اقتصاد سیاسی اصلاحات اقتصادی
چرا اصلاحات ساختاری در ایران با شکست مواجه می‌شود؟
چنانچه اقتصاد را به‌عنوان دانش تخصیص بهینه منابع محدود به نیازهای نامحدود تعریف کنیم، آنگاه اقتصاد سیاسی با طبیعتِ سیاسیِ تصمیم‌گیری در مورد چگونگی تخصیص بهینه منابع در سطح جامعه سروکار دارد و به این موضوع می‌پردازد که چگونه سیاست، در معنای عام آن، گزینه‌های اقتصادی جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد. نگرش متعارف به اقتصاد، این فرض ضمنی اما مهم را در زمینه سیاستگذاری اقتصادی در خود نهفته دارد که در صورت پیدا شدن یک سیاست بهینه، این سیاست حتماً اجرا خواهد شد. بنابراین، سیاستگذاری تنها یک مساله تکنیکی یا محاسباتی خواهد بود. نقطه آغازین اقتصاد سیاسی اما آنجاست که سیاست‌های اجراشده در عمل غالباً متفاوت از سیاست‌های بهینه هستند. در ساده‌ترین صورت، حتی یک سیاستگذار خیرخواه نیز برای اجرای سیاست‌های بهینه اجتماعی نیازمند رجوع به آرای عمومی و کسب حمایت مردمی است.
اصطلاح «اصلاحات اقتصادی» به‌طور کلی به تغییرات عمده در سیاستگذاری فراتر از مدیریت روزمره اطلاق می‌شود. دسته‌ای از اصلاحات اقتصادی از نوع ثبات‌سازی هستند در حالی که دسته دیگر، اصلاح ساختارهای اقتصاد را دربر می‌گیرد. اصلاحات ثبات‌ساز به‌طور معمول به یک تغییر در سیاستگذاری مالی /پولی که به‌طور معناداری به کاهش کسری بودجه /یا متوقف کردن روند تورمی بالا منتهی می‌شود، اطلاق می‌شود. در مقابل، اصلاحات ساختاری مواردی از قبیل آزادسازی بازارهای کالا، تغییر در محیط تنظیم‌گری، اصلاح ساختار بازار کار یا آزادسازی تجاری را دربر می‌گیرد. پیگیری و اجرای اصلاحات ثبات‌ساز به‌ویژه در دوره‌هایی که اقتصاد با رکود عمیق /یا تورم مزمن مواجه است، غالباً سهل‌تر از اجرای اصلاحات ساختاری است. دشواری اجرای اصلاحات ساختاری از آنجا ناشی می‌شود که هر تغییر اقتصادی دارای اثرات بازتوزیعی بوده و برندگان و بازندگان خود را خواهد داشت. حتی چنانچه این اصلاحات کارای «پارتو» بوده و اثرات بازتوزیعی آن لزوماً به‌معنای بهتر شدن وضعیت برخی از بازیگران به قیمت بدتر شدن وضع دیگران نباشد، به هر حال برخی از بازیگران بیش از دیگران از منافع اصلاحات بهره‌مند می‌شوند. بنابراین، نقطه کانونی هر اصلاح ساختاری اقتصاد، تضاد منافع بازیگران درگیر در فرآیند اصلاحات خواهد بود.
زمینه اصلاحات شامل ویژگی‌های اجتماعی-اقتصادی در سطح بازار مورد اصلاح و نیز در سطح ملی است. توصیف و تحلیل زمینه اصلاحات باید عناصر مرتبط اقتصاد سیاسی را بر حسب نابرابری اقتصادی-سیاسی، حقوق مالکیت، روابط قدرت، ساختار اجتماعی، پراکندگی محلی و ساختار بازار موضوع اصلاحات مدنظر قرار دهد. علاوه بر این، زمینه اصلاحات شامل قلمرو دستور کار اصلاحات می‌شود: تغییرات سیاستی کلیدی پیشنهادی چه هستند؟ اهداف این سیاست‌ها چیست؟ چه کسانی این سیاست‌ها را تنظیم و اجرا می‌کنند؟ در زمینه اصلاحات، باید میان محیط اصلاحات و فرآیند اصلاحات تمایز قائل شد. محیط اصلاحات به بازیگران اصلاحات یعنی اشخاص، انجمن‌ها، گروه‌ها و سایر سازمان‌های دارای انگیزه و منفعت در زمینه سیاست‌های اصلاحی اشاره دارد. این بازیگران دارای سطوح متفاوتی از انگیزه‌های سیاسی-اقتصادی و نفوذ در مراحل مختلف اجرای فرآیند اصلاحات هستند. نهادها به عنوان قواعد بازی شکل‌دهنده و محدودکننده برهم‌کنش بازیگران بوده و از این طریق تعیین‌کننده انگیزه‌های اقتصادی و سیاسی آنها هستند. در مقابل، فرآیند اصلاحات شامل فرم نظام سیاسی تصمیم‌گیری و نیز برندگان و بازندگان تغییرات و میزان نفوذ آنهاست. خروجی یک سیاست اصلاحی حاصل برهم‌کنش متقابل محیط اصلاحات و فرآیند اصلاحات خواهد بود.
