آیینه تمام‌نمای رفتار دولت

در کشورهای نفت‌خیز به دلیل اتکا به عواید حاصل از صادرات نفتی از تعریفی تحت عنوان «کسری بودجه غیرنفتی» استفاده می‌شود. کسری بودجه غیرنفتی یا غیرمتکی به منبع نفتی (طبیعی) معادل مجموع منابع نفتی (یا کل منابع طبیعی) و خالص استقراض (فروش اوراق بدهی منهای بازپرداخت اوراق سررسیدشده) است. معمولاً از تراز اولیه غیرنفتی یا غیرمتکی به منبع طبیعی به ‌عنوان مناسب‌ترین روش محاسبه کسری بودجه در کشورهای متکی به منبع (مانند نفت) یاد می‌شود. کسری بودجه در ایران بی‌وقفه در حال افزایش است (نمودار 1). دولت نمی‌تواند از منابع پایدار (مالیات‌ها) برای مخارج خود استفاده کند و مجبور است برای جبران کسری بودجه به منابع ناپایدار و بین‌نسلی مانند عواید نفتی و فروش اوراق بدهی متوسل شود. با شدت گرفتن تحریم‌ها در سال 1397 مشکلات بودجه‌ریزی کشور نیز بیش از پیش نمایان شد. تامین بیش از یک‌چهارم بودجه سال 1397 با واگذاری دارایی‌های مالی (عمدتاً انتشار اوراق بدهی)، سهم 46درصدی منابع ناپایدار (فروش نفت، اموال و اوراق بدهی) در تامین منابع عمومی در لایحه 1399، تحویل اوراق به طلبکاران و پیمانکاران (به‌جای پول)، دخالت شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای اصلاح قانون بودجه 1398 در کلیات بودجه سال‌های 1397 و 1399 در صحن مجلس شورای اسلامی همگی نشان‌دهنده بحرانی بودن شرایط بودجه‌ریزی کشور است.

بودجه‌ریزی یکی از مهم‌ترین تصمیمات دولت‌هاست و سلامت و درستی نظام مالی کشور با کسری بودجه سنجیده می‌شود. در دنیا موقع تهیه و تصویب بودجه اولین موضوع مهم برای سیاستگذار توازن بودجه و در صورت کسری، راه‌های تامین مالی آن است. متاسفانه در کشور ما همچنان که به بودجه‌ریزی به عنوان پدیده‌ای نوین نگاه نمی‌شود، کسری بودجه نیز به‌رغم آثار بسیار مهم بر وضعیت اقتصادی (رشد اقتصادی، تورم، اشتغال و...) در تصمیم‌گیری‌های کلان مورد غفلت واقع شده است. در این قسمت از یادداشت به این سوال اساسی می‌پردازیم که چرا کسری بودجه مزمن به وجود می‌آید؟ و چرا این موضوع در کشوری مانند کشور ما لاینحل به نظر می‌رسد؟ عوامل بروز کسری مزمن (یا ساختاری) را می‌توان به چهار دسته اصلی عوامل نهادی، ویژگی نفتی کشور، قوانین و مقررات و فرآیند بودجه‌ریزی در کشور تقسیم کرد (البته این عوامل بر همدیگر نیز اثرگذارند).

 فرآیند تهیه، تخصیص و مصرف منابع عمومی یکی از وظایف راهبردی دولت‌هاست. در واقع بودجه‌ریزی مهم‌ترین وظیفه دولت تلقی می‌شود. دلیل آن، این است که بودجه‌ریزی یکی از مهم‌ترین ابزار عقلایی و دارای مقبولیت است که با آن دولت می‌تواند منابع را برای تهیه و تدارک کالاها و خدمات عمومی مورد نیاز در جهت بهبود رفاه مردم تخصیص دهد. به‌ عبارت‌ دیگر بودجه ابزار و مبنایی برای رسیدن به اهداف اقتصاد کلان است. ویژگی‌های بودجه خوب عبارت است از کارایی (صرف کمترین منابع با بیشترین خدمات و کالاهای عرضه‌شده)، اثربخشی (نیل به اهداف تعیین‌شده)، انضباط (نسبت پایین کسری بودجه به GDP)، شفافیت (تمام مراحل بودجه‌ریزی شامل تهیه لایحه، تصویب آن، تهیه گزارش‌های اجرایی و نظارتی در دسترس مردم باشد) و پاسخگویی (تمام مقامات اجرایی، قانونگذاری و نظارتی در برابر نهادهای دیگر و افکار عمومی).

