داستان حکمرانی

مساله حکمرانی و حکومت‌داری، موضوعی به قدمت وجود دولت در تمدن بشری است. حال چه در مفهوم مدرن دولت، و چه در قالب نهاد مسوول اداره یک اجتماع در سده‌ها و هزاره قبل. اما پاسخ‌های مختلفی به این سوال قدیمی داده شده است. در این نوشتار قصد داریم تا معیار نوین این مساله را بازگو کنیم و اقتصاددانان مختلفی را که در این حوزه به پژوهش پرداخته‌اند، معرفی کنیم. بانک جهانی در سال 1989 طی گزارشی به بررسی اثرات حاکمیت نامطلوب بر به تعویق افتادن رشد اقتصادی به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه پرداخت. دغدغه اصلی این گزارش رابطه میان توسعه، دموکراسی و مسائل اجتماعی پیرامون آن بود. مساله اصلی و دغدغه بارز ایجاد چنین شاخصی را مانند سایر شاخص‌های مرتبط با توسعه می‌توان در شدنی و امکان‌پذیر کردن تغییر مثبت، خلاصه کرد. درواقع به این دلیل به سراغ مقایسه کشورهای مختلف از طریق متر و معیارهای گوناگون می‌رویم که بهتر درک کنیم چرا برخی کشورها عملکرد بهتری در زمینه نحوه حکومت و دولت‌داری داشته‌اند و برخی دیگر، ضعیف عمل کرده‌اند. آیا تغییر این وضعیت و سوق دادن کشورها به سوی همگرایی در این زمینه شدنی است؟ آیا می‌توان فاصله کشورها را کمتر کرد؟

پاسخ دادن به این سوال بیش از آنکه مصداقی و موردی باشد، به یک چارچوب کلی نیاز دارد. چارچوبی که به روش از کل به جزء تا ریزترین شاخص‌ها و معیارها را نیز برای ما مشخص کند. این دقیقاً همان چیزی است که شاخص حکمرانی خوب در قالب گزارش‌های سالانه به ما ارائه می‌دهد. مساله اصلی این شاخص و فضای ذهنی سازندگان آن دغدغه‌هایی را دربر می‌گیرد که با مشاهده روندهای حکومتی در دنیا ایجاد شده است. برای رسیدن به این تغییرات مثبت، اولاً انگیزه‌ها و مشوق‌ها باید تغییر کنند و هزینه‌های مربوط به اقدامات فعالانه یا انفعال مشخص شود. به میزانی که هزینه انفعال و بی‌عملی بالا برود می‌توان امید داشت کشورها و بازیگران سیاسی به سمت بهبود قدم بردارند. جدال و کشمکش در عرصه سیاستگذاری باید جای خود را به مذاکره و گفت‌وگو بدهد و راه‌های انحصارطلبانه و رانت‌جویانه به حداقل رسیده تا تصمیمات سیاستگذاری حاصل گفت‌وگو و چانه‌زنی همه طرف‌های درگیر و ذی‌نفع باشد، نه حاصل قدرت بالادستی یک عضو خاص. برای اینکه ملموس‌تر در این باره صحبت کنیم، لازم است، تعریف دقیق‌تری از انواع قوانین سیاستگذاری در ارتباط با این موضوع ارائه دهیم. در این خصوص می‌توان به سه دسته قوانین یا مولفه اشاره کرد. ‌ قوانین سطح پایین تعیین و شفاف‌سازی در مورد سیاست‌های خاص از قبیل تخصیص‌ها و قیدوبندهای بودجه‌ای. بازنگری در قوانین سطح میانه که عبارتند از تجدیدنظر در قالب‌های سازمانی از قبیل استقلال بانک مرکزی و قوه قضائیه. و نهایتاً قوانین سطح بالایی که عبارتند از قوانینی درباره نحوه تغییر قوانین از قبیل اصلاحات قانون اساسی و هنجارها و عرف‌های انتخاباتی.