در یک چارچوب تحلیلی اقتصاد سیاسی اصلاحات همانند هر تحلیل اقتصادی دیگر با سه بازیگر اصلی (بنگاه، خانوار و دولت) مواجه هستیم که هر یک انگیزه‌ها و منافع خود را دنبال می‌کنند. هر سیاست اصلاحی برای دستیابی به اهداف تعیین‌شده نیازمند آن است تا تغییرات مناسب را در ساختار انگیزشی این بازیگران ایجاد کند.
1- بنگاه‌ها
فرضیه شومی منابع بیان می‌کند که اقتصادهای برخوردار از وفور منابع طبیعی مانند نفت به‌طور متوسط در بلندمدت نرخ‌های رشد اقتصادی پایین‌تری داشته‌اند. اما پرسش از تاثیر متوسط برخورداری از نفت بر عملکرد اقتصادی نروژ و نیجریه، پرسش مرتبط صحیح نیست. آنچه از تاثیر متوسط برخورداری از وفور منابع اهمیت بیشتری دارد، تفاوت این تاثیر در کشورهای مختلف است. در حقیقت، پرسش درست باید به این صورت باشد که چرا نفت در برخی از کشورها منجر به کامیابی و در برخی دیگر تبدیل به شومی شده است. بدین گونه می‌توان در گام بعدی به این پرسش پاسخ داد که برای استفاده بهینه از موهبت منابع باید چه اصلاحاتی صورت گیرد.
در پاسخ به پرسش اول، باید چنین گفت که چنانچه در اقتصادی فساد فراگیر، کیفیت پایین دستگاه بوروکراتیک، نبود حقوق مالکیت، عدم شفافیت در محیط اقتصادی و در یک کلام کیفیت پایین نهادی وجود داشته باشد، برای بنگاه‌های اقتصادی مشارکت در فرآیندهای رانت‌جویانه به‌طور نسبی جذاب‌تر از آن خواهد بود که به فعالیت‌های کارآفرینانه بپردازند. در چنین اقتصادی پیامد تعادل عمومی افزایش تزریق منابع می‌تواند حتی اثر اولیه افزایش درآمد را خنثی کند و در نهایت موجب کاهش سطح درآمد و رفاه شود. نمودار 1، سطح درآمد را بر حسب تعداد بنگاه‌های کارآفرین و رانت‌جو نمایش می‌دهد. افزایش تعداد بنگاه‌های کارآفرین از طریق کاهش تعداد بنگاه‌های رانت‌جو و در نتیجه افزایش منابع اقتصادی تخصیص‌یافته به فعالیت‌های کارآفرینانه، افزایش سطح درآمد و در نتیجه افزایش تقاضا و نیز افزایش درآمد مالیاتی و در نتیجه افزایش کیفیت خدمات عمومی و زیرساخت‌های اقتصادی به افزایش درآمد منجر می‌شود. در مقابل، افزایش تعداد بنگاه‌های درگیر در فرآیندهای رانت‌جویانه، موجب کاهش درآمد هر یک از این بنگاه‌ها و نیز درآمد کل آنها در مجموع می‌شود. در این چارچوب، افزایش درآمد منبع طبیعی به معنای افزایش منابع دردسترس برای رانت‌جویی بوده و چنانچه کیفیت پایین نهادهای اقتصادی-سیاسی محیطی مناسب برای رانت‌جویی فراهم آورد، افزایش تزریق منابع می‌تواند موجب کاهش تعداد بنگاه‌های کارآفرین و افزایش بنگاه‌های مشارکت‌کننده در فعالیت‌های رانت‌جویانه شده و در تعادل عمومی سطح درآمد کل را کاهش می‌دهد. اکنون با این چارچوب تحلیلی می‌توان به پرسش دوم پرداخت که برای استفاده بهینه از