بانک جهانی، حکمرانی را شیوه استفاده از قدرت در مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی برای دستیابی به توسعه پایدار تعریف می‌کند. مطابق با این تعریف، کشورهای عضو باید به بهبود سازوکارهای تخصیص منابع، فرآیندهای تدوین، انتخاب و اجرای خط‌مشی‌ها و روابط بین شهروندان و حکومت بپردازند. این سازمان، حکمرانی خوب را به ‌عنوان سنت و نهادهایی تعریف می‌کند که توسط آنها قدرت در جهت مصلحت عمومی در یک کشور اعمال می‌شود. این نهاد شـش ویژگـی «حق اظهارنظر و پاسخگویی»، «کیفیـت مقـررات»، «اثربخـشی دولت»، «ثبات سیاسی»، «حاکمیـت قـانون» و «کنتـرل فـساد» را به ‌عنوان ویژگی‌های حکمرانی خوب معرفی می‌کند. حکمرانی بد نیز با مولفه‌هایی مانند شخصی کردن قـدرت، فقـدان حقـوق بـشر، فـساد نهادینه‌شده، دولت‌های غیرپاسخگو و غیرمنتخب معرفی می‌شود. بین حکمرانی خوب و بودجه‌ریزی خوب ارتباط وجود دارد. بدون حکمرانی خوب هیچ بودجه‌ریزی خوبی نیز وجود ندارد زیرا حکمرانی خوب زمینه نیل به بودجه‌ریزی خوب را فراهم می‌کند. از طرف دیگر مدیریت درست بودجه کیفیت حکمرانی را افزایش می‌دهد. بنابراین ادعای دولت را در حکمرانی خوب می‌توان از طریق فرآیند بودجه‌ریزی قضاوت کرد. ویژگی‌های بودجه‌ریزی خوب (کارایی، اثربخشی، شفافیت، پاسخگویی و انضباط) همان ویژگی‌های حکمرانی خوب است.

فقدان شفافیت، پاسخگویی و انضباط در کشور ما کاملاً مشهود است. بر اساس آمار بانک جهانی در سال 2018 برای ایران شاخص کنترل فساد منفی 96 /0 از 5 /2 (با رتبه 8 /15 در دنیا)، حاکمیت قانون منفی 69 /0از 5 /2 (رتبه 25 در دنیا)، کیفیت مقررات منفی 3 /1 (رتبه 6 /7 در دنیا)، اثربخشی دولت منفی 43 /0 (رتبه 5 /37 در دنیا)، ثبات سیاسی منفی 31 /1 (رتبه 9 /10 در دنیا)، حق اظهارنظر و پاسخگویی منفی 32 /1 (رتبه 8 /12 در دنیا) است (کشورهایی مانند سنگاپور، فنلاند (در دو شاخص)، هنگ‌کنگ، گرینلند، و نروژ با رتبه 100 بهترین عملکرد را دارند). بودجه‌ریزی کشور نیز فاقد شفافیت لازم است. هرچند اطلاعات رسمی مربوط به شاخص شفافیت بودجه‌ریزی ایران وجود ندارد اما با مراجعه به شاخص‌هایی مانند آنچه سازمان بین‌المللی بودجه یا IBP (The International Budget Partnership) معرفی کرده، می‌توان به تصویری از وضعیت شفافیت بودجه کشور دست یافت، به‌طوری ‌که با تکمیل پرسش‌نامه این سازمان به عدد 24 (از 100) می‌رسیم که ایران را در رده‌های آخر (با حداقل شفافیت) و در کنار کشورهایی ماند زیمبابوه، روآندا و آنگولا قرار می‌دهد.

