خطاهای بحران‌ساز

دبیر شورای عالی فضای مجازی 27 فروردین‌ماه امسال هرچند عنوان کرد فعلاً تصمیمی در رابطه با انسداد تلگرام اتخاذ نشده است اما گفت: به کسب‌وکارهایی که با کوچ از تلگرام، متضرر شوند بیمه بیکاری تعلق می‌گیرد. اما آیا اختصاص بیمه بیکاری به تعداد قابل توجهی از افراد آن هم بدون برنامه‌ریزی قبلی به همین سادگی است؟ فرشید یزدانی، کارشناس حوزه تامین اجتماعی ابتدا از جامع نبودن قانون بیمه بیکاری کشور سخن می‌گوید که شرط بهره‌مندی از این مزایا پرداخت حق بیمه در دوره اشتغال افراد است که باعث می‌شود تعداد معدودی از بیکاران بتوانند از این مزیت استفاده کنند. به همین دلیل وی می‌گوید: اصلاً مکانیسمی برای پرداخت حق بیمه از سوی دولت و برقراری بیمه بیکاری ناگهانی برای افراد مورد اشاره (بیکاران ناشی از فیلترینگ تلگرام) وجود ندارد. در عین حال وی یادآور می‌شود که بخش عمده‌ای از بحران فعلی نظام تامین اجتماعی به همین نوع نگاه‌ها برمی‌گردد که نقصان حوزه‌های دیگر باید از طریق نظام تامین اجتماعی جبران شود.

♦♦♦

 چرا تعداد مشمولان بیمه بیکاری کشور نسبت به کل بیکاران کشور رقم قابل توجهی نیست و چتر این بیمه چندان گسترده نیست؟

قانون بیمه بیکاری ما قانون جامعی نیست. یعنی بیمه بیکاری مبتنی بر اشتغال است. آن هم اشتغالی که فرد در دوران مشغول به کار بودن خود حق بیمه پرداخت کرده باشد. یعنی همه بیکاران کشور ما که بیش از 5 /3 میلیون نفر می‌شوند تحت پوشش بیمه بیکاری نیستند و کمتر از شش درصد آنها می‌توانند از مزایای بیمه بیکاری بهره‌مند شوند. یعنی نقصی در خود قانون بیمه بیکاری کشور ما وجود دارد. در واقع فرد باید یک دوره‌ای شاغل بوده و در یک دوره زمانی حق بیمه پرداخت کرده باشد تا بتواند از مزایای بیمه بیکاری بهره ببرد. اما در مورد بیکاران ما بخش قابل توجهی از آنها اصلاً شاغل نبوده‌اند و بخشی دیگر نیز ممکن است شاغل بوده باشند اما در دوره اشتغال حق بیمه‌ای برای آنها پرداخت نشده است. بنابراین نمی‌توانند مشمول بیمه بیکاری شوند. برای همین است که می‌گویم قانون ما در این حوزه نیاز به اصلاح دارد تا بتوان امیدوار شد که شمول بیمه بیکاری ما گسترش پیدا کند.

 از نظر شما شاغلان در فضای مجازی و به خصوص تلگرام، کسانی هستند که به واسطه پرداخت حق بیمه در دوران اشتغال، بتوانند پس از بیکاری از مزایای بیمه بیکاری بهره ببرند؟

به نظر نمی‌رسد این‌طور باشد. چون عمده این افراد احتمالاً یا در خانه بوده‌اند یا این‌طور نبوده که در یک شرکت مشخصی مشغول به کار بوده باشند که حق بیمه‌ای برای آنها پرداخت شده باشد. مگر اینکه آنها در دوران اشتغال خود به صورت آزاد خود را بیمه مشاغل آزاد کرده باشند که بعد از بیکار شدن بتوانند مقرری بیمه بیکاری بگیرند.

