مشارکت طرف ایرانی) در مناطق آزاد کشور فعالیت نمی‌کنند.

البته این نقیصه در حوزه فراهم کردن امکان حضور شرکت‌های بیمه‌ای خارجی نیز وجود دارد، در واقع بیمه مرکزی ایران و مناطق آزاد طی این سال‌ها موفق به ایجاد بسترهای لازم برای اجرایی شدن دیگر قانون مغفول‌مانده مناطق آزاد نشدند.

بی‌شک برای حضور و جذب سرمایه‌گذار علاوه بر اهمیت وجود زیرساخت‌های عمرانی، ترانزیتی و لزوم اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی، فراهم کردن امکان حضور و فعالیت بانک‌ها و موسسات بیمه‌ای خارجی در مناطق آزاد که در قانون بر آن تصریح شده و می‌تواند به عنوان پایلوتی برای تعمیم در سراسر کشور به ایفای نقش بپردازد نیز بسیار حائز اهمیت است. این مهم برای اقناع و تامین اعتماد روانی سرمایه‌گذاران خارجی در ایران الزامی است. همه عزیزان متفق‌القول به وجود جنگ روانی و تبلیغات منفی در قالب پروژه القای ایران‌هراسی طی چهار دهه اخیر صحه می‌گذارند، آیا شما خواننده عزیز به عنوان سرمایه‌گذار ایرانی در کشوری که سفارت ایران و بانک ایرانی وجود نداشته حضور پیدا می‌کنید؟

در عین حال وجود فرهنگ بانکی، بیمه‌ای نزدیک به استانداردهای بین‌المللی یا ریشه در فرهنگ اقتصادی کشور مبدأ سرمایه‌گذار و ضمانت‌های حقوقی مترتب بر آن می‌تواند زمینه‌های اعتماد سرمایه‌گذاران خارجی در مناطق آزاد را فراهم کند.

بالاترین فرصت پیش روی مناطق آزاد در قانون جدید، سرفصل همکاری با سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران است. این سازمان که مهم‌ترین نهاد حاکمیتی دولت ایران در زمینه جذب سرمایه‌گذار خارجی است می‌تواند به محل مهمی برای معرفی مزایا و معافیت‌های مناطق آزاد به منظور جذب مستقیم سرمایه‌گذار خارجی در این مناطق تبدیل شود.

نکته جالب توجه اینکه این مهم در استان‌ها از قابلیت تعمیم و عملکرد مثبت بیشتری برخوردار است، به این معنی که امکان ارتقای مناطق آزاد به اولین و مهم‌ترین مکان برای معرفی فرصت‌های سرمایه‌گذاری هر استان فراهم می‌شود، چراکه در سال‌های نه‌چندان دور مناطق آزاد در بسترهای سرمایه‌گذاری استان جایگاه اصلی و محوری نداشتند.

امید است در سایه تحولات قانونی ترسیم‌شده از سوی مجلس فضای لازم برای رسیدن به فهم مشترک در اجرای کامل مزایا از سوی نهادهای مجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی در مناطق آزاد کشور فراهم شود.

آینده مناطق آزاد 

باید منتظر اجرای این قانون طی سال جاری یا سال‌های آتی بود و پذیرفت که برای دکتر روحانی توافق بر اقتصاد کلان کشور و الزامات ملی برای برون‌رفت از چالش‌های پیش روی اقتصادی همچون مشکل اشتغال و رکود اقتصادی کشور حائز اهمیت بیشتری است و در نتیجه در معادلات اقتصاد سیاسی کشور، مناطق آزاد زمین مناسبی برای نزاع و چالش با مجلس شورای اسلامی ارزیابی نمی‌شود.

در عین حال نمی‌توان از نظر دور داشت که این قانون در چارچوب یک تبصره و نه یک ماده قانونی جداگانه به تصویب رسیده و این مهم راه را برای تعامل به منظور بازتعریف و رای‌گیری در مجلس برای حذف یا تغییر متن و نهاد مسوول مناطق آزاد هموار کرده است! یعنی نمایندگان این پالس را به دولت برای برون‌رفت از چالش‌های احتمالی منتقل کرده‌اند. در صورت عدم موفقیت قانون جدید، راه برون‌رفت چیست؟ در صورت بروز مشکل، راه‌حل قانونی تقاضای بازبینی تبصره ماده 23 برنامه ششم توسعه کشور از سوی نمایندگان محترم مجلس است که با قید دو فوریت به مجلس ارائه شود.

طنز تلخ پیشنهاد فوق این واقعیت است که هفت منطقه آزاد فعلی در پنج استان کشور دارای افزون بر 90 نماینده در مجلس شورای اسلامی هستند، یعنی از قابلیت اعمال قدرت یک‌سوم آرای نمایندگان برخوردارند؛ اما تعامل از سوی دو طرف و به ویژه مناطق آزاد به گونه‌ای بوده که به فهم مشترک در وجود امکانات قانونی و نهادی نظارتی متنوع بر عملکرد مناطق آزاد، نائل نشده‌اند.

