شناسه خبر : 24722 لینک کوتاه

سیاست‌های مخرب

چرا نظام ساخت‌وساز کشور ناکارآمد است؟

زلزله اخیر در استان کرمانشاه و به‌تبع آن خرابی‌های به بار آمده در شهر سرپل‌ذهاب و روستاهای اطراف آن، دوباره بحث‌های مربوط به کارآمدی نظام ساخت‌وساز کشور را داغ کرد. علاوه بر این، به عنوان میراث یکی از بزرگ‌ترین مداخلات دولت در اقتصاد کشور، مسکن مهر و چگونگی عملکرد آن در این حادثه غمبار زیر ذره‌بین منتقدان و تحلیلگران قرار گرفت.

 مرتضی نظری /  دانش‌آموخته سیاستگذاری عمومی دانشگاه میشیگان

زلزله اخیر در استان کرمانشاه و به‌تبع آن خرابی‌های به بار آمده در شهر سرپل‌ذهاب و روستاهای اطراف آن، دوباره بحث‌های مربوط به کارآمدی نظام ساخت‌وساز کشور را داغ کرد. علاوه بر این، به عنوان میراث یکی از بزرگ‌ترین مداخلات دولت در اقتصاد کشور، مسکن مهر و چگونگی عملکرد آن در این حادثه غمبار زیر ذره‌بین منتقدان و تحلیلگران قرار گرفت. فارغ از خسارت‌های گسترده مالی و جانی که از تلفیق نظام ساخت‌وساز کشور با این نوع مداخلات سنگین به وجود آمده است، از آنجا که به نظر نمی‌رسد سیاستگذاران کشورمان آنچنان از این دست پروژه‌های نجومی با اهداف بلندپروازانه ناامید شده باشند و طرح‌های مشابه پول‌پخش‌کنی در همین دولت برای موضوعاتی همچون توسعه روستایی و اشتغال با قدرت دنبال می‌شوند، نیاز مبرم به نظام سیاستگذاری‌ای وجود دارد که راه را بر چنین طرح‌هایی ببندد. در سراسر جهان، سیاستگذاران به ‌طور روزانه و بر اساس قرارداد اجتماعی‌ای که بین سیستم‌های حکمروایی و شهروندان بسته شده است، در حال آزمایش روی زندگی شهروندان هستند. این آزمایشات به صورت سیاست‌های موفق و ناموفقی هستند که در سالیان حیات سیستم‌های حکمروایی روی شهروندان‌شان اعمال می‌شود. در سالیان اخیر ارزیابی این برنامه‌ها محوری‌ترین موضوع مورد بحث در حلقه‌های آکادمیک و حرفه‌ای حوزه سیاستگذاری عمومی بوده است. سوال اصلی این است که آیا امکان دارد برنامه‌های سیاستگذاران با اثرات منفی برای جامعه هدف همراه بوده یا اینکه اساساً کاراترین مسیر برای اثرگذاری بر متغیرهای هدف سیاستگذاران انتخاب شده است؟

مداخله با هزینه مردم

برنامه‌های سیاستی بدون استناد و ارزیابی‌نشده، بزرگ‌ترین و پرهزینه‌ترین آزمایش‌هایی هستند که در مقیاس جهانی روی شهروندان کشورهای مختلف در حال پیاده‌سازی‌اند. از این‌رو پارلمان‌ها، وزارتخانه‌های اقتصاد و خزانه‌داری، سازمان‌های اهداکننده منابع مالی و شهروندانی که مالیات می‌پردازند، همگی مشتاق هستند و نیز تقاضا دارند که بدانند مداخلاتی که با نام و هزینه آنها در سطح جامعه صورت می‌گیرد، آیا به اهداف ازپیش‌تعیین‌شده خود دست می‌یابند یا صرفاً منابع اختصاص‌داده‌شده به آنها هدر رفته است. در چنین شرایطی مدل‌های دقیق و ارزیابی‌های متقن این قابلیت را دارند که به تخصیص بهینه منابع پرداخته و رفاه اجتماعی را افزایش دهند. نوآوری در این زمینه در برخی کشورها شکل‌های گسترده‌تری به خود گرفته و حتی آزمایشات تجربی پیش از پیاده‌سازی برنامه‌ها در سطح ملی، توسط قانون الزامی شده است. به ‌طور مثال در فنلاند، دفتر نخست‌وزیری و مجلس تصویب تمام برنامه‌های سیاستی را مشروط به موفقیت نسبی آنها در اجراهای آزمایشی در مقایسه با سایر روش‌ها کرده‌اند. در این فرآیند ابتدا سیاستگذاران با کمک متخصصان به تشخیص مسائل مرکزی‌ای می‌پردازند که مشکلات قابل مشاهده در حوزه‌های ماموریتی‌شان را پدید آورده‌اند. این سیاستگذاران با کمک متخصصان، مجموعه‌ای از راه‌حل‌ها را برای این مسائل ارائه می‌کنند. این راه‌حل‌ها سپس در مقیاس کوچک آزمایش و بهترین آنها در سطح عمومی پیاده‌سازی می‌شود. این مدل که طراحی شهروندمحور تجربی نامیده می‌شود، همه‌جانبه، مشتق از مساله و داده‌محور است.