 در چنین شرایطی چه کسی باید هزینه بیمه شدن افرادی را که حق بیمه پرداخت نمی‌کردند تقبل کند؟

آن‌طور که دولتمردان مدعی شده‌اند در اینجا اگر بنا باشد که بیمه بیکاری‌ای برقرار شود دولت می‌خواهد هزینه آن را بپذیرد. در این مورد چند مساله وجود دارد. یک مساله این است که اصلاً مکانیسمی برای پرداخت حق بیمه از سوی دولت و برقراری بیمه بیکاری ناگهانی برای افراد مورد اشاره وجود ندارد. ما در قانون چنین موردی نداریم که بتوانیم افرادی را که تا پیش از این شاغل نبوده‌اند و حق بیمه‌ای پرداخت نکرده‌اند بلافاصله پس از بیکاری مشمول بیمه بیکاری کنیم. یعنی کل بحثی که در این مورد بیان شده، به نظر نمی‌رسد مبنای قانونی داشته باشد. البته یک قسمت از آن مبنای قانونی دارد که اگر شاغلانی در این حوزه کارفرمایی داشتند و توسط کارفرمایان آنها حق بیمه شاغلان پرداخت می‌شد، دیگر مشکلی در این قسمت نیست و این شاغلان می‌توانند مشمول بیمه بیکاری شوند. اما بخش زیادی از افراد مورد بحث ما به نظر نمی‌رسد که در چنین چارچوبی باشند. ما در این مورد آمار قابل استنادی هم نداریم اما به هر حال می‌دانیم که دولت در چارچوب قانون فعلی برای پرداخت مقرری بیمه بیکاری به آنها کاری نمی‌تواند انجام دهد. مگر اینکه دولت ناگهان تصمیم بگیرد که مصوبه‌ای داشته باشد و طبق آن مصوبه پولی را از یک محل دیگر تامین و این هزینه را پرداخت کند. حتی اگر تصمیم به چنین اقدامی هم بگیرند بودجه آن محدود خواهد بود و معلوم نیست که چه تعداد از افراد را می‌توانند پوشش دهند.

 به نظر شما این نگاه بخشش از جیب نظام تامین اجتماعی که باید نواقص حوزه‌های دیگر را هم پوشش دهد چه آسیب‌هایی به نظام تامین اجتماعی وارد می‌کند؟

به نکته درستی اشاره کردید. بخش زیادی از آسیبی که در سال‌های گذشته به نظام تامین اجتماعی وارد شده ناشی از همین نوع نگاه‌های مشابه به نظام تامین اجتماعی است. یعنی مثلاً در مدیریت صنایع کسری و نقصانی وجود داشته که بلافاصله آن را به نظام تامین اجتماعی سرریز می‌کردند. ممکن بود در مقطعی به دلایلی نیروهایی در بخش صنایع مختلف با مشکلاتی مواجه شوند که هزینه حمایت از آنها را باید نظام تامین اجتماعی پرداخت می‌کرد یا در ایجاد اشتغال با مشکلاتی مواجه می‌شدند و طرح‌هایی مثل بازنشستگی پیش از موعد را مطرح می‌کردند. حالا این بازنشستگی پیش از موعد هم در بخش دولتی و هم در بخش خصوصی وجود داشته است. یعنی این نگاه همیشه بوده که نظام تامین اجتماعی باید هزینه نهایی را پرداخت کند و به نوعی در این مساله نگاه پوپولیستی هم وجود دارد که دولت از منابع سازمان تامین اجتماعی برای حل مسائلی هزینه کند. افراد هم معمولاً مایل هستند که این اتفاق بیفتد و مثلاً در بازنشستگی پیش از موعد زودتر بازنشسته شوند که بتوانند شغل دیگری داشته باشند و به همین دلیل میل این افراد هم به بحث پوپولیستی دامن می‌زند. حال در مساله برقراری بیمه بیکاری برای بیکاران احتمالی ناشی از فیلتر شدن تلگرام می‌خواهند مشکل بخشی دیگر را حل کرده ولی از سوی دیگر با هزینه‌تراشی برای بخش دیگر آسیبی به نظام تامین اجتماعی وارد می‌شود. در سال‌های قبل هم در بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور یا بازنشستگی پیش از موعد یا نوسازی صنایع چنین اتفاق‌هایی رخ داد و نقص بخش‌های دیگر به این بخش تامین اجتماعی سرریز شد. چراکه معمولاً می‌دانند در این بخش مقاومت کمتری صورت می‌گیرد و آن نگاه عوام‌گرایی هم این مساله را تقویت می‌کرد.