اما حال که از تغییر سخن می‌گوییم باید راهکار عملی آن را نیز ارائه دهیم. اساس چنین تغییری بر چانه‌زنی استوار است. اما سوال اینجاست که چگونه امکان دارد ذی‌نفعان به شکل داوطلبانه توافق کنند و حاضر شوند قدرت خویش را محدود کرده و تعهدات گسترده‌تری را که به یکدیگر می‌دهند به شکل قانونی درآورند؟ یک جواب این است که اگر بخواهند اقتدار و پاسخگویی خود را در بلندمدت افزایش دهند به چنین چیزی رضایت خواهند داد. همچنین در شرایطی که احتمال درگیری بالا می‌گیرد امکان گسترده کردن مرزهای ائتلاف که باعث ایجاد ثبات می‌شود پایین می‌آید. این مساله در مورد شرایطی که فشارهای اجتماعی بالا گرفته باشد نیز صدق می‌کند. درواقع در این حالت چنین اقدامی صورت می‌گیرد تا پاسخگویی به شهروندان را تقویت کند. در ضمن دامنه این فعل و انفعالات صرفاً به بازیگران داخلی ختم نمی‌شود. بلکه فعالان و عاملان بین‌المللی نیز می‌توانند و باید به شکل مستقیم وارد عرصه سیاستگذاری شوند. تاسیس و ایجاد شرکت‌های چندملیتی و سازمان‌های مردم‌نهاد بین‌المللی بارزترین مصداق‌های این امر هستند. فضاهای مجازی و سایت‌های جایگزین باید برای بحث و مجادله و تبادل اطلاعات وارد عمل شوند و با ارائه منابع و داده‌ها از وضعیت داخلی کشور مربوطه یا دیگر عوامل وادارکننده، انگیزه‌های فرادستان را به نحوی شکل دهند تا تعهد به اصلاحات افزایش یابد. کمک خارجی، پیمان‌ها و ادغام‌های منطقه‌ای و همچنین سازمان‌های بین‌المللی انتشار داده‌های مقایسه‌ای گوناگون مانند مبارزه با فساد یا انجام کسب‌وکار مثال‌هایی از این موضوع هستند. همچنین اندیشه‌ها و باورهای عاملان توسعه را نسبت به موضوعاتی مانند توجه به آزادی‌ها و حقوق و کرامت انسان‌ها تغییر داده و اصلاح کنند. هنگامی که گروه‌های قدرتمند در برابر تغییر مقاومت می‌کنند، نهادهای حکمرانی که سد راه توسعه فراگیر می‌شوند دوام می‌آورند. بااین‌حال، تاریخ مثال‌های فراوان از کشورهایی دارد که قواعد، نهادها و فرآیندهایی را بهبود بخشیدند که گروه‌های قدرتمند را محدود و مهار کرده و مسیر توسعه را تسهیل می‌کند. واقعیت این است که همه کشورهای پردرآمد امروزی حدود دو قرن پیش فقیر بودند و دولت‌های غیرپاسخگو داشتند. این کشورها رشد اقتصادی را طی دوره‌های طولانی همراه با رفاه اجتماعی و جلوگیری از خشونت حفظ کردند. شکی نیست که رشد فراگیر پایدار با تکامل نهادها و قواعد بازی تسهیل می‌شود که رفتار خودسرانه تصمیم‌گیرندگان را مهار کرده، بحث و مجادله در مراکز سیاستگذاری را ارتقا بخشیده و پاسخگویی تصمیم‌گیرندگان را افزایش می‌دهد. این قبیل تغییرات با استفاده از قالب‌های نهادی متفاوت جامه عمل پوشید. برخی کشورها توانستند پاسخگویی درون احزاب سیاسی مسلط را گسترده‌تر کنند یا فضا را برای بحث و مناظره فقط در قلمرو خاص یا در سطوح اداری محلی گشودند؛ دیگران انتخابات رقابتی آزاد و عادلانه و ترتیبات مشورتی صنفی گسترده را معرفی کردند. درواقع با بهره‌گیری از مجموعه‌ای از این اقدامات می‌توان امید داشت تا به طور ملموس حرکت کشورها به سوی بهبود نحوه حکمرانی را تقویت کرد. اصولاً در دنیای امروز هر زمان که صحبت از سیاستگذاری به میان می‌آید، باید اشاره کرد که این سیاستگذاری باید متناسب با داده‌های مسلم تجربی و روش علمی و شواهد عینی باشد.

