بازمانده از ماموریت اصلی
حسن سبحانی از نقش دیوان محاسبات در نظارت بر فرآیندهای مالی دولت می‌گوید
«نه آن بودجه، بودجه است و نه این تفریغ، تفریغ.» این جان کلام حسن سبحانی، نماینده ادوار مجلس و رئیس اسبق کمیسیون برنامه و بودجه است. به گفته او «گزارش‌های دیوان محاسبات نشان می‌دهد که این دیوان احتمالاً به مواردی بسیار فراتر از آنچه مسوولیت رسیدگی به آن را دارد، ورود می‌کند و در نتیجه فرصت لازم را برای رسیدگی به مواردی که در قبال آنها مسوولیت دارد، پیدا نمی‌کند». این عضو هیات علمی دانشگاه تهران در عین حال کلیت دیوان محاسبات را یک سازمان سیاسی نمی‌داند و می‌گوید: «گذشته دیوان محاسبات به عنوان یک سازمان نظارتی نشان می‌دهد که فعالیت‌های خیلی خوبی در آن اتفاق افتاده است. هرچند این بدان معنا نیست که خدشه‌ای بر برخی کارهای آن وارد نباشد.»
♦♦♦
دیوان محاسبات کشور هر سال با بررسی حساب‌ها و اسناد مربوط به اعتبارات دستگاه‌های اجرایی، گزارش تفریغ بودجه را تهیه و در آن میزان و نحوه هزینه‌کرد بودجه سازمان‌ها و پروژه‌ها و پایبندی آنها به قانون را مشخص می‌کند. هر سال دیوان محاسبات زمان و هزینه زیادی اختصاص می‌دهد تا این گزارش را تهیه کند اما به نظر می‌رسد در نهایت گزارش دیوان محاسبات به کار هیچ‌کس نمی‌آید و جز «تشویش اذهان عمومی» نتیجه‌ای ندارد. تفریغ بودجه قرار است چه کارکردی داشته باشد؟
با انتشار گزارش تفریغ بودجه هر سال، تکلیف بودجه آن سال نهایی شده و کشور از مسائل مربوط به درصد پیشرفت و اجرایی شدن یا نشدن یا تخلفات قانونی مربوط به آن فارغ می‌شود. مطابق اصل 55 قانون اساسی گزارش تفریغ به منظور بررسی دو نکته تهیه می‌شود: اول اینکه هیچ هزینه‌ای از آنچه در بودجه کل کشور تصویب شده، تجاوز نکرده باشد و دوم اینکه هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. بنابراین گزارش تفریغ بودجه یکی از مهم‌ترین گزارش‌های مالی کشور است که می‌تواند فواید، آثار و پیامدهای بسیار زیادی داشته باشد و در هر حال، به هر صورتی که باشد، تاثیراتی دارد. به عبارت دیگر وجود فرآیند تفریغ و گزارش‌دهی آن مطابق قانون اساسی و به‌طور بالقوه از فواید بسیار بسیار زیادی برخوردار است؛ هرچند آنچه در عمل رخ داده قابل بحث است.
گزارش‌های دیوان محاسبات در سال‌های گذشته چقدر در شفاف‌سازی فرآیندهای مالی کشور تاثیر داشته و عملکرد این نهاد در انجام وظیفه‌ای که توسط قانون اساسی به آن محول شده، چگونه بوده است؟ به عبارت دیگر، وقتی هر سال وضعیت تخصیص و احکام بودجه نامناسب‌تر می‌شود، آیا می‌توان ادعا کرد تهیه و انتشار گزارش‌های تفریغ بودجه کاری عبث بوده است؟
به نظر من این‌طور نیست. اجازه بدهید مقدمه‌ای را عرض کنم که تا حدودی پاسخ این سوال و همچنین سایر آسیب‌هایی را که متوجه نظام مالی کشور است، مشخص می‌کند.