 چرا سازمان تامین اجتماعی حفاظتی در مقابل چنین آسیب‌هایی ندارد؟

بخشی از این موضوع به نظام مدیریتی سازمان تامین اجتماعی برمی‌گردد. چون دولت بالاخره مهم‌ترین عامل تاثیرگذار بر مدیریت سازمان تامین اجتماعی است و مهم‌ترین نقش را در این مدیریت دارد اما در سال‌های اخیر به خصوص سال 1389 قدرت و نفوذ دولت در سازمان تامین اجتماعی به زیان نهادهای مدنی بیشتر شده است. می‌توان گفت در این سال‌ها سه‌جانبه‌گرایی تقریباً حذف شده است. درست است که نمایندگان کارگران و کارفرمایان در شورای عالی تامین اجتماعی حضور دارند اما در عمل بودن یا نبودن آنها به نظر نمی‌رسد تفاوتی داشته باشد. در واقع آن نظم مدیریتی در سازمان تامین اجتماعی که سه‌جانبه‌گرایی در آن نقش اساسی داشته به هم خورده و دیگر فضا به گونه‌ای شده که نهادهای مدنی نمی‌توانند از این سازوکار محافظت کنند و تاثیرگذاری آنها در این حوزه به‌شدت کاهش یافته است. سازمان تامین اجتماعی هم نتوانسته مقاومت کند و در نتیجه وضعیت فعلی رقم خورده است. البته نباید فراموش کرد که مقاومت‌هایی در این زمینه از جمله در زمینه جدا کردن منابع درمانی از تامین اجتماعی و واریز کردن آن به خزانه صورت گرفته است. این مسائل به نگاه مدیریتی نسبت به تامین اجتماعی برمی‌گردد. باید ابتدا به این مرحله برسند که در این حوزه بحران وجود دارد اما اکنون وضعیت به گونه‌ای شده که در دیگر حوزه‌ها تا به بحران می‌رسند سراغ نظام تامین اجتماعی می‌آیند. این در حالی است که باید نگاه به صندوق تامین اجتماعی یک نگاه بلندمدت باشد و سه‌جانبه‌گرایی در آن رعایت و نقش دولت در مدیریت آن کمرنگ شود. نهادهای مدنی باید نقش بیشتری در مدیریت سازمان تامین اجتماعی داشته باشند و برای این منظور سازوکارها هم وجود دارد. در اوایل دهه 30 که سازمان تامین اجتماعی شکل گرفت یک نفر کارگر، یک نفر کارفرما و یک نفر از سوی دولت در هیات مدیره تامین اجتماعی حضور داشتند که با همفکری هم مدیرعامل این سازمان را انتخاب می‌کردند. این چارچوب گذشته صحیح بوده اما اکنون این نظم به هم خورده و نگاه‌های کوتاه‌مدت بر مدیریت نظام تامین اجتماعی حاکم شده است. باید نگاه بلندمدت به این حوزه داشت و یک قدرت اجتماعی برای حفاظت از این نظام وجود داشته باشد. نباید این‌طور باشد که وقتی من نوعی وزیر شدم به دنبال قدرت گرفتن در این حوزه باشم. به نظرم چنین نگاه‌های خطا و کوتاه‌مدتی به نظام تامین اجتماعی باعث شده که راه اشتباه را طی کرده و مسیر صحیح را تخریب کنیم.

 همان‌طور که اشاره کردید این نگاه حاکم بر نظام تامین اجتماعی مسائلی را برای این نظام به وجود آورده است. این بحران ناشی از آن نگاه مورد اشاره شما چه مشخصه‌هایی دارد؟

