بخشی از مشکل یا بخشی از راه‌حل؟

شاخص ادراک فساد کشور در گزارش سازمان شفافیت بین‌المللی در سال 2019 با نمره ۲۶ (از 100) و رتبه ۱۴۶ در میان ۱۸۰ کشور، ایران را در کنار کشورهای آنگولا، بنگلادش، گواتمالا، هندوراس و موزامبیک قرار داده است. البته ایران از منظر این شاخص در سال‌های قبل نیز در رده‌های پایین جدول و در میان کشورهای فسادخیز قرار داشته است. بودجه‌ریزی کشور نیز فاقد شفافیت لازم است. چنانچه با معیارهای سازمان بین‌المللی بودجه (IBP) به ایران نمره بدهیم، نمره‌ای بهتر از 24 (از 100) نمی‌گیرد. با این نمره نیز ایران (با حداقل شفافیت) در کنار کشورهایی مانند زیمبابوه، روآندا و آنگولا قرار می‌گیرد. حال سوال این است که با وجود این‌همه دستگاه نظارتی چرا کشور ما از نظر فساد و عدم شفافیت در قعر جدول و در کنار کشورهای فسادخیز دنیا قرار دارد؟ و چرا گزارش‌های دیوان تاثیری در بهبود بودجه‌ریزی کشور نداشته است؟ دیوان محاسبات کشور به استناد ماده ۱۰۴ قانون محاسبات عمومی کشور و قانون تفریغ بودجه سال‌های پس از انقلاب و بند «ج» ماده (1) قانون دیوان محاسبات کشور، مکلف است گزارش تفریغ بودجه را بر اساس تقسیمات بودجه تهیه کند و پس از دریافت یک نسخه از صورتحساب عملکرد سالانه از وزارت امور اقتصادی و دارایی این دو سند را تطبیق دهد و پس از رفع اشکالاتی که قابل برطرف کردن هستند نظرات خود را به همراه گزارش آماده کند. گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات، شامل تحلیل تبصره‌ها و درآمدها و اعتبارات و بودجه شرکت‌های دولتی و سایر قسمت‌های بودجه، به صورت کمی و کیفی و همراه با اظهارنظر درباره محاسن و معایب عملکرد دولت است. این گزارش باید همراه با نظرات فنی، قانونی، بودجه‌ای، عملکردی و اظهارنظر صریح و ارائه راهکارهای مناسب مبنایی برای تهیه لوایح بودجه آینده باشد. وظایف حسابرسی و رسیدگی و نظارت و بازرسی مالی بر اجرای بودجه در دو بخش قبل و ضمن خرج و بعد از خرج صورت می‌گیرد. نظارت قبل و ضمن خرج توسط سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان حسابرسی (در بخش بازرسی) انجام می‌گیرد.

نظارت بعد از خرج

نظارت بعد از خرج که حسابرسی یا رسیدگی نامیده می‌شود، توسط دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور و سازمان حسابرسی انجام می‌گیرد. دیوان محاسبات به موجب اصل ۵۵ قانون اساسی کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های استفاده‌کننده از بودجه کل کشور را رسیدگی یا حسابرسی می‌کند تا هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد. در نهایت وظیفه دیوان محاسبات اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی، حسابرسی یا رسیدگی به همه حساب‌های درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها از نظر مطابقت با قوانین، بررسی وقوع عملیات مالی در دستگاه‌های اجرایی، رسیدگی به موجودی حساب اموال و دارایی‌های دستگاه‌ها، بررسی لازم به منظور حصول اطمینان از وجود روش‌ها و دستورالعمل‌های مناسب مالی و کاربرد موثر آنها در جهت نیل به اهداف دستگاه‌ها و اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع کنترل‌کننده داخلی یا عدم کفایت مرجع کنترل‌کننده موجود، تهیه و تدوین گزارش تفریغ بودجه و رسیدگی به حساب کسری ابواب جمعی است. اما نظارت مالی (و دیوان محاسبات) بر بودجه کشور دچار اشکالاتی است. این اشکالات را با تاکید بر وضعیت دیوان محاسبات کشور می‌توان به شرح زیر دسته‌بندی کرد:

تعدد دستگاه‌های نظارتی

 در ایران بیش از ۲۲ مرجع و دستگاه نظارتی وجود دارد که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم، به ویژه بر امور پرداخت‌ها و هزینه‌ها بازرسی و نظارت می‌کنند. مهم‌ترین این مراجع که مستقیماً وظایف نظارتی مالی، عملیاتی، قضایی و حسابرسی صورت‌های مالی و بازرسی را بر عهده دارند عبارت‌اند از: وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه‌وبودجه، دیوان محاسبات کشور، سازمان حسابرسی و سازمان بازرسی کل کشور. دستگاه‌های دیگری مانند وزارت اطلاعات، واحدهای بازرسی و شکایات دفتر مقام معظم رهبری و رئیس‌جمهور و وزارتخانه‌ها، کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی، حراست‌ها، گزینش‌ها، سازمان‌های قضایی و تعزیرات حکومتی و... به نوعی بر عملکرد مالی و اداری دستگاه‌ها نظارت می‌کنند. در حال حاضر در جهان کمتر کشوری می‌توان یافت که دارای تعداد زیادی دستگاه نظارتی با عملکردهای موازی باشد. در اکثر قریب به اتفاق کشورهای دنیا فقط یک مرجع حسابرسی‌کننده برای کلیه دستگاه‌های دارای شخصیت‌های حقوقی مختلف وجود دارد که قسمتی از وظایف خود را نیز از طریق بخش خصوصی انجام می‌دهند. تعدد مراکز نظارتی باعث اتلاف منابع و از بین رفتن قدرت ابتکار، خلاقیت، توانمندی و کارآمدی مدیران شده است. بخش اعظم زمان مفید مدیران صرف پاسخگویی به سازمان‌های نظارتی می‌شود و این سازمان‌های نظارتی کلاً در دستگاه‌ها مستقر و جزو تشکیلات آنها شده‌اند.