ساختار نظارتی کشور از چندین دستگاه مختلف تشکیل شده است. دیوان محاسبات مطابق اصل 54 قانون اساسی تشکیل شده و وظیفه دارد به حساب وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به هر نحو از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، رسیدگی کند. مرزهای این رسیدگی البته مشخص است: اینکه اعتباراتی بیش از آنچه مصوب بوده، هزینه نشده نباشد و اینکه هر پولی در همان محلی هزینه شده باشد که تعیین شده است. در کنار این نهاد، دستگاه‌های دیگری مثل سازمان بازرسی کل کشور را هم داریم که موظف است بر کلیه وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی و امثال آنها نظارت کرده و موارد تخلف و نارسایی‌ها و سوءجریانات اداری و مالی را مطابق قانون اعلام کند. سازمان دیگری هم به نام سازمان حسابرسی داریم که وابسته به وزارت اقتصاد است و می‌تواند در حکم بازرس قانونی برای وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی عمل کند. به اعتقاد من در تدوین قوانین این سازمان‌ها تداخلاتی ایجاد شده یا حداقل اینکه دقت لازم صورت نگرفته است. ضمن اینکه قانون مربوط به دستگاه‌های متولی نظارت، مثل دیوان محاسبات که مورد بحث ماست، به‌گونه‌ای تدوین شده که تا حدودی منطبق بر اراده قانون اساسی نیست. گزارش‌های دیوان محاسبات نشان می‌دهد که این دیوان احتمالاً به مواردی بسیار فراتر از آنچه مسوولیت رسیدگی به آن را دارد، ورود پیدا می‌کند و در نتیجه فرصت لازم را برای رسیدگی به مواردی که در قبال آنها مسوولیت دارد پیدا نمی‌کند.
بررسی خلاصه گزارش تفریغ بودجه 97 که اخیراً در مجلس قرائت شد، نشان می‌دهد حجم وسیعی از آنچه تحت عنوان تفریغ بودجه آمده، اصولاً تفریغ نیست، بلکه اعلام تخلفات مالی دستگاه‌هاست. این تخلفات البته باید رسیدگی شود؛ اما اینکه دیوان تا چه حد می‌تواند به عنوان تفریغ وارد حوزه تخلف شود، سوال است. ممکن است اعلام تخلف در کنار تفریغ معنادار باشد، ولی اعلام تخلف بدون تفریغ این سوال را ایجاد می‌کند که آیا دیوان محاسبات از وظایف اصلی خود غافل نمانده است؟
از سوی دیگر، تفریغ بودجه راهنمای نمایندگان مجلس برای ارزیابی این معناست که آنچه در قالب قانون بودجه تصویب کرده‌اند، تا چه اندازه به اهداف مورد نظر اصابت کرده است. اما این ارزیابی از چند ناحیه محل خدشه است: اولاً اگر قرار است گزارش تفریغ به درد تدوین و تصویب بودجه سال بعد بخورد، از نظر مالی باید سامان داشته باشد. بنابر ماده 219 آیین‌نامه داخلی مجلس، گزارش تفریغ بودجه هر سال باید تا پایان دی‌ماه سال بعد تسلیم مجلس شده و گزارش آن بعد از سه ماه بررسی در کمیسیون برنامه و بودجه، به صحن علنی مجلس ارائه شود. یعنی عملاً نمایندگان نمی‌توانند از گزارش تفریغ بودجه سال 97 برای تدوین بودجه سال 99 استفاده کنند؛ چون بودجه 99 باید قبل از پایان مهلت 12ماهه مورد اشاره در آیین‌نامه داخلی مجلس، بررسی و تصویب شده باشد. فکر می‌کنم سازوکار بررسی گزارش تفریغ بودجه در مجلس و بازه زمانی‌ای که این گزارش باید از طریق قرائت در صحن علنی به اطلاع عموم برسد، از جمله مسائلی است که موجب می‌شود تفریغ -یا آنچه به نظر من تا حدودی تفریغ هم نیست، ولی تفریغ نامیده می‌شود- در اذهان عمومی بی‌خاصیت به نظر برسد.
برخی کارشناسان معتقدند شماری از انحرافاتی که هر سال در اجرای قانون بودجه رخ می‌دهد -فارغ از اینکه رسیدگی به آن در قالب تفریغ بودجه ممکن است یا خیر- ناشی از غیرقابل اجرا بودن بندها و تبصره‌های بودجه مصوب مجلس است؛ به این معنا که به دلیل محدودیت‌های اعتبارات و امکانات اجرایی، بخش‌های مهمی از بودجه اصولاً قابل اجرا نبوده‌اند. این تحلیل را تا چه حد قبول دارید و راه‌حل این مشکل را چه می‌دانید؟
این مساله ارتباط مشخصی به تفریغ بودجه ندارد. چون مصوبات بودجه‌ای مجلس حتی اگر غیرواقعی و غیرقابل انجام باشد، از نظر تفریغ مشکلی ایجاد نمی‌کند. در این‌گونه موارد اصولاً تخصیص بودجه‌ای اتفاق نمی‌افتد که دیوان محاسبات بخواهد تخلف تفریغی را در مورد آن گزارش کند.