ما دچار ناترازی منابع و مصارف شده‌ایم و به‌شدت کسری در این بخش وجود دارد. معلوم هم نیست که این کسری بودجه سازمان تامین اجتماعی قرار است از کجا تامین شود. بحران دیگر این است که کارکردها و نقش اجتماعی سازمان تامین اجتماعی در بلندمدت کمرنگ می‌شود. یعنی به آن سمت می‌رود که هرچند ما باید همه شاغلان را تحت پوشش بیمه قرار دهیم اما در عمل امکان انجام این کار را نداریم و چون سازوکارها به هم خورده فرار بیمه‌ای افزایش می‌یابد. البته در این مورد سازمان تامین اجتماعی ابزارهایی دارد اما این ابزارها محدود است. از سوی دیگر آن دیدگاه مخالفان سازمان تامین اجتماعی که می‌گویند باید همه مشمول بیمه باشند تقویت می‌شود. باید توجه کرد که در زمان بحران‌ها به خصوص با افزایش بیکاری در اقتصاد، فشارها بر سازمان تامین اجتماعی بیشتر می‌شود. ما دچار یک بحران تدبیر هستیم که به بحران ناترازی منابع و مصارف این سازمان دامن زده است. مجموعه این اتفاقات به ماهیت سازمان تامین اجتماعی آسیب وارد می‌کند.

 سهامداران اصلی این سازمان چگونه از بحران مورد اشاره متاثر می‌شوند؟

ببینید نوع و کیفیت خدمات به این موضوع وابستگی دارد. اینکه ما امکان خدمت‌رسانی مطلوب داشته باشیم و دسترسی به خدمات آن برای همه میسر باشد خیلی اهمیت دارد. در حوزه تامین اجتماعی دسترسی عادلانه خیلی مقوله مهمی است و باید سازمان تامین اجتماعی به آن توجه کند اما وقتی این نظم دسترسی عادلانه به هم می‌خورد و به تامین اجتماعی مکرراً ساخت درمانگاه و بیمارستان در مناطق مختلف تحمیل می‌شود آن‌وقت سهامداران اصلی آن متضرر خواهند شد. ضمن اینکه باید توجه کرد که این موارد را نظام سلامت باید مدنظر قرار دهد و مسوولیت آن را باید نظام سلامت بر عهده بگیرد. در نهایت در چنین وضعیتی، بیمه‌شده ما حتی ممکن است از خدمت درمانی مناسبی هم بهره‌مند نشود. چون ما باید هم نظارت کیفی و هم نظارت کمی داشته باشیم. اما وقتی دچار بحران هستیم، نظارت‌های ما هم دچار اخلال می‌شود و برای بیمه‌شدگان مسائل مختلفی را به وجود می‌آورد. حال ممکن است بقیه مسائل مربوط به بازنشستگی و دیگر موارد در آینده فرد، خودش را نشان دهد اما در مورد کیفیت خدمات درمانی افراد در زمان حاضر ممکن است مسائلی به وجود بیاید. این تاثیرگذاری بر سلامت خیلی مشخص و ملموس برای فرد بیمه‌شده خواهد بود.

 در کنار این ممکن است بیم از عدم پرداخت مستمری بازنشستگی در آینده هم وجود داشته باشد.

چون این سازمان از سوی دولت تضمین شده و ضمانت دولت پشت آن وجود دارد، این بیم مورد اشاره شما نسبت به مسائل دیگر کمتر است اما وقتی دولت بخواهد به حجم قابل توجهی از افراد خدمات درمانی باکیفیت بدهد با مشکلاتی مواجه است که مجبور می‌شود میزان کیفیت این خدمات را کم کند اما به نظرم هنوز جا دارد که صندوق‌های بازنشستگی و سازمان تامین اجتماعی وضعیت فعلی را ادامه دهند، منتها به شرطی که سازوکارها را اصلاح کنند و در جهت تخریب بیشتر آن حرکت نکنند و گام‌ها در مسیر اصلاح باشد. البته متاسفانه به نظر می‌رسد که این نگاه اصلاحی وجود ندارد و نگاه تخریبی خیلی پررنگ‌تر از نگاه اصلاحی است.

