اقدام جهانی

برداشت عمومی این است که چالش‌های محیط ‌زیستی منحصر به جغرافیای سرزمینی است؛ به‌طور مثال برخی می‌گویند آلودگی هوا در چین یا هند عمدتاً روی مردم همین کشورها اثرگذار است، هر چند ممکن است قدری از این آلودگی به نقاط دیگر جهان هم برسد. اما ادبیات جدید تاکید دارد که این‌گونه نیست و چالش‌های محیط زیستی و تغییرات آب‌وهوایی یک چالش جهانی است. انتشار گاز دی‌اکسیدکربن‌ یا سایر گازهای گلخانه‌ای نظیر متان و اکسید نیتروژن، سطح آلاینده را در جو زمین افزایش می‌دهند، فارغ از اینکه انتشار آنها در ایران رخ داده باشد یا در آمریکا، چین یا اروپا.

رسیدگی به چالش‌های جهانی معمولاً دشوارتر است. به عنوان مثال، هزینه‌های تغییرات آب‌وهوایی معمولاً به خارج از مرزهای کشور آلاینده تحمیل می‌شود. از طرفی در حالی که همه کشورها از تغییرات آب‌وهوایی مثاثر می‌شوند، اما این اثرگذاری ناهمگن و در مناطق مختلف، متفاوت است. در این باره به نظر می‌رسد کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط، بیشترین آسیب را ببینند، چرا که این کشورها معمولاً در مناطق گرمسیری واقع هستند و گرمایش ناشی از تغییرات آب‌وهوایی می‌تواند به تشدید گرمایش و ایجاد وضعیت بحرانی خطرناک در این مناطق منجر شود. به‌علاوه مردم این کشورها عمدتاً زندگی ضعیف و شکننده دارند و ظرفیت‌های رسیدگی به تغییرات آب‌وهوایی -از تهویه هوا در سطح خرد گرفته تا سیاستگذاری‌های کلان- محدود است.

البته اینکه تغییرات آب‌وهوایی یک چالش جهانی است می‌تواند با فرصت‌هایی همراه باشد. کاهش انتشار آلودگی در یک نقطه از جهان، می‌تواند به بهبود هوای کل جهان کمک کند. بر این اساس به منظور کاهش آلاینده دی‌اکسیدکربن‌ در سطح جهانی و بهبود کیفیت جو زمین، چندان فرقی نمی‌کند که انتشار آلاینده مذکور در کدام نقطه از جهان اتفاق بیفتد (در ایران، اروپا، برزیل یا نیجریه). بنابراین کشورهایی (یا سایر بازیگرانی) که می‌خواهند انتشار دی‌اکسیدکربن‌ یا سایر گازهای گلخانه‌ای خود را کاهش دهند، می‌توانند کارآمدترین و کم‌هزینه‌ترین روش‌ها در هر نقطه از جهان را به‌کار گیرند.

البته در حال حاضر این استراتژی چندان مجاهد ندارد. عمده تلاش‌هایی که در راستای مقابله با آلودگی هوا صورت می‌گیرد محدود به مرزهای درون یک کشور است، تلاش‌هایی که عمدتاً در چند کشور منحصربه‌فرد تمرکز یافته است. در رسیدگی به تغییرات آب‌وهوایی این وضعیت نمی‌تواند چندان کارآمد باشد. به عنوان مثال بودجه‌ای که صرف رسیدگی به تغییرات آب‌وهوایی می‌شود در غرب اروپا 105 میلیارد دلار است، در حالی که این بودجه در جنوب آسیا 30 میلیون دلار است، با وجود اینکه جمعیت و وسعت سرزمینی کشورهای جنوب آسیا بیشتر است. از طرفی این بودجه‌بندی، چندان با انتشار گازهای آلاینده تناسب ندارد. غرب اروپا سالانه 1 /3 میلیارد تن دی‌اکسیدکربن‌ وارد جو زمین می‌کند، رقمی که 35 درصد از انتشار 8 /4 میلیاردتنی کشورهای جنوب آسیا کمتر است. این ناترازی به‌رغم نظارت‌های پروتکل کیوتو (پیمان بین‌المللی آب‌وهوایی سال 1997)، معاهده پاریس، پیمان آب‌وهوایی 2015 و موارد متعدد دیگر از این دست است که کشورها را ملزم به رسیدن به اهداف کاهش آلاینده‌های خود از طریق تامین مالی داخلی و خارجی می‌کند.