در برنامه‌های وزیر پیشنهادی امور اقتصادی و دارایی، می‌توان به اهداف و جهت‌گیری‌های کلی همچون فعالسازی ظرفیت‌های مناطق با سه محور صادرات، اشتغال و جذب هدفمند سرمایه داخلی و خارجی؛ افزایش هماهنگی در روابط سازمان مناطق با دستگاه‌های دولتی، عمومی و مردمی برای تسریع در انجام امور مرتبط با توسعه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و برنامه‌هایی مانند عملیاتی‌سازی تکلیف قانونی مصرح در ماده 3 قانون برنامه ششم توسعه، تسهیل حضور شرکت‌ها و موسسات بین‌المللی به ویژه موسسات مالی (بانکی، بیمه‌ای و سرمایه‌گذاری و ...) در مناطق آزاد و ویژه، مشارکت در ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد (ارزی یا ریالی) و در نهایت تدوین شاخص کسب‌وکار اختصاصی مناطق آزاد، پایش و مقایسه آن با سرزمین اصلی و مناطق مشابه در سایر کشورها اشاره کرد.

برنامه‌های ارائه‌شده در عین حال که بر مهم‌ترین چالش‌های مناطق آزاد استوار شده، امیدوارکننده بوده و در نگاه ارائه‌دهنده برنامه می‌توان تلاش به منظور برون‌رفت از مسائل این مناطق را مشاهده کرد. حال باید منتظر ماند و دید اولاً عنوان دبیر شورای عالی مناطق آزاد محفوظ باقی می‌ماند؟ آیا دکتر ترکان با آن کاریزما، ارتباط با شخص رئیس‌جمهور و اقتدار ناشی از این ارتباطات که در جهت اعمال مزایا و معافیت‌های قانونی مناطق آزاد از آن بهره برده بود، از جایگاه مشاور رئیس‌جمهور، پذیرای فعالیت به عنوان زیرمجموعه وزیر اقتصاد خواهد بود؟ طرفه اینکه مرتضی الویری، حسین نصیری، محمود صلاحی، حمید بقایی و اکبر ترکان به‌دلیل ارتباطات نزدیکی که با رئیس‌جمهور وقت داشتند، دارای کاریزمایی قابل قبول برای برون‌رفت از مسائل مناطق آزاد بودند، حال باید دید مسوول جدید دبیرخانه شورای عالی (در صورت استعفای دکتر ترکان) می‌تواند از ظرفیت‌های وزیر محترم همچون رئیس‌جمهور در پیش بردن اهداف مناطق آزاد بهره برد؟ باید منتظر بود و اعتماد کرد.

گرچه به‌زعم اینجانب فرو افتادن مناطق آزاد از دامن ریاست‌جمهور به وزیر محترم اقتصاد یک فرصت برای اثبات فرصت‌های بی‌کران این مناطق در حوزه‌های مختلف جذب سرمایه‌گذاری است، اما نمی‌توان انکار کرد که بعد از 24 سال هنوز مناطق آزاد ایران در برنامه‌های اقتصاد ملی اندر خم یک کوچه‌اند. یعنی مناطقی که دولت و مجلس ضامن قابلیت‌های آنها نیستند چگونه می‌توانند در توسعه ایران اسلامی در قالب بند یازدهم سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی مقام معظم رهبری به ایفای نقش بپردازند. از سوی دیگر این قانون به نوعی شکست در نخستین طرح خودگردانی محلی-منطقه‌ای در راستای تمرکززدایی از سیستم اداری حکومتی کشور است! چراکه مناطق آزاد بر اساس الگوی کاهش بوروکراسی اداری با تجمیع تمامی نهادهای خدمتگزار، در جهت تسهیل خدمت‌رسانی ایجاد شدند که با تامین بودجه به صورت خودگردان در مسیر کاهش اتکا به بودجه عمومی و خزانه کشور گام بردارند، در نتیجه اجرای این قانون، مجریان یا عوامل و نهادهای موثر بر اجرای کامل این قانون یا حتی نفس در عدم استیفای اهداف ایجابی ایجاد مناطق آزاد ناموفق عمل کرده‌اند!! اما آیا می‌توان به زایش ققنوس‌وار مناطق آزاد و تعالی جایگاه حاکمیتی آنها در حد معاون وزیر امیدوار بود؟ باید ضمن امید به تعامل با نهادهای همکار در وزارت امور اقتصادی و دارایی، این چالش قانونی را فرصتی برای تثبیت جایگاه مناطق آزاد در اقتصاد داخلی و بین‌المللی ایران قلمداد کرد و از آن بهره برد.