نقش پارلمان در توسعه اقتصادی

رابطه توسعه اقتصادی و نظام‌های پارلمانی تقریباً در تمامی دیدگاه‌های سیاسی و جامعه‌شناسی منعکس شده است. در نظریه‌های جامعه‌شناسی مارکسیستی پارلمان‌ها نهادی سیاسی هستند که بیشتر منافع عمومی طبقه بورژوازی را بازنمایی می‌کنند. البته مارکس این مساله را نیز بعدها ارائه کرد که دولت بورژوازی از منافع اقتصادی طبقه بورژوازی تحت شرایط معینی می‌تواند استقلال نسبی کسب کند.

برای مثال، وقتی توازنی بین طبقات اجتماعی برقرار شود دولت می‌تواند دوره مستقلی را از طبقه بورژوازی برای خود رقم بزند. می‌توان ظهور دولت‌های رفاهی پیشرفته را نمونه مناسبی برای این نوع دولت به شمار آورد.

در مقابل برخی فلسفه‌های لیبرالی و آزادیخواهی معتقدند هرگونه دخالت پایدار در زندگی مردم توسط نهادهای سیاسی از جمله پارلمان، به منظور به وجود آوردن یا طراحی یک نوع توزیع خاص یا توسعه خاص نه‌تنها آزادی‌های مردم را مورد خدشه قرار می‌دهد بلکه نتیجه عادلانه‌ای نخواهد داشت. به عبارت دیگر، راستگرایانی مانند رابرت نازیک بر این باورند که غلط و غیر‌عادلانه خواهد بود اگر نهادهای سیاسی چون مجلس و دولت، مالکیت و درآمد افراد را به منظور باز‌توزیع آن در کوششی که به خلق یک عدالت الگو‌دار می‌انجامد، هزینه کنند. در اینجا تنها وظیفه پارلمان حفظ مالکیت خصوصی است.

اگر از این دسته‌بندی نظری در مورد نقش اقتصادی دولت و پارلمان بگذریم، می‌توان گفت توسعه اقتصادی کنش‌های هماهنگ، منظم و پایدار تصمیم‌گیران برای بهبود استانداردهای زندگی شهروندان و حفظ و ارتقای سلامت اقتصادی در ابعاد کمی و کیفی است. در این حالت نهادهای سیاسی مسبب چنین کنش‌هایی، از اهمیت زیادی در هر جامعه برخوردار هستند.

به عبارت دیگر، تصمیم‌گیران برای رسیدن به توسعه اقتصادی باید در پی ساختن یک جامعه بلندمدت باشند. از سوی دیگر، از آنجا که تحقیقات و تجربیات محققان جامعه ایران را تا‌کنون جامعه‌ای معرفی کرده که عمر تغییرات مهم و بنیادین در آن کوتاه است و علت این امر را فقدان یک چارچوب استوار قانونی دانسته‌اند، آن وقت اهمیت و نقش نهادهای تصمیم‌گیری در آن دوچندان می‌شود. کنش‌های پایداری که توسعه اقتصادی و جامعه بلند‌مدت را می‌سازند، حوزه‌های متعددی را از توسعه نیروی انسانی گرفته تا ایجاد شرایط رقابتی و شایسته‌سالاری برای نوآوری در جامعه و اقتصاد در‌بر می‌گیرد. اما کدام نهاد سیاسی وظیفه ایجاد این کنش‌های پایدار را بر عهده دارد؟

مسلماً مجلس یکی از نهادهای مهم سیاسی و تصمیم‌گیری است و در ارکان قدرت در نظام‌های نمایندگی جایگاه مهمی دارد و از همین رو عناصری که جامعه را کوتاه‌مدت می‌سازند یا قانون‌گریز هستند در چالشی بلند‌مدت با این نهاد قرار می‌گیرند و تلاش می‌کنند تا بر فرآیند تصمیم‌سازی آن به هر شکلی تاثیر‌گذارند.

چگونگی مواجهه مجلس‌ها با این چالش که توسط نیروهای مختلف سیاسی و اجتماعی صورت می‌گیرد بحث مهمی است که از حوصله این یادداشت خارج است اما آنچه می‌تواند به مجلس در ترسیم توسعه اقتصادی با تولید کنش‌های پایدار کمک کند، تبیین وظایف و نحوه برخورد با آن در چارچوب