مرور ادبیات حکمرانی

با مرور ادبیات حوزه حکمرانی درمی‌یابیم که دو مولفه اساسی همواره مدنظر بوده است. اول «روابط توسعه‌ای» که به معنی این است که دولت‌ها با مدیریت اقتصاد به منظور نیل به حداکثر رشد اقتصادی، قادر به ایجاد تغییرات بنیادین در زمینه‌های مختلف هستند. دوم «روابط دموکراتیک» و حقوق شهروندی که از حقوق اجتماعی و فراهم کردن زمینه مشارکت شهروندان در امور مربوط به اداره کشور حکایت دارد. در ضمن بر اساس جدیدترین تعریف بانک جهانی، حکمرانی خوب، در اتخاذ سیاست‌های پیش‌بینی‌شده، آشکار و صریح دولت که نشان‌دهنده شفافیت فعالیت‌های دولت است و نیز بوروکراسی شفاف؛ پاسخ‌گویی دستگاه‌های اجرایی در قبال فعالیت‌های خود؛ مشارکت فعال مردم در امور اجتماعی و سیاسی و نیز برابری همه افراد در برابر قانون، تبلور می‌یابد.

به طور کلی می‌توان گفت حکمرانی خوب، تمرین مدیریت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی منابع یک کشور، برای رسیدن به اهداف تعیین شده است. این تمرین دربرگیرنده راهکارها و نهادهایی است که افراد و گروه‌های اجتماعی از طریق آنها، توانایی دنبال کردن علایق و حقوق قانونی خود را البته با توجه به قیود و محدودیت‌ها داشته باشند. از سوی دیگر، در متون کلاسیک اقتصادی نظرات متفاوتی درباره تاثیر هزینه‌های مختلف دولت بر بهبود شاخص‌های توسعه وجود دارد؛ همچنین نتایج تجربی متفاوتی نیز در این زمینه به دست آمده است. برخی از نتایج بیانگر این واقعیت هستند که هزینه‌های دولت تاثیر مثبتی بر متغیرهای مربوطه نداشته است و باید به مولفه‌های دیگری در این زمینه توجه کرد. به طور کلی البته عدم تاثیرگذاری یا تاثیرگذاری ناچیز هزینه‌های دولت بر متغیرهای توسعه، اغلب دو توجیه عمده داشته است: اولاً اینکه افزایش هزینه‌های دولت با برون‌زایی و جایگزینی همراه است و منجر به جایگزینی هزینه‌های دولت با هزینه‌های بخش خصوصی می‌شود؛ این موضوع تاثیر افزایش هزینه‌های دولت را کاهش خواهد داد. در ضمن اثربخش نبودن هزینه‌های دولت دلیل دیگری است که می‌تواند این امر را سبب شود.

به طور دقیق‌تر می‌توان به مقالاتی در این زمینه استناد کرد که هرکدام به بررسی وجهی از وجوه مساله حکمرانی خوب پرداخته‌اند. استرلی و ربلو، در مطالعه‌ای نشان می‌دهند سرمایه‌گذاری دولت در زمینه حمل‌ونقل و ارتباطات در کشورهای در حال توسعه، رابطه‌ای مثبت و قوی با رشد اقتصادی داشته است؛ اما در تحقیق دیگری در سال 1996، دواراجان و دیگران با بهره‌گیری از داده‌های 43 کشور، نشان دادند که هزینه‌های سرمایه‌ای دولت به ویژه در   حمل‌ونقل و ارتباطات، رابطه‌ای منفی با نرخ رشد درآمد سرانه دارد. آنها تاکید کردند این مشکل در نتیجه وجود مانعی میان هزینه‌های عمومی و به ثمر نشستن خدمات تولیدشده ایجاد می‌شود. به عبارت دیگر هزینه‌های انجام‌گرفته، به علت وجود دستگاه‌های متعدد و بوروکراسی ناکارا، به افزایش بهره‌وری و رشد، منجر نشده‌اند.

به علاوه، دو محقق دیگر با استفاده از داده‌های مقطعی، به تخمین اثر هزینه‌های بهداشتی و غیربهداشتی از جمله اقتصادی، آموزشی و فرهنگی دولت بر پدیده‌های اجتماعی پرداختند. آنها در مطالعه خود به نتایج جالبی دست یافتند. برای مثال آنها دریافتند «تاثیر هزینه‌های بهداشتی دولت بر روی کاهش مرگ‌ومیر کودکان زیر پنج سال اندک و غیرمعنی‌دار است». ثانیاً هزینه‌های بهداشتی نقش چندانی در کاهش مرگ‌ومیر کودکان نداشته‌اند، اما 95 درصد از تفاوت‌های مرگ‌ومیر در میان کشورها از سوی این متغیر و سایر متغیرها از جمله درآمد سرانه، توزیع درآمد، نرخ باسوادی مادران و متغیرهای مربوط به اقلیت‌های قومی توضیح داده می‌شوند.