 در دوران فعالیت دولت روحانی انتظارات این‌گونه بود که استقلال نظام تامین اجتماعی بیشتر به رسمیت شناخته شود اما در عمل تعهدات دولت نسبت به سازمان تامین اجتماعی در این دولت هم مانند گذشته روند فزاینده‌ای به خود گرفت. به نظر شما روند در این دولت هم مثل دولت سابق است؟

وضعیت در دولت آقای روحانی هم به همان شکل سابق بود. یعنی اگر دولت فعلی می‌خواست اصلاحی انجام دهد، باید به سمت اصلاح اساسنامه پیش می‌رفت که این کار را انجام نداد. هرچند حتی در بودجه امسال به واسطه فشار مجلس قرار شده بخشی از بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی پرداخت شود اما رویه و رفتار دولت به شکل رفتارهای دولت گذشته است. چون انتظار ما این بود که اصلاحاتی در اساسنامه صورت بگیرد و استقلال سازمان تامین اجتماعی بیشتر به رسمیت شناخته شود و دخالت‌های دولت در سازمان تامین اجتماعی کاهش پیدا کند. اما شما اکنون بررسی کنید در بخش سرمایه‌گذاری‌های سازمان تامین اجتماعی چه اتفاقاتی در حال وقوع است. دولت به جای نقش نظارتی، نقش دخالتی در نظام تامین اجتماعی پیدا کرده و به نظر هم نمی‌رسد که تغییر نگاه جدی‌ای قرار باشد اتفاق بیفتد.

بخشی از این مسائل به آگاهی و درک دولت از وضعیت بحرانی سازمان تامین اجتماعی برمی‌گردد. چون دولت می‌گوید بیمه‌شده‌ها که در حال دریافت مستمری خود هستند و سازمان تامین هم به هر شکلی که شده بالاخره این مبلغ را تامین می‌کند. به نظر می‌آید دولت درک بلندمدتی از این مساله ندارد. دولت هم مثل گذشته نگاه کوتاه‌مدت خود را نسبت به تامین اجتماعی حفظ کرده است و تنها به دنبال این هستند که سه چهار سال پیش‌رو بگذرد و بعداً دولت آینده تصمیمی برای آن بگیرد. از سوی دیگر مجلس آنقدر قوی‌ای هم نداریم که بتواند نقص‌های دولت را جبران کند. اصلاً بخش زیادی از مشکلات نظام تامین اجتماعی به قوانینی برمی‌گردد که مجلس آنها را تصویب کرده است. مجلس گاهی با تصمیم‌های خود حتی به مسائل بحرانی نظام تامین اجتماعی دامن می‌زند.

 در مواقعی که دولت نیاز دارد در بخش‌هایی مثل بیمه بیکاری شاغلان تلگرام، امتیازی را در نظر بگیرد چه باید کند؟

دولت منابع زیادی را در اختیار دارد و می‌توان گفت حتی وضعیت دولت در بخش منابع خیلی هم مناسب به نظر می‌رسد اما مساله در توزیع منابع است. مشکل ما در این بخش است. نگاه و رویکرد اجتماعی دولت رویکرد اولویت‌داری نیست. این را در گذشته هم داشتیم و دولت‌های با اولویت نظام تامین اجتماعی نداشتیم. در چنین بخش‌هایی این رفتار صحیح نیست که در حوزه دیگر خطایی کنیم و بعد هم بگوییم هزینه این خطا را به بخش دیگر منتقل می‌کنیم. دولت هم فعلاً نگفته است از کدام منبع می‌خواهد منابع هزینه بیمه بیکاری را پرداخت کند اما با توجه به اینکه ارقام اعلام‌شده درباره تعداد این افراد نزدیک به تعداد افرادی است که اکنون بیمه بیکاری می‌گیرند بنابراین باید بدانیم که هزینه این تعهد قابل توجه است. یعنی باید برای این افرادی که حدود 200 هزار نفر تخمین زده می‌شود دولت رقمی معادل پنج تا شش هزار میلیارد تومان را برای تامین هزینه یک سال این طرح کنار بگذارد. ما تا پیش از این طرح مشابهی نداشتیم اما این نوع نگاه به نظام تامین اجتماعی حتی مبنای قانونی ندارد، مگر اینکه بخواهند قانون را اصلاح کنند و بیمه بیکاری گسترده‌تری را در نظر بگیرند. اکنون در کشورهای دیگر نیز جدای از شاغلان سابق، بیکارانی که در سامانه‌های کاریابی نیز ثبت‌نام کرده‌اند می‌توانند از بیمه بیکاری بهره‌مند شوند.