موهبت وفور منابع باید چه اصلاحات اقتصادی‌ای به اجرا درآیند. با توجه به آنچه گفته شد، چنانچه یک سیاست اصلاحی در تغییر ساختار انگیزشی بنگاه‌ها -به صورتی که سودآوری فعالیت‌های کارآفرینانه را افزایش داده و انگیزه‌های مشارکت در فعالیت‌های رانت‌جویانه را کاهش دهد- موفق نباشد، افزایش تزریق منابع به اقتصاد لزوماً به افزایش سطح درآمد و رفاه عمومی منجر نخواهد شد. یک نمونه در این زمینه، ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و خصوصی‌سازی در کشور است که به دلیل عدم موفقیت در تغییر ساختار انگیزشی بنگاه‌ها، نه‌تنها مشکل دولت فربه به لحاظ بنگاهداری و ناکارآمدی را حل نکرد بلکه با ایجاد گونه جدیدی از بنگاه‌های اقتصادی شبه‌دولتی شرایط اقتصادی را پیچیده‌تر از قبل کرد.
2- خانوار
مدل‌های کلاسیک اقتصاد سیاسی رفتار رای‌دهندگان بر فرض رای‌دهی عقلانی استوار هستند. این بدان معناست که رای‌دهندگان در انتخاب میان کاندیداهای مختلف، وضعیت اقتصادی را مبنا قرار می‌دهند. اولین پرسش در این زمینه آن است که آیا رای‌دهندگان در قضاوت‌های خویش گذشته‌نگر هستند یا آنکه بر مبنای انتظارات خویش از توانایی‌های سیاستمداران آرای خویش را به صندوق می‌اندازند. دومین پرسش کلیدی بر این موضوع تمرکز دارد که مبنای قضاوت رای‌دهندگان در مورد رفاه اقتصادی چیست. آیا شاخص‌های کلان اقتصادی نظیر نرخ بیکاری، نرخ تورم و درآمد سرانه تعیین‌کننده تصمیم رای‌دهندگان هستند یا آنکه شهروندان در رای‌دهی به وضعیت رفاه شخصی خویش توجه می‌کنند. یک پرسش مرتبط دیگر در این زمینه میزان عقلانیت رفتار رای‌دهندگان است به این معنی که آیا رای‌دهندگان قادر هستند همان‌گونه که در انتظارات عقلانی فرض می‌شود، میان عملکرد شخص سیاستمدار و سایر عوامل خارج از اراده سیاستمدار نظیر یک کاهش ناگهانی در قیمت نفت تمایز قائل شوند. پژوهش‌های صورت‌گرفته در مورد رفتار رای‌دهی، فرضیه عقلانی بودن رفتار رای‌دهندگان را رد کرده و در بهترین حالت تنها از فرضیه شبه‌عقلانی بودن این رفتار حمایت می‌کنند. برخی دیگر از پژوهشگران فراتر رفته و از افسانه رای‌دهنده عقلانی سخن می‌گویند. در این معنا، هر فرد از یک مجموعه باور یا نگرش نسبت به جهان اطراف خویش برخوردار است و از رفتار همسو با این نگرش و باور مطلوبیت کسب می‌کند. نکته کلیدی در این زمینه آن است که باور اکثر مردم نسبت به بسیاری از موضوعات به‌طور سیستماتیک نادرست است به این معنا که اصولاً عملکرد واقعی اقتصاد با آنچه مردم می‌اندیشند، متفاوت است. به عنوان نمونه، بسیاری از مردم چنین می‌اندیشند که تجارت آزاد برای رفاه اقتصادی زیان‌آور است حال آنکه این باور در تضاد کامل با آنچه اقتصاددانان نشان می‌دهند، قرار دارد.