با این حال، این تحلیل تا حدود زیادی درست است و به نظام بودجه‌ریزی و سازمان برنامه و بودجه مربوط می‌شود. بیش از 30 سال است می‌گوییم آنچه سازمان برنامه و بودجه تحت عنوان لایحه بودجه کل کشور به مجلس تقدیم می‌کند، بودجه نیست. لایحه بودجه باید دربردارنده دو چیز باشد: اول درآمدهایی که برای سال بعد پیش‌بینی می‌شود و دوم توزیع این درآمدها در ردیف‌های مختلف برای انجام وظایفی که وزارتخانه‌ها -و شرکت‌های دولتی به نوعی دیگر- دارند و آن وظایف در گذر زمان طی قوانین عادی به تصویب مجلس رسیده است. یعنی بودجه باید فقط شامل یک‌سری جداول و اعداد و ارقام باشد و حداکثر ذیل ماده واحده، یک یا دو تبصره مربوط به ماده واحده داشته باشد. اما در کشور ما هر سال 30 یا 40 یا حتی 100 تبصره به عنوان قوانین جدید یک‌ساله در قالب بودجه تصویب می‌شود. اینها اصولاً بودجه نیست و ممکن است اصلاً قابل اجرا هم نباشد و مشکلات بعدی را ایجاد کند.
اشاره کردید که بخشی از خلاصه گزارش تفریغ بودجه 97 اصولاً ربطی به تفریغ ندارد. یکی از بخش‌های این گزارش که بسیار بحث‌برانگیز شده، مربوط به عملکرد تخصیص دلار 4200تومانی است. شما این بخش از گزارش را جزو وظایف دیوان محاسبات می‌دانید؟
یکی از ابهاماتی که در مورد انواع دستگاه‌های نظارتی از آن صحبت کردم، به مقوله ارتباط دیوان محاسبات با بانک‌ها و بانک مرکزی مرتبط است. دیوان محاسبات باید به عملکرد مالی دستگاه‌هایی که از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، رسیدگی کند، پس این حکم شامل بانک‌ها و بانک مرکزی هم می‌شود. درآمدهای بانک‌ها از این جهت که در بودجه می‌آید، جزو بودجه کل کشور حساب می‌شود، اما این درآمدها، ناشی از فروش نفت یا مالیات نیست و همین مساله درباره نحوه تفریغ ابهام ایجاد می‌کند.
مساله دیگر این است که وقتی بانک مرکزی ارز دولت را با هر قیمتی (4200 تومان یا 20 هزار تومان) می‌خرد، آن را به کسان دیگری واگذار می‌کند. اما در شرح وظایف بانک مرکزی نیامده که ارزی را که در اختیار می‌گیرد و واگذار می‌کند، جزو هزینه‌های بانک به حساب می‌آید، یا وقتی واگذار شد، مالکیتش از آن کسانی می‌شود که آن را خریده‌اند. نحوه ورود دیوان محاسبات به مسائل ظریفی از این قبیل به هیچ‌وجه مشخص نیست. بنابراین بحث مربوط به دلار و تعیین قیمت آن و اینکه چه کسانی و چگونه از آن استفاده کرده‌اند -ضمن اینکه بسیار تاسف‌بار است- برای سیاستگذار این پیام را دارد که عدم شفافیت و ابهام زیادی در این حوزه وجود دارد.