نبود ابتدایی‌ترین داده‌ها در مورد پیاده‌سازی و اثرگذاری برنامه‌های رفاهی، امکان ارائه بازخورد و تصحیح عملکردهای حداقلی در رابطه با برنامه‌های متنوع کشورمان را سلب کرده است. از این‌رو است که بسیاری از این برنامه‌ها که به اذعان متخصصان از اثرگذاری چندانی برخوردار نیستند، همچنان از بودجه عمومی تغذیه می‌کنند و موجب اتلاف منابع می‌شوند. البته نمی‌توان به اذعان متخصصان نیز چندان اعتماد کرد از آنجا که داده‌ای از این برنامه‌ها در دسترس نیست و متخصصان نیز صرفاً بر اساس شناخت و مدل ذهنی شخصی خود اظهارنظر می‌کنند. علاوه بر این به دلیل اینکه برنامه‌های رفاهی دارای ذی‌نفعان مستقیم در بین شهروندان هستند، بازپس‌گرفتن این برنامه‌ها هزینه‌های سنگین سیاسی دربر خواهد داشت.

سخن اصلی این است که سازمان‌هایی که در تخصیص چندین هزار میلیارد تومان به طرح‌هایی که هیچ ایده‌ای از اثرگذاری آنها ندارند، تعلل نمی‌کنند، به چه علت تا بدین‌سان در پذیرش روش‌های نوین سیاستگذاری و ارزیابی این طرح‌ها در مقیاس کوچک که هزینه ناچیزی دارد، کند عمل می‌کنند. ارزیابی در مقیاس کوچک طرح‌های نجومی، از قبیل توسعه روستایی و اشتغال که در حال حاضر در فاز برنامه‌ریزی قرار دارند و انتخاب کاراترین برنامه‌ها به منظور دستیابی به اهداف سیاستگذاری، اولین گام شکستن چرخه طراحی سیاست‌های مخرب است.

ضرورت محدود کردن نقش دولت

در کنار ساختارهایی که طراحی ‌چنین سیاست‌های بلندپروازانه‌ای را در سمت سیاستگذار ممکن می‌سازند، نظام اجرا و پیاده‌سازی این سیاست‌ها نیز می‌تواند مانعی در دستیابی به اهداف آنها باشد. در روزهای گذشته درباره نظام ساخت‌وساز حاکم بر پروژه‌های مسکن مهر فراوان قلم زده شده و انتقادات بسیاری مطرح شده است اما به نظر می‌رسد با توجه به ساختار اقتصادی حاکم بر نظام ساخت‌وساز کشور، این کاستی‌ها را می‌توان به تمام ساخت‌وسازهای صورت‌گرفته در کشور تعمیم داد. نظام ساخت‌وساز، سیستمی است که چارچوب فعالیت‌های مهندسی ساختمان را تبیین می‌کند و سایر ساختارها همچون قوانین و آیین‌نامه‌ها، ذیل این سیستم به فعالیت مشغول هستند. در وضعیت کنونی، نظام ساخت‌وساز ایران، نیاز اساسی به تغییر و محدود کردن نقش دولت، فعال کردن سازوکار نظام بازار رقابتی و یکپارچگی دارد. نظام ملی ساخت‌وساز کشور در ابعاد مختلف تحت کنترل و مداخله دولت است. تعیین ظرفیت اداری شرکت‌های مهندسی، قیمت‌گذاری بهای خدمات مهندسی و نیز تضاد منافع گسترده حاکم بر فرآیند ارجاع کار از مواردی است که با از بین بردن مکانیسم بازار، پاسخگویی و توسعه مسوولانه صنعت مهندسی ساخت‌وساز کشور را با چالش روبه‌رو ساخته است.1 هر دو سیستم موازی نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان که هر کدام یک نظام ساخت‌وساز محسوب می‌شوند، به ‌صورت بطنی با این چالش‌ها دست و پنجه نرم کرده و ساختار بازار کارایی برای تنظیم روابط مشارکت‌کنندگان در بازار ساخت‌وساز ارائه نداده‌اند.

در چارچوب اقتصادی، ظرفیت ریسک‌پذیری هر بنگاهی که به‌تبع پذیرش مسوولیت حرفه‌ای و ورود به بازار ساخت‌وساز به وجود می‌آید، به توان بیمه‌سپاری آن بستگی دارد که خود از عواملی همچون تاریخچه اعتباری، تاریخچه عملکردی و توانایی‌های مالی آن نشات می‌گیرد. در نتیجه، ارزیابی توانایی و ظرفیت شرکت‌های مهندسی توسط شرکت‌های بیمه‌گر و سایر نهادهای بازار انجام می‌شود. با نادیده انگاشتن این پیچیدگی‌ها، ساختار دیوانسالاری کشور با ثبت تعداد مهندسان شرکت‌های مهندسی و ماشین‌آلات آنها و حتی اعمال ضرایب هم‌افزایی بین کارکنان این شرکت‌ها، به ظرفیت‌بندی آنها می‌پردازد. این مداخله دولتی تعیین میزان بیمه مسوولیت حرفه‌ای توسط بنگاه‌های بیمه را بی‌معنا می‌سازد که به نوبه خود، پاسخگو ساختن شرکت‌های مهندسی را پیچیده‌تر می‌سازد.

علاوه بر این، مقررات نظام مهندسی و کنترل ساختمان در بعد اجرایی سرشار از تضاد منافع و آشفتگی مسوولیت‌هاست به طوری که هزینه نظارت از طرف صاحبان کار دریافت می‌شود ولی آنها حق انتخاب مهندسان ناظر خود برای نظارت بر حسن انجام کار مجریان را ندارند و شهرداری‌ها با دریافت هزینه نظارت از صاحبان کار آن را به نظام مهندسی تحویل داده و نظام مهندسی، مهندسان ناظر را انتخاب می‌کند. مهندسان ناظر نیز به هزینه صاحبان کار، گزارش خود را به شهرداری منعکس می‌کنند. فارغ از اینکه سازمان نظام‌مهندسی به عنوان یک سازمان مدنی قابلیت پذیرش ریسک اقتصادی را ندارد، این سیستم با تضاد منافع بطنی خود، خط مسوولیت را مبهم و پاسخگویی را محدود می‌سازد.

خسارت‌های به بار آمده در سرپل‌ذهاب و سایر شهرهای استان کرمانشاه، نتایج سیستماتیک نظام سیاستگذاری و اجرایی است که با نفی سازوکار بازار و با تکیه بر روش‌های حکمروایی باستانی به دنبال راه چاره‌گزینی برای مشکلات غامض جامعه ایرانی در حال حاضر است. در صورتی که اراده لازم برای تغییرات اساسی در نظام‌های سیاستگذاری و اجرایی کشور به وجود نیاید و این تغییرات با قدرت و به ‌صورت حساب‌شده پیاده نشوند، متاسفانه در آینده نیز شاهد تکرار این ‌رویدادهای ناگوار با خسارت‌های مالی و جانی قابل توجه خواهیم بود. 

پی‌نوشت:
  1- «دولت، نظام ملی ساخت‌وساز و توسعه مهندسی در ایران»، عباس آخوندی، 85

دراین پرونده بخوانید ...