نکته کانونی در زمینه نگرش آحاد جامعه، فرآیند شکل‌گیری باورهاست. پژوهش‌های جدید نشان می‌دهند که چگونه اندازه سیاست‌های بازتویعی تابعی از میزان باورمندی مردم به منصفانه بودن مکانیسم بازار است. در این چارچوب به میزانی که رای‌دهندگان باور دارند که سیستم اقتصادی موجود به تلاش پاداش نخواهد داد، از یک سیستم بازتوزیعی گسترده‌تر حمایت می‌کنند. به‌طور خاص، وجود یک سیستم بازتوزیعی گسترده‌تر خود به معنای پاداش کمتر برای تلاش خواهد بود و بنابراین باور رای‌دهندگان خودبرآورنده خواهد بود. به عبارت دیگر، هیچ‌کس مرتکب خطا نشده است: باور مردم به نامنصفانه بودن سیستم اقتصادی، به افزایش تقاضا برای بازتوزیع منجر شده و گسترده شدن سیستم بازتوزیع خود به معنای کاهش پاداش به تلاش و نامنصفانه بودن ساختار اقتصاد است. نتایج موج سوم پیمایش ملی باورها و نگرش‌های ایرانیان نشان می‌دهد که در زمینه پنداشت از عدالت اجتماعی، 4 /26 درصد از مصاحبه‌شوندگان با این گزاره که در اوضاع فعلی، هر کس پول و پارتی نداشته باشد، حقش پایمال می‌شود، کاملاً موافق و 4 /42 درصد با آن موافق هستند. همچنین در زمینه پنداشت از عدالت اقتصادی، 2 /12 درصد با این گزاره که بیشتر ثروتمندان ایران از طریق غیرقانونی یا رانت و پارتی به این ثروت دست یافته‌اند، کاملاً موافق و 5 /34 درصد نیز با آن موافق هستند. این ارقام گویای این واقعیت هستند که باور مردم نسبت به منصفانه بودن تقسیم عواید اقتصادی در کشور تا چه حد پایین است. در این شرایط، هر سیاست بازتوزیعی به‌رغم ناکارایی ذاتی آن از حمایت عمومی برخوردار بوده و هر سیاست اصلاحی در جهت حذف آن با مقاومت عمومی روبه‌رو می‌شود.
3- دولت
نهادی که در نهایت اصلاحات اقتصادی را اجرا می‌کند، دولت است. اصلاحات اقتصادی از سوی سیاستمدارانی آغاز می‌شود که قدرت سیاسی را در اختیار دارند و از آنجا که اصلاحات اقتصادی غالباً به تغییر انگیزه‌ها -که اصولاً هدف هر اصلاح ساختاری است- منجر می‌شود، سیاستمدارانی که آغازگر اصلاحات اقتصادی هستند پس از انجام این اصلاحات با ساختار انگیزشی متفاوتی مواجه خواهند بود. این واقعیت می‌تواند بر انگیزه‌های اجرای اصلاحات اقتصادی تاثیر بگذارد. آغاز اصلاحات ساختاری برای دستیابی به رشد پایدار، از جمله سخت‌ترین هدف‌گذاری‌ها برای هر سیاستمداری هستند. دلیل این امر مخالفت گروه‌های منتفع‌شونده از شرایط موجود و برخوردار از نفوذ اقتصادی-سیاسی، ترس سیاستمداران از بروز سیاست‌های مردم‌گرایانه و در نهایت نگرش‌های رقیب در مورد این است که چه اصلاحاتی، در چه زمانی، از سوی چه کسی و چگونه اجرا شوند.