کشورهای تولیدکننده نفت در سیاستگذاری‌های مالی با چالش‌های خاصی مواجه‌اند. برخی از این چالش‌ها مانند قیمت‌های نفت منشأ خارجی و برخی از آنها مانند نحوه مصرف عواید حاصل از صادرات نفت خام در بودجه دولت منشأ داخلی دارد. بی‌ثباتی قیمت‌های نفت در سال‌های اخیر، یکی از این چالش‌های مهم است. در یک دوره کوتاه چندساله قیمت‌های نفت به حدود 36 دلار در هر بشکه در اواخر سال 2004 سقوط کرد، اما تا آخر سال 2008 به 94 دلار در هر بشکه افزایش یافت ولی در سال 2009 دوباره به 61 دلار در هر بشکه کاهش یافت. مجدداً در سال‌های 2013-2011 به بالای 100 دلار افزایش یافت و پس از آن تاکنون (2019) رو به افول بوده است. این بی‌ثباتی می‌تواند به نوسانات قابل‌توجهی در منابع مالی دولت‌ها منجر شود. در مورد ایران علاوه بر نوسانات قیمت نفت، مشکل دیگری نیز وجود دارد و آن تحریم صادرات نفت است. در ایران سهم عواید نفتی از GDP در سال 2006 از 32 درصد به 16 درصد در سال 2012 کاهش یافت و در سال 2018 نیز به شش درصد تنزل یافته است.

هموار کردن منابع عمومی برای ایجاد ثبات و ایفای تعهدات دولت ضرورت دارد؛ از این‌رو استفاده از عواید نفتی فارغ از ملاحظات بین‌نسلی، به دلیل نوسانات قیمتی (و علاوه بر آن برای ایران نوسانات صادرات) باعث ناپایداری منابع و سخت شدن تصمیم‌گیری برای مدیریت مخارج و سیاستگذاری مالی می‌شود. از طرف دیگر هموار کردن مخارج نیز ضرورت دارد. نوسانات کوتاه‌مدت در مخارج دولت به‌طور بالقوه می‌تواند پیامدهای زیانباری را در پی داشته باشد که شامل کاهش کیفیت و کارایی مخارج می‌شود. از طرف دیگر به ‌سختی می‌توان جلوی مخارج انبساطی دولت در دوره‌های رونق نفتی را گرفت (برای مثال اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها در سال1389 هم‌زمان با اوج درآمدهای نفتی ایران) یا آنها را کنترل و کارآمد کرد، چون برنامه‌های بودجه پایدار و دائمی می‌شوند. افزایش انفجاری مخارج موجب آثار غیرقابل‌کنترل دیگری می‌شود که بر اساس آن سطوح مخارج بالا را طولانی‌تر می‌کند و می‌تواند به عدم تعادل‌های جدی اقتصاد کلان منجر شود که تورم یکی از نشانه‌های آن است، همچنین تقاضای اضافی کاهش شدید در تولید و رشد را به همراه دارد. از طرف دیگر، کاهش شدید مخارج دولت در مواجهه با تکانه‌های خارجی منفی (که می‌تواند کاهش در مخارج اجتماعی و حقوق کارکنان دولت را علاوه بر مخارج عمرانی به همراه داشته باشد) می‌تواند منجر به بی‌ثباتی اجتماعی، تضعیف سرمایه‌گذاری و کاهش رشد آتی شود. به‌خصوص چنین کاهش‌هایی (کاهش در مخارج عمرانی) می‌تواند باعث رها کردن پروژه‌های عمرانی کارآمد و بزرگی باشد که بازدهی بالایی دارند. بنابراین در کشوری مانند ما هموار کردن مخارج مانع از کاهش مخارج در زمان کاهش عواید نفتی می‌شود اما هنگام افزایش عواید نفتی انضباط مالی رعایت نشده و منجر به افزایش شدید مخارج می‌شود. این وضعیت در بلندمدت منجر به شکاف هرچه بیشتر منابع و مصارف عمومی شده و کسری مزمن بودجه را به همراه خواهد داشت.