در بند 3 بخش چهارم خلاصه گزارش تفریغ بودجه 97 آمده است: «بر اساس برخی از احکام قوانین بودجه، تکالیفی برای بانک‌ها و موسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی وضع می‌شود. با توجه به وظایف و اختیارات بانک مرکزی و دیوان محاسبات کشور و محدودیت‌های نظارتی بر عملکرد بانک‌ها و موسسات اعتباری غیردولتی به منظور اجرای تکالیف بودجه‌ای، پیشنهاد می‌شود قانونگذار ضمن پیش‌بینی ضمانت اجرای قانون صراحتاً مراجع نظارتی ذی‌ربط را تعیین و بانک‌ها و موسسات مزبور را مکلف به پاسخگویی نماید.» این پیشنهاد دیوان محاسبات بسیار مهم است، چراکه اذعان می‌دارد که اگرچه در قوانین دیوان، نظارت بر بانک‌ها پیش‌بینی شده، ولی در وظایف بانک‌ها، نظارت‌پذیری از دیوان پیش‌بینی نشده است. یعنی یک دستگاه موظف به دخالت و نظارت شده، اما دستگاهی که باید مورد نظارت قرار بگیرد، قانوناً موظف به پاسخگویی نیست. به نظر من قبل از اینکه چنین مسائلی به افکار عمومی کشانده شود، باید این قوانین را شفاف کرد.
بنابراین اصولاً درباره این مساله تردیدهای جدی وجود دارد که آیا دیوان محاسبات شأن و اجازه ورود به نحوه هزینه‌کرد دلار 4200 تومانی را داشته است، یا خیر؟
همین‌طور است. البته اینکه کسانی دلار را بگیرند و در جای خود خرج نکنند، عمل زشت و ناپسندی است.
حتماً، ولی احتمالاً این مساله هیچ ربطی به تفریغ بودجه نداشته است.
بله.
انتشار گزارش تفریغ بودجه 97 بار دیگر موجب یک دعوای سیاسی بر سر تخلفات و انحرافات ارزی دولت شده است. اتفاقی که در سال‌های پایانی دولت قبل هم تجربه شد. فکر می‌کنید چرا گزارش‌های تفریغ بودجه -به ویژه در اواخر دوره عمر دولت‌ها و با نزدیک شدن به انتخابات- تا این حد سیاسی می‌شوند؟
ممکن است رخداد این مساله در سال‌های پایانی عمر دولت‌ها تصادفی بوده باشد، ولی به نظر من علت اصلی آن فقدان آگاهی مسئولان -به ویژه مسئولان مالی- از آداب سخن گفتن است. در دنیا معروف است که «رئیس کل بانک مرکزی باید کم سخن بگوید، دیر به دیر سخن بگوید و همواره از روی متنِ مکتوب سخن بگوید». این الزام در خصوص مقامات دیوان محاسبات هم به طریق اولی مطرح است. گزارش‌های مالی با ظرافت‌هایی که دارد، مملو از ابهام است و اینکه بخشی از آن انتخاب شده و در معرض افکار عمومی قرار گیرد، می‌تواند مساله‌ساز شود. افکار عمومی ما به خاطر گرفتاری‌های مالی و استضعافی که دارد به‌طور طبیعی گوش شنواتری برای این‌گونه مطالب دارد و خیلی زود آنها را می‌پذیرد و البته مقصر هم نیست. کسانی که امور مالی کشور را اداره می‌کنند، باید این ظرافت‌ها را در شیوه گفتن و نوشتن خود رعایت کنند؛ در غیر این صورت اظهاراتشان یا ناخواسته جنبه تبلیغاتی به خود می‌گیرد، یا از وجوه سیاسی برخوردار می‌شود.
برخی ناظران سیاسی این احتمال را مطرح کرده‌اند که دیوان محاسبات با تحریک منتخبان ذی‌نفوذ مجلس یازدهم گزارش تفریغ بودجه 97 را به شکلی که دیدیم منتشر کرده؛ با توجه به تجربه‌ای که شما در مجلس داشته‌اید و رئیس کمیسیون برنامه و بودجه هم بوده‌اید، به نظر شما آیا دیوان محاسبات یک سازمان سیاسی است؟ به عبارت ملایم‌تر، آیا سیاستمداران می‌توانند بر ارزیابی‌های این نهاد اثر بگذارند؟ به ویژه از این نظر که به هر حال رئیس و دادستان دیوان را نمایندگان مجلسی انتخاب می‌کنند که طبق تعریف سیاستمدارند و دارای صبغه و رویکرد سیاسی خاص خود.