دو اقتصاددان به نام‌های راچل گِلنرستر از دانشگاه شیکاگو و سیما جایاچندران از دانشگاه پرینستون آمریکا در مقاله‌ای که به تازگی (جولای 2023) در تارنمای انجمن ملی تحقیقات اقتصادی این کشور منتشر شده است، با بیان اینکه تغییرات آب‌وهوایی یک چالش جهانی است نشان می‌دهند عمده فرصت‌های کارآمد مقابله با این چالش در کشورهای کم‌درآمد یا با درآمد متوسط نهفته است. طبق این یافته، کشورهای با درآمد بالا و همچنین نهادهای چندملیتی و سازمان‌های بشردوستانه باید به منظور بارورسازی فرصت‌های کاهش آلودگی هوا در کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط اقدام کنند.

در معاهده آب‌وهوایی پاریس هدف‌گذاری شد در قرن جاری دمای کره زمین کمتر از دو درجه سلسیوس نسبت به سطوح پیش از صنعتی شدن افزایش یابد. البته این هشدار نیز داده شد که گرمایش مورد ترجیح، 5 /1 درجه سلسیوس است. در این باره دانشمندان هواشناسی پیرامون عواقب شوم نرسیدن به هدف‌گذاری 5 /1 درجه هشدار داده‌اند. آنها معتقدند هر افزایش بیشتر از هدف‌گذاری ممکن است کره زمین را با فاجعه‌های ناگوار مواجه کند؛ نظیر فروپاشی کوه یخ در گرینلند. در این باره به نظر می‌رسد کشورهای امضاکننده توافق، فاصله زیادی تا دستیابی به هدف‌گذاری مذکور داشته باشند. «برنامه محیط‌زیست ملل متحد» برآورد می‌کند (2021) دستیابی به افزایش دمای کمتر از 5 /1 درجه، نیازمند کاهش 55درصدی در انتشار گازهای گلخانه‌ای است (تقریباً دو برابر کاهش 30درصدی مورد نیاز برای افزایش کمتر از دو درجه سلسیوس). پرسش اینجاست که لازمه رسیدن به چنین کاهش قابل ‌توجهی در انتشار آلاینده‌ها چیست؟ یک پاسخ اصلی این است که قطعاً به منابع مالی و مساعدت‌های بیشتر کشورها نیاز خواهد بود. با این حال باید یادآور شد که در پروژه کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، جست‌وجو و به‌کارگیری کارآمدترین و به‌صرفه‌ترین روش و منابع اهمیت دارد. اگر کشورها به دنبال پروژه‌هایی بروند که دو برابر اقدامات کنونی کارایی دارند، می‌توان از منابع مورد استفاده، بیشترین بهره را برد.

دو پرسش دیگر در مورد کاهش انتشار گازهای آلاینده (به ویژه کربن) مطرح است: چه کسی حاضر است اقدامات این حوزه را تامین مالی کند، و کجا این اقدامات کارایی بیشتری دارند. در این مقاله سعی شده است به پرسش دوم پاسخ داده شود. مباحث هم با معرفی یک «منحنی هزینه کاهش آلودگی» آغاز می‌شود. «منحنی هزینه کاهش آلودگی» نشان می‌دهد که احتمالاً در میان بخش‌ها و کشورها، طیف وسیعی از راهکارها برای کاهش انتشار کربن وجود دارد. سپس این موضوع مورد بحث قرار می‌گیرد که اقدامات کاهش آلودگی در کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط از لحاظ اقتصادی جذاب‌تر است: الف- بسیاری از روش‌های ساده و ارزان کاهش گازهای گلخانه‌ای تاکنون در کشورهای با درآمد بالا به‌کار گرفته شده است؛ ب- نهاده‌های غیرمنقولی که در پروژه‌های کاهش آلودگی مورد استفاده قرار می‌گیرند، نظیر زمین و نیروی کار، در کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط ارزان‌تر است؛ ج- ایجاد زیرساخت‌های لازم برای کاهش آلودگی در کشورهای کم‌درآمد ارزان‌تر از بازسازی زیرساخت‌های موجود در کشورهای با درآمد بالاست؛ و د- ملاحظات تعادل عمومی بیانگر آن است که برای کاهش انتشار آلودگی به روش‌های از لحاظ جغرافیایی متوازن میان کشورهای با درآمد و کم‌درآمد نیاز است.