نبود قاعده مالی برای ایجاد بدهی یا کسری بودجه و مقید نبودن دولت و مجلس به برقراری انضباط مالی عامل مهمی در ایجاد کسری بودجه دولت است. در قانون اساسی برخی کشورها (مانند آلمان) برای ایجاد بدهی عمومی و کسری بودجه محدودیت وضع شده است. حتی در پیمان‌های منطقه‌ای نیز قواعدی برای برقراری انضباط مالی ایجاد شده است. به‌ عنوان مثال در اتحادیه اروپا کل بدهی دولت نسبت به GDP نباید بیشتر از 60 درصد و کسری بودجه دولت نیز نباید بیش از سه درصد GDP باشد.

در قانون برنامه ششم توسعه برای ایجاد بدهی و استفاده از عواید نفتی سقفی تعیین شده اما اولاً این قانون موقت است و ثانیاً هیچ ابزار و اهرم نظارتی قوی برای اجرای آن وجود ندارد. به فرض رعایت قاعده فوق، باز هیچ قاعده‌ای برای کنترل مخارج عمومی وجود ندارد؛ بنابراین ایجاد کسری با مانع مهمی روبه‌رو نخواهد بود. برخی از مصوبات دولت کانال دیگری برای ایجاد کسری بودجه محسوب می‌شود. نمونه بارز این مصوبات، مصوبات سفرهای استانی است که در آنها انواع طرح‌ها و پروژه‌های ریزودرشت تعریف می‌شود بدون آنکه قبلاً منابع مالی آن تامین شده باشد.

برنامه‌های توسعه محمل قانونی دیگری برای ایجاد بار مالی برای دولت است. صرف ‌نظر از ایراد شکلی برنامه‌ریزی کشور و تهیه برنامه‌های توسعه که به شکل فعلی امری منسوخ‌شده در دنیا محسوب می‌شود و دولت‌ها برنامه‌های بلندمدت خود را در قالب بودجه‌های سنواتی (مانند چارچوب میان‌مدت مخارج-MTEF) تعریف می‌کنند، برنامه‌های توسعه کشور محملی برای تعریف و ایجاد انواع وظایف برای دستگاه‌های اجرایی و بالطبع ایجاد بار مالی برای دولت است که نه در توان دولت است و نه اصولاً منابعی برای آن پیش‌بینی شده است. سازمان برنامه‌وبودجه بار مالی اضافی ناشی از مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه را در طول اجرای برنامه 668797 میلیارد تومان برآورد کرده بود (به‌طور متوسط سالی 134 هزار میلیارد تومان). تصویب قوانین و اجرای آنها (علاوه بر قوانین برنامه‌های توسعه)، به‌خودی‌خود باعث افزایش مخارج عمومی می‌شود. چنانچه همراه با تصویب قوانین جدید، قوانین دیگری نسخ نشود یا منابع مالی جدیدی برای دولت پیش‌بینی نشود، کسری بودجه امری حتمی است. در فرهنگ حکمرانی کشور تولید قانون در مقیاس انبوه سنت حسنه و حذف برخی وظایف و کم کردن بار تکالیف دولت امر مذمومی محسوب می‌شود!