من کلیت دیوان محاسبات را یک سازمان سیاسی نمی‌دانم. گذشته دیوان محاسبات به عنوان یک سازمان نظارتی نشان می‌دهد که فعالیت‌های خیلی خوبی در آن اتفاق افتاده است. هرچند این بدان معنا نیست که خدشه‌ای بر برخی کارهای آن وارد نباشد.
من‌حیث‌المجموع دیوان محاسبات یک سازمان تخصصی مالی است، ولی این حرف باعث رد این معنا نمی‌شود که مقامات دیوان و به خصوص رئیس و دادستان آن که توسط مجلس انتخاب می‌شوند، از یک پروسه سیاسی بگذرند. من در مجلس هفتم در جریان انتخاب رئیس دیوان محاسبات توسط کمیسیون برنامه و بودجه مجلس عاملیت داشتم و رد پای حفظ گرایش‌های سیاسی رئیس و دادستان دیوان محاسبات -آن‌طور که اکثریت مجلس می‌پسندید- را می‌دیدم و فکر می‌کنم این یک امر طبیعی است. اما نباید فراموش کرد که دیوان محاسبات سازمانی با کارشناسان پرشمار و گسترده در سراسر کشور است و علایق یک یا چند نفر نمی‌تواند روند آن را سیاسی کند. بنابراین هم معتقدم سیاسیون بر دیوان محاسبات اثرگذارند، هم معتقدم این اثرگذاری روند کلی عملکرد آن را از یک ویژگی سیاسی برخوردار نمی‌کند. البته ممکن است افرادی که توسط سیاسیون انتخاب می‌شوند و مصادر را در اختیار می‌گیرند، خودشان هم سیاسیونی باشند که به هنگام سخن و بیان، آدابی را که لازم است، رعایت نکنند.
به عنوان سوال پایانی، به نظر شما چه نکته ناگفته‌ای در گزارش تفریغ بودجه سال 97 وجود داشت؟
اجازه دهید به دو نکته اشاره کنم. اول اینکه تا جایی که دیده‌ام و دنبال کرده‌ام، نمایندگان مجلس یکی از نامهربانانه‌ترین برخوردها را با گزارش تفریغ بودجه دارند و موقع قرائت آن عمدتاً به کارهای دیگر مشغول‌اند. من در کتاب «وکالت ایرانی» بارها از خاطراتم از جلسات غم‌انگیز قرائت گزارش تفریغ بودجه نوشته‌ام. در یکی از این جلسات، رئیس مجلس برای اینکه اوج بی‌توجهی نمایندگان به قرائت گزارش تفریغ بودجه را توجیه کرده باشد، پشت تریبون گفت: «خبرنگاران محترم عنایت داشته باشند که اگر نمایندگان دارند چیزهایی می‌نویسند، در واقع دارند از گزارش یادداشت‌برداری می‌کنند.» در حالی که واقعاً این‌گونه نبود. حال آنکه نمایندگان باید علاوه بر کارهای دیگری که انجام می‌دهند، نسبت به اینکه بیت‌المال چگونه هزینه شده بیش از همه توجه کنند و نتایج آن را در تصحیح بودجه سال‌های بعد به کار گیرند.
نکته دوم که ویژه گزارش تفریغ بودجه سال 97 است، این است که در مقدمه این گزارش با اشاره به «مصوبات سری شورای هماهنگی اقتصادی سران سه قوه» آمده است: «گزارش تفریغ نفت و صندوق توسعه ملی به صورت سری تدوین و تقدیم رئیس مجلس شده است.» من واقعاً هیچ محمل قانونی برای این کار نمی‌بینم که چنین مصوبات سری‌ای وجود داشته باشد؛ آن هم درباره مهم‌ترین عنصر تامین درآمد ما که نفت است (چون آنچه در صندوق توسعه ملی قرار می‌گیرد هم در واقع از جنس نفت است). البته توجه دارم که مشکلات تحریم برخی مسائل را برای مدتی ناگفته می‌گذارد، اما این توجیه‌کننده تفریغ بودجه سری نیست؛ آن هم به شکلی که حتی در اختیار نمایندگان مجلس هم قرار نگیرد. اینها بدعت‌هایی است که کم‌کم روی هم انباشته می‌شود و ما را از آنچه داریم دورتر و دورتر می‌کند.