 ناکارایی نظارت

مراجعه مکرر دستگاه‌های نظارتی متعدد به دستگاه‌های اجرایی، صرف هزینه زیاد بابت نظارت‌ها و رسیدگی‌ها، گرفتن زمان زیاد از دستگاه‌های اجرایی به دلیل مراجعات مکرر از سوی دستگاه‌های متعدد، سلب اعتمادبه‌نفس از مدیران دولتی، نامعین بودن متولی نهایی نظارت در بسیاری از حوزه‌ها، غیرتخصصی بودن نظارت و نداشتن اثر اصلاحی و بازدارنده نظارت به دلیل ناکارآمد بودن نظارت است.

 ابهام در شمول نظارت دیوان بر دستگاه‌های اجرایی

بر اساس قانون اساسی «دیوان محاسبات به همه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، رسیدگی یا حسابرسی می‌کند». بر این اساس دستگاه‌هایی که فقط بخشی از منابع‌شان از بودجه کل کشور است مانند شهرداری‌ها یا موسسات و نهادهای عمومی دیگر تحت نظارت دیوان قرار می‌گیرند اما آیا تفکیک منابع داخلی و منابع عمومی در این‌گونه موارد امکان‌پذیر است؟ آیا نظارت دیوان منحصر به پس از خرج است؟ آیا نظارت مستمر مالی با شرح وظایف مورد نظر قانون اساسی انطباق دارد؟ آیا پیشگیری از فساد با شرح وظایف مورد نظر قانون اساسی انطباق دارد؟ آیا نظارت دیوان باید صرفاً مالی باشد یا نظارت عملکردی هم می‌تواند داشته باشد؟ مهم‌تر از همه اینکه تفریغ بودجه در هیچ قانونی تعریف نشده و حدود و اجزا و چگونگی تهیه و... آن مشخص نشده است.

 تعارضات تشکیلاتی و ساختاری

میزان انطباق وجود بخش قضایی یا شبه‌قضایی در دیوان محاسبات با قانون اساسی مشخص نیست؛ شأن انتخابی رئیس و دادستان دیوان مشابه است اما این دو شأن اداری متفاوتی دارند؛ در چگونگی مختومه شدن پرونده‌ها در دیوان اختلاف وجود دارد؛ در امور اداری دیوان اختلاف وجود دارد؛ اطاله دادرسی باعث بی‌اثر شدن نظارت دیوان شده است؛ امکان سوءاستفاده سیاسی از پرونده‌های دیوان وجود دارد؛ تعداد پرونده‌های تخلف با تعداد دادخواست‌های صادرشده و تعداد محکومین نهایی همخوانی ندارد؛ حسابرسی‌های دیوان به مچ‌گیری مدیران اجرایی شهرت دارد و به قوانین تخلف‌زا و اصلاح این دسته از قوانین توجه نمی‌شود.

یکی از ابرچالش‌های اقتصاد ایران کسری بودجه به عنوان مهم‌ترین نماد نظام بودجه‌ریزی کشور است. چالش‌های بودجه را می‌توان از دیدگاه دست‌اندرکاران بودجه (دولت، مجلس، مقامات محلی، دستگاه‌های اجرایی و نظارتی)، فرآیند (تهیه، تصویب، اجرا، گزارش‌دهی و نظارت)، شرایط نهادی (نحوه شکل‌گیری ارکان تصمیم‌گیری اعم از دولت و مجلس،نبود الگوی بومی برای اداره عمومی، تمرکزگرایی شدید در اداره امور کشور، وجود عواید نفتی، عدم توازن‌های منطقه‌ای و تراکم قوانین و مقررات مالی کشور) و نتایج (ناکارآمدی بودجه، تشدید رقابت‌های مجلس برای کسب و جذب سهم بیشتر از نفت، مغایرت‌های گاه‌وبیگاه منافع و مصالح کلان با تامین نیازهای منطقه‌ای، فقدان کارآمدی ابزاری مانند برنامه‌ریزی میان‌مدت یا بلندمدت برای پرهیز از روزمرگی) احصا و واکاوی کرد. نتیجه کلی وضعیت بودجه‌ریزی کنونی نارضایتی مردم، دولت و مجلس از وضعیت بودجه‌ریزی کشور است. سخن آخر اینکه چالش‌های بودجه و بودجه‌ریزی در ایران بستر بروز تخلفات مالی است و دیوان محاسبات و قوانین مالی و محاسباتی نیز بخشی از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور هستند. از این‌رو هر اصلاحی در نظام بودجه‌ریزی کشور مستلزم اصلاح در همه اجزای این نظام و از جمله فرآیند حسابرسی و نظارت بر بودجه (شامل قوانین مرتبط، ساختار و تشکیلات دیوان) است.