در فرآیند بودجه‌ریزی شامل تهیه، تصویب و اجرای بودجه توجه به منابع واقعی و در دسترس و برقراری انضباط مالی مورد غفلت واقع می‌شود و بودجه تهیه‌شده با کسری مواجه است. منابع و مصارف عمومی با عدم توازن ساختاری مواجه است. منابع عمومی دولت با بیش‌برآوردی روبه‌رو است زیرا مصارف دولت بسیار بیشتر از منابع عمومی است. ناتوانی دولت در برآورد دقیق مصارف دستگاه‌های اجرایی یا کسری‌های قبلی دستگاه‌ها و بدهی‌های آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی دیگر، دلیل دیگری است که مصارف عمومی دولت از سطح منابع در دسترس آن فزونی یافته و دولت به‌ اجبار برای تراز منابع و مصارف مجبور می‌شود سقف منابع را نیز افزایش دهد. با تصویب بودجه و ابلاغ آن به دستگاه‌های اجرایی، این دستگاه‌ها بر اساس بودجه مصوب خود تعهد ایجاد می‌کنند اما ازآنجاکه منابع به‌طور غیرواقعی بسته‌ شده، دولت با کسری و عدم تحقق منابع روبه‌رو شده و از این‌رو اعتبارات مصوب به دستگاه‌ها تخصیص نمی‌یابد. ازاین‌رو دستگاه‌های اجرایی با کسری اعتبار مواجه می‌شوند. این کسری اعتبار خود به دلیل ادامه آن در سال‌های متوالی به کسری بودجه مزمن تبدیل می‌شود. طرح‌های عمرانی نیز به‌طور مشخص از کانال‌های پرقدرت ایجاد کسری بودجه در کشور است. زیرا این طرح‌ها به دلایل متعدد مانند غیراقتصادی بودن، برآورد اولیه نادرست (در مواردی طرح‌های عمرانی در بودجه سالانه مطابق سیاست «راه بینداز و جا بینداز» تعریف می‌شود، یعنی طرحی با اعتباری حدود 50 میلیون تومان تعریف می‌شود، درحالی‌که حداقل اعتبار موردنیاز آن 20 برابر این مبلغ است مانند جدول شماره 20 قانون بودجه سال‌های اخیر)، طولانی شدن، تخصیص اعتبار ناکافی و سوءمدیریت، هزینه‌هایی چند برابر برآورد اولیه به بودجه دولت تحمیل کرده و باعث بروز کسری مزمن بودجه می‌شود. در صورتی ‌که بخواهیم همه طرح‌های عمرانی ملی مندرج در لایحه 1399 را تکمیل کنیم، به اعتباری بیش از 400 هزار میلیارد تومان نیاز داریم. این مبلغ به دلیل شرایط تورمی کشور و تعدیل فهرست‌بها هر سال در حال افزایش است. بدهی به صندوق‌های تامین اجتماعی، بانک‌ها و نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی از دیگر مواردی است که با تاخیر در پرداخت، مجموع بدهی به آنها در حال افزایش است.