این پایان ماجرا نبود و فیلمر و دیگران، در مطالعه‌ای که در کشورهای آمریکای جنوبی انجام دادند، مشاهده کردند که با وجود اینکه نرخ ثبت‌نام در مقطع اول ابتدایی در این کشورها غالباً 100 درصد است، اما به دلایل مختلف این نرخ در مقاطع بعدی کاهش می‌یابد، بنابراین نرخ ثبت‌نام متغیر مناسبی برای مشاهده اثر حکمرانی بر متغیرهای آموزشی به شمار نمی‌رود. بهترین متغیری که برای نشان دادن تاثیر حکمرانی خوب و نیز تغییر در هزینه‌های آموزشی دولت در نظر گرفته‌شده، ادامه تحصیل تا پایان دوره ابتدایی است؛ چراکه وضعیت نهادهای مرتبط با بخش آموزش، تاثیر چندانی در نرخ ثبت‌نام ندارد.

پیشتاز شاخه حکمرانی

تا بدین‌جا از دغدغه‌های این شاخص و دلایل ایجاد آن سخن گفتیم. همچنین برخی از مقالات مهم را که فارغ از موضوع شاخص حکمرانی خوب، به این دغدغه پرداخته بودند از نظر گذراندیم که خود حکایت از آن دارد که مساله حکمرانی دغدغه‌ای جدی بوده است و هرکجا پای سیاستگذاری به میان آید، می‌توان درباره حکمرانی و نحوه اجرای یک طرح سیاستی نیز صحبت کرد. در ادامه مطلب، یکی از پیشتازان عرصه مطالعات و پژوهش‌های مربوط به حکمرانی را معرفی می‌کنیم.

دانیل کافمن رئیس موسسه حکمرانی منابع طبیعی است و به عنوان یک نوآور و پیشتاز در حوزه حکمرانی و مبارزه با فساد در دنیا شناخته می‌شود. همچنین او عضو هیات بین‌المللی ابتکار عمل شفافیت در صنایع بهره‌کش است. حکمرانی و توسعه مهم‌ترین زمینه‌هایی هستند که کافمن در آنها تبحر دارد. او به همراه همکارانش رویکردهای جدیدی را در زمینه شیوه‌های نوین حکمرانی و نحوه سنجش آنها به دنیا معرفی کرده است. این شیوه‌ها در قالب نظرسنجی‌های از پیش طراحی‌شده و برنامه‌های مبارزه با فساد برای کشورهای مختلف قابل طراحی و اجرا هستند. نقطه قوت کار کافمن ارائه توصیه‌های سیاستی عملی و قابل اجرا به کشورهای مختلف در زمینه حکمرانی خوب است که از مطالعات و پژوهش‌های صورت‌گرفته‌اش طی دوره ارزیابی هرکدام از کشورها به دست آمده است. به عبارت بهتر، کافمن نوعی مشاوره مبتنی بر شواهد در زمینه سیاستگذاری و حکمرانی ارائه می‌دهد. او مقالات متعددی را در مجلات آکادمیک و سیاستی با موضوع توسعه اقتصادی، حکمرانی، اقتصاد غیررسمی، اقتصاد کلان، سرمایه‌گذاری، فساد، خصوصی‌سازی، اقتصاد شهری و اقتصاد نیروی کار منتشر کرده است که نشان از غنای علمی این محقق برجسته دارد. شاید بتوان گفت بزرگ‌ترین دستاورد کافمن در دوره تصدی‌اش در بانک جهانی زمانی که پروژه‌های مربوط به حکمرانی جهانی و مبارزه با فساد را پیش می‌برد، اتفاق افتاد. او به عنوان اقتصاددان ارشد در حوزه آفریقا روی مساله تجارت بین‌الملل و اقتصاد کلان نیز کار کرده است. نتایج تحقیقات او در قالب آموخته‌های سیاستی مختلفی از مجلات گوناگون به چاپ رسیده است. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی کافمن به عنوان مسوول اجرای برنامه بانک جهانی در اوکراین به این کشور اعزام شد و سپس به عنوان استاد مدعو در دانشگاه هاروارد نیز مشغول به کار شد، جایی که از آنجا فارغ‌التحصیل شده بود. در بانک جهانی نیز به عنوان رئیس بخش‌های گوناگون تحقیقاتی که مرتبط با زمینه کاری‌اش بوده‌اند، طی سه دهه اخیر فعالیت کرده است. او یکی از برجسته‌ترین سخنرانان حوزه آکادمیک و کاری خود نیز محسوب می‌شود که به مناسبت‌های مختلف برای مخاطبان دانشگاهی و اعضای سازمان‌های بین‌المللی به ارائه مطلب می‌پردازد. اخیراً و در تازه‌ترین آثارش، به موضوع مقابله جهانی با فساد پرداخته است، پژوهشی که با مطالعات موردی از آمریکای لاتین و بررسی روندهای ایجاد فساد پیش برده شده است.