گرچه محور اصلی مقاله پیرامون این موضوع است که در چه کشورهایی بهتر است اقدامات مقابله با آلودگی انجام شود، اما نمی‌شود از این موضوع صرف‌نظر کرد که چه کسی باید هزینه‌های مربوطه را بپردازد. در حال حاضر کشورهای با درآمد بالا بیشترین سهم را در انتشار کربن دارند. حتی امروز با وجود رشد چشمگیر اقتصادهای در حال توسعه نظیر چین، هند و اندونزی و انتشار کربنی که در آنها اتفاق می‌افتد، اما 10 کشور ثروتمند دنیا مسوول بیش از نیمی از انتشار گازهای گلخانه‌ای جهان هستند. به‌علاوه کشورهای با درآمد بالا، منابع بیشتری برای رسیدگی به چالش‌های این حوزه دارند. با این حال به تدریج با حرکت به سوی آینده سهم اقتصادهای در حال توسعه در انتشار آلاینده‌ها در حال افزایش است. در این باره سیاستگذاران کشورهای پیشرفته با اشاره به این موضوع، خواهان مسوولیت‌پذیری بیشتر این کشورها هستند.

همان‌طور که پیشتر اشاره شد دلایل مختلفی (از جمله چهار دلیل اصلی ارائه‌شده در مقاله) وجود دارد مبنی بر اینکه اقدامات کاهش آلودگی در کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط از لحاظ اقتصادی جذاب‌تر است. با این حال برخی دلایل اقتصادی، شواهدی خلاف این را ارائه می‌کنند؛ مبنی بر اینکه تلاش‌های کاهش انتشار کربن در کشورهای پردرآمد از لحاظ هزینه‌ای کارآمدتر هستند. نخست، سرانه انتشار کربن در اقتصادهای پردرآمد، بالاست، در حالی که کشورهای کم‌درآمد انتشار کربن پایین دارند. بر این اساس می‌توان انتظار داشت که اقدامات کاهش آلودگی در جاهایی که سطح انتشار در آنها بالاست، کارایی بیشتری داشته باشد. دلیل دیگر این است که نظارت و اجرای مقررات مربوط به اقدامات کاهش آلودگی در کشورهای کم‌درآمد چالش‌برانگیزتر است. با این حال به نظر می‌رسد هزینه تلاش‌های این حوزه به قدری در کشورهای با درآمد متوسط پایین است که دلایل مذکور را کنار می‌زند.

اما چه سیاستگذاری‌هایی می‌تواند به تلاش‌ها و سرمایه‌گذاری‌های کاهش آلودگی کمک کند تا به بار بنشیند؟ نخستین راه‌حلی که معمولاً در حل چالش‌های آلودگی هوا به ذهن اقتصاددانان می‌رسد، قیمت‌گذاری (مالیات) کربن است. اعمال مالیات‌های فراگیر بر انتشار گازهای آلاینده می‌تواند در رسیدگی به چالش‌های این حوزه کمک‌کننده باشد. با این حال در واقعیت سیاسی، فاصله زیادی تا اجرای چنین مالیات‌های فراگیر وجود دارد. گزینه جایگزین، «مالیات کربن تنظیم مرزی» است. این مالیات بر کالاهای وارداتی بر مبنای انتشار کربنی که در فرآیند تولید آنها اتفاق می‌افتد اعمال می‌شود. این مالیات سعی دارد میان قیمت‌گذاری کالاهای تولید داخل و کالاهای وارداتی توازن، و مشوق‌های لازم را در کشور صادرکننده برای کاهش انتشار کربن ایجاد کند. در این مقاله نشان داده می‌شود به دلایل مختلفی همچون دشواری قیمت‌گذاری انتشار کربن کالاهای وارداتی و عدم ایجاد مشوق‌های لازم برای کشورهای صادرکننده، مالیات کربن تنظیم مرزی کارایی لازم را در کاهش انتشار کربن در سطح جهانی ندارد.

گزینه بعد ایجاد یک نظام پرداخت بین‌المللی کاهش کربن است. در این نظام، کشورهای با درآمد بالا می‌توانند برخی از منابعی را که در داخل کشورهای خود صرف کاهش انتشار کربن می‌کنند، به کشورهای با درآمد پایین اختصاص دهند. در مقاله چهار اصل برای طراحی چنین نظامی مطرح شده است. نخست، اگر هدف ارزیابی نقش هر کشور در کاهش آلودگی است، چارچوب ارزیابی باید به گونه‌ای باشد که تلاش‌ها در خارج از مرزهای کشورها نیز مدنظر قرار گیرد. در پیمان‌های آب‌وهوایی کنونی جهان تا حدی این اصل رعایت شده است، هر چند فاصله زیادی تا مقام عمل وجود دارد. دوم، نظارت و مهر تایید بر تلاش‌های مقابله با تغییرات آب‌وهوایی باید اطمینان را در بازارهای بین‌المللی افزایش دهد. پروژه‌های کاهش آلودگی که از طریق بازارهای بین‌المللی تدارک دیده می‌شوند، باید حقیقتاً به کاهش آلودگی منجر شوند تا این مفهوم را برسانند که با پول کمتر می‌توان به مقابله با آلودگی هوا رفت. در این باره بخش خصوصی می‌تواند موجب شفافیت بازارها شود، بازارهایی که در آنها گزینه‌های متنوع کاهش آلودگی هوا عرضه می‌شود و خریداران می‌توانند در بهترین آنها سرمایه‌گذاری کنند.