تبصره‌های بودجه‌های سالانه محل دیگری برای افزایش مخارج پنهان دولت است. در این تبصره‌ها تکالیفی برعهده دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی گذاشته می‌شود بدون آنکه منابع آن به درستی دیده شود. به عنوان مثال در مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه سال 1399 تامین چهار میلیون تن قیر برعهده شرکت ملی نفت گذاشته شده است. تامین و خرید این میزان قیر (از پالایشگاه‌های عمدتاً خصوصی) 800 میلیون دلار هزینه در پی دارد؛ این در حالی است که وزیر نفت گفته: «ما به نان شب محتاجیم!» انتشار اوراق مالی یکی از ابزار تامین مالی کسری بودجه دولت است؛ اما همیشه این امکان وجود داشته که این ابزار خود به اهرمی برای ایجاد کسری بودجه در سال‌های بعد تبدیل شود. زیرا دولت با نپرداختن اصل و سود آن در موعد مقرر سبب افزایش بدهی خود در سال‌های آتی می‌شود. نمونه بارز این وضعیت، انتشار اوراق مشارکت در سال‌های قبل و نپرداختن اصل و سود آن در موعد سررسید است. نتیجه آن نیز بدهی چندده هزار میلیاردتومانی دولت به بانک‌های عامل این اوراق بابت اصل و سود این اوراق بوده است. دولت در سال‌های اخیر نیز برای تامین مالی کسری بودجه خود عمدتاً به انتشار اسناد خزانه اسلامی روی آورده است. اما با افزایش حجم این اوراق این نگرانی وجود دارد که سرنوشت این اوراق نیز به سرنوشت اوراق مشارکت دچار شده و بار مالی سنگینی به خزانه دولت تحمیل شود. شیب تند نمودار کسری بودجه از سال 1391 به بعد با اجرای طرح‌های پرداخت یارانه نقدی و بیمه سلامت همراه است. جمع‌آوری سالانه بیش از 40 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی و توزیع آن بین مردم چیزی جز تحلیل توان مالی بخش عمومی را در پی نداشته است. طرح بیمه سلامت نیز یکی دیگر از طرح‌های پرهزینه دولت در سال‌های اخیر بوده است. اجرای این دو طرح باعث افزایش هزینه‌های دولت و افزایش فاصله منابع و مصارف دولت و درنتیجه افزایش کسری بودجه شده است. نظام مالیاتی ضعیف به دلایل متعدد قادر به تامین مخارج بودجه دولت نیست. همان‌طور که گفته شد بودجه‌ریزی خوب با حکمرانی خوب ارتباط دارد. دولت با وجود ضعف حکمرانی نسبت به ایجاد نظام مالیاتی عادلانه و کارآمد ناتوان است؛ در نتیجه نمی‌تواند ضمن گسترش پایه‌های مالیاتی، معافیت‌های مالیاتی نهادها و گروه‌های پرنفوذ جامعه را لغو کند یا مالیات‌ها را از سمت تولید به سمت مصرف تغییر دهد.

نتیجه‌گیری

با گذشت دو سال از تحریم‌های جدید آمریکا که بسیار شدیدتر از تحریم‌های قبلی است، بودجه‌ریزی کشور کاملاً در شرایط بحرانی قرار گرفته است. اکنون ابزار دوگانه استقراض مالی و استفاده از عواید نفت برای تامین مالی کسری بودجه کارایی خود را از دست داده است. عواید نفتی به دلایل تحریم تقریباً از بین رفته و اوراق مالی به دلیل استفاده طولانی‌مدت و همچنین شرایط بد اقتصادی خاصیت ترازکنندگی بودجه و کسب منابع را از دست داده است. مالیات‌ها نیز به دلیل فراهم نبودن زیرساخت‌های فنی، مشکلات اقتصادی و همچنین برخی مشکلات ساختاری (که تا حدود زیادی به مقوله حکمرانی مربوط می‌شود) قادر به تراز مالی بودجه نیست. در این وضعیت بودجه‌ریزی در بن‌بست قرار گرفته و راه‌حل عاجلی برای آن پیش‌بینی نمی‌شود. بودجه‌ریزی دیگر دخل‌وخرج کشورها نیست، بلکه سیاست مالی کشور و مهم‌ترین وظیفه حاکمیتی دولت‌هاست. بودجه‌ریزی آیینه تمام‌نمای رفتار حکومت‌هاست. اگر دولتی (به معنای عام آن) بودجه‌ای شفاف، کارآمد، موثر و متوازن داشت می‌توان گفت آن دولت، دولتی پاسخگو، به‌ دور از فساد و کارآمد است و برعکس.

از نظر تئوری برای مشکلات اقتصادی (مانند کسری بودجه) راه‌حل وجود دارد اما انجام اصلاحات با هزینه‌های اجتماعی (مانند اعتراض برخی گروه‌های محق یا رانت‌خواران) همراه خواهد بود ولی مهم‌تر از آن هزینه‌های سیاسی و پیچیدگی‌های امر حکمرانی است که در عمل مانع از انجام این اصلاحات می‌شود.