تبلور اصلی کارهای کافمن را می‌توان در گزارش‌های بانک جهانی در مورد توسعه و به طور خاص در گزارش امسال دانست که به اشاره مستقیم به موضوع حکمرانی نوشته شده و رهنمودهایی را عنوان می‌کند. البته این گزارش در سایر زمینه‌ها هم به صورت گام به گام دستورالعمل‌های مختلفی ارائه می‌کند. سه مسیر سیاستی اصلی برای این گزارش می‌توان متصور شد که این‌گونه مطرح شده‌اند. 

اولین نکته این است که تنها به شکل و ساختار نهادها توجه نکنیم، بلکه بیشتر به این بیندیشیم که وظایفی که این نهادها بر عهده دارند، چیست. دومین مساله‌ای که به آن اشاره شده این است که اگرچه توسعه ظرفیت‌ها بسیار مهم است، اما اینکه توسعه ظرفیت‌ها در چه جایی و چه زمانی اتفاق بیفتد، دارای اهمیت بیشتری است. و نهایتاً اینکه صرفاً به اجرای قانون توجه نکنیم، بلکه به نقش قانون در اهداف توسعه حساس باشیم و اهمیت بدهیم. به عبارت بهتر باید قوانین موثر و دنبال‌کننده اهداف توسعه را مدنظر قرار دهیم. البته این گزارش از باب جامعیت محتوا به ابعاد بسیار متعدد دیگری هم با رویکردی کاملاً علمی و تحقیقی پرداخته است. از جمله هشدار نسبت به مساله فساد به این صورت که فساد را یک بیماری تلقی نکنیم که در فکر علاج آن باشیم، بلکه آن را یک تلاش سازمان‌یافته و منظم برای به هم ریختن پایه‌های حکمرانی خوب بدانیم و از اشاعه و گسترش آن جلوگیری کنیم، چراکه می‌تواند پایه‌های حکمرانی خوب را دچار اخلال کند. همچنین بخشی از گزارش به مطالعه رابطه میان شاخص توسعه انسانی و کاهش فساد اختصاص دارد که نشان می‌دهد در هر کشوری شاخص‌های توسعه انسانی بالاتر باشد، فساد کمتری وجود دارد. همچنین در مورد شفافیت و حساب‌پذیری نیز به این موضوع پرداخته که عدم شفافیت تا چه اندازه می‌تواند مانع نیل به اهداف توسعه شود. در باب گزارش یادشده باید گفت مباحث دیگری را نیز دربر می‌گیرد از جمله مدیریت مخاطرات، جرم و جنایت، تمرکززدایی و همکاری بخش خصوصی و دولتی، توجه به آموزش و بهداشت و توجه به حساس بودن نسبت به گردش ناسالم منابع مالی و پولی که همگی از مواردی هستند که به طور مستقیم یا غیرمستقیم با مساله حکمرانی در ارتباط‌اند. درنهایت باید اذعان داشت در دنیای درهم‌تنیده امروز اهمیت حکمرانی بر هیچ‌کس پوشیده نیست اما آنچه این مساله را حیاتی‌تر از هرزمان دیگری می‌کند مسائل و معضلات توسعه‌ای است که کشورهای مختلف در جای جای دنیا با آن دست‌وپنجه نرم می‌کنند. 

قطعاً وجود یک چارچوب منطقی و تحلیلی و معیارهای اندازه‌گیری سنجش، مانند چیزی که درباره شاخص حکمرانی خوب وجود دارد، می‌تواند تصویر درست‌تری از دنیایی که در آن زندگی می‌کنیم به ما بدهد. تصویری که مبنای برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری برای آینده ما خواهد شد.