سوم، تعیین و اندازه‌گیری منافع مورد انتظاری که پروژه‌های کاهش آلودگی هوا برای خود سرزمین‌های داخلی به همراه دارند، می‌تواند اطمینان لازم را در مورد اینکه خود کشورهای کم‌درآمد از منافع دادوستدهای این حوزه بهره‌مند خواهند شد ایجاد کند. و چهارم، اشاره به این نکته حائز اهمیت است که پول‌هایی که صرف اقدامات کاهش آلودگی در کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط می‌شود، کمک‌های توسعه‌ای به حساب نمی‌آیند. در حال حاضر، زمانی که کشورهای پردرآمد در پروژه‌های کاهش آلودگی هوای کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط سرمایه‌گذاری می‌کنند، گاهی تصور کمک‌های خارجی از آنها می‌شود. در این دیدگاه، با نادیده گرفتن این واقعیت که پروژه‌های کاهش آلودگی هوای کشورهای کم‌درآمد در نهایت به نفع خود کشور سرمایه‌گذار و کل جهان است، تنها به اثرگذاری داخلی پروژه‌ها توجه می‌شود. نگاه کمک خارجی داشتن به تامین مالی پروژه‌های کاهش آلودگی کشورهای کم‌درآمد و نادیده گرفتن آن به عنوان بخشی از تلاش‌های خود کشورهای پیشرفته باعث می‌شود این مشارکت‌ها کوچک باقی بمانند و نتوان از منافع بالقوه آنها بهره کافی را برد. به‌علاوه کمک مالی دانستن تامین مالی پروژه‌های کاهش آلودگی ممکن است تهدیدی برای کمک‌های توسعه‌ای به کشورهای کم‌درآمد باشد. مخارجی که در کشورهای کم‌درآمد صرف کاهش آلودگی هوا می‌شود نمی‌تواند معیار مناسبی از بهره‌مندی آن کشورها باشد. به عنوان مثال تنها در صورتی که مخارج سطح رفاه کشورهای کم‌درآمد را (از طریق بهبود شرایط محیط زیستی یا ایجاد اشتغال) افزایش دهد می‌توان به عنوان کمک خارجی در نظر گرفت. در واقع این مخارج، نوعی سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی داخلی به شمار می‌آیند، نه کمک خارجی.

سخن پایانی

بحث اصلی این مقاله روی کاهش انتشار آلاینده کربن تمرکز داشت. بر این اساس نشان داده شد که تغییرات آب‌وهوایی یک چالش جهانی و فرامرزی است و رسیدگی به آن به همکاری‌های بین‌المللی نیاز دارد. به عبارتی نقل است که تلاش‌های مقابله با تغییرات آب‌وهوایی یک کالای عمومی جهانی است و کاهش انتشار کربن در یک نقطه از جهان به بهبود کیفیت هوای سایر نقاط دنیا کمک می‌کند. یکی از یافته‌های مقاله این بود که کشورهای با درآمد بالا نقشی برجسته در تامین مالی اقدامات مقابله با تغییرات آب‌وهوایی کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط دارند. دلایل مختلفی وجود دارد که نشان می‌دهد کشورهای پیشرفته‌ای که در تلاش برای رسیدگی به چالش‌های تغییرات آب‌وهوایی هستند، اگر منابع خود را صرف کاهش انتشار آلاینده‌ها در کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط کنند، به نتایج مطلوب‌تری دست خواهند یافت. شواهد مختلفی هم در ورای این استدلال نهفته است که در مقاله به چهار مورد از آنها اشاره شد: نخست، عمده روش‌های ارزان و ساده مقابله با تغییرات آب‌وهوایی تاکنون در کشورهای پیشرفته به کار گرفته شده است؛ دو، هزینه نیروی کار و زمین مورد استفاده در اقدامات آب‌وهوایی در کشورهای کم‌درآمد پایین است؛ سه، ایجاد زیرساخت‌های جدید در کشورهای کم‌درآمد کم‌هزینه‌تر از بازسازی زیرساخت‌های کنونی در کشورهای با درآمد بالاست؛ و چهارم، ملاحظات تعادل عمومی برای ایجاد توازن میان کشورها کم‌درآمد و با درآمد بالا.