اجرای هر سیاست اصلاحی نیازمند حمایت عمومی است. تمرکز بیشتر پژوهش‌های صورت‌گرفته در مورد اثرات رفاهی سیاست‌های اصلاحی یا بر متغیرهای کلان اقتصادی نظیر درآمد سرانه، نرخ بیکاری و نرخ تورم یا بر مبنای اندازه‌گیری تغییرات نابرابری موجود در جامعه قرار دارد. حال آنکه یک موضوع مهم در زمینه چگونگی رفتار رای‌دهی شهروندان در قبال سیاست‌های اصلاحی، باور و نگرش مردم نسبت به چگونگی تقسیم منصفانه منافع حاصل از اصلاحات است. برخی نظرسنجی‌ها نشان می‌دهد 3 /43 درصد آحاد جامعه با ادامه پرداخت یارانه‌ها به همین شکل موجود و با یارانه بیشتر موافق بوده‌اند و تنها 1 /5 درصد با سرمایه‌گذاری مخارج یارانه‌ها در نیازهای عمومی (نظیر بهداشت، آموزش و...) موافق بوده‌اند. همچنین تنها 6 /2 درصد با این موضوع موافق بوده‌اند که یارانه‌ها فقط به نیازمندان پرداخت شوند. به عنوان یک نمونه دیگر از باور و نگرش مردم نسبت به سیاست‌های اصلاحی، 9 /12 درصد مشارکت‌کنندگان در این پیمایش معتقدند که در شرایط فعلی پرداخت مالیات به بهبود خدمات دولتی منجر نشده است و تنها 4 /4 درصد با این موضوع موافق هستند که کشور فقط با مالیات اداره شده و پول نفت سرمایه‌گذاری شود. نتایج حاصل از پنداشت از خصوصی‌سازی نیز بیانگر نتایج مشابهی در مورد معنای خصوصی‌سازی (بدبختی و فقر، تبعیض و بی‌عدالتی، گرانی و تورم، فساد اقتصادی-اداری، حمایت از ثروتمندان، تعدیل نیروی کار، غارت و فروش اموال دولت و پولی شدن همه چیز) است.
مهم‌ترین نکته در زمینه اجرای اصلاحات ساختاری آن است که بار اصلی هزینه اجرای این سیاست‌ها باید در ابتدا باشد. به عنوان نمونه، بیشتر اصلاحاتی که موانع تنظیمی را کاهش داده و افزایش رقابت‌پذیری اقتصاد را هدف قرار می‌دهند، دارای اثرات کوتاه‌مدت و بلندمدت متفاوتی هستند. در کوتاه‌مدت، اجرای این سیاست‌ها بازندگان خود را خواهد داشت: این سیاست‌ها بر رفاه کسانی که به فعالیت در صنایع حمایت‌شده مشغول هستند، تاثیر منفی می‌گذارد. به هر حال در بلندمدت، اعمال اصلاحات موجب افزایش بهره‌وری و در نتیجه افزایش سطح دستمزد واقعی شده و در نهایت نرخ اشتغال را افزایش می‌دهد. در یک نگاه کلی، منافع میان‌مدت و بلندمدت اصلاحات برای کل جامعه، هزینه‌های کوتاه‌مدت گروه‌های منتفع‌شونده از وضعیت سابق را پوشش می‌دهد. دلالت سیاسی این موضوع روشن است: چنانچه سیاست‌های اصلاح ساختاری نزدیک به انتخابات اجرا شوند، مخالفت‌های کوتاه‌مدت بر نتیجه انتخابات تاثیر می‌گذارند حال آنکه منافع بلندمدت تنها به عنوان پیش‌بینی‌های غیرقطعی در نظر گرفته می‌شوند. بنابراین، علاوه بر اهمیت زمان‌بندی اجرای سیاست‌های اصلاحی به معنای جدی گرفتن پویایی‌های اقتصادی در کوتاه‌مدت، خود زمان اجرای این سیاست‌ها نیز موضوعی کلیدی است. از همین‌رو، باید در اجرای اصلاحات ساختاری همیشه یک عنصر کینزی به معنای تلاش برای افزایش تقاضا برای اصلاحات در نظر گرفته شود.
آنچه اتخاذ تصمیم‌های «درست» اقتصادی را به تصمیم‌هایی «سخت» تبدیل می‌کند، تفاوت میان سیاست‌های بهینه اقتصادی در نظر با سیاست‌های امکان‌پذیر در عمل با لحاظ کردن محدودیت‌های دولت و پشتوانه حمایت عمومی است. در حقیقت، طراحی هر سیاست اصلاحی باید در چارچوبی صورت گیرد که اول، ساختار انگیزشی بنگاه‌ها را به سمت مشارکت در فعالیت‌های کارآفرینانه و کاهش انگیزه‌های رانت‌جویانه هدایت کند و دوم، نه‌تنها بزرگ شدن اندازه کیک اقتصاد بلکه توزیع منصفانه عواید حاصل از این رشد برای جلب حمایت عمومی را به‌طور جدی مد نظر قرار دهد، و سوم در زمان‌بندی اجرای اصلاحات بازندگان و برندگان در کوتاه‌مدت از تاثیرات بلندمدت به‌دقت تفکیک شود تا از میزان مقاومت در برابر اجرای این سیاست‌ها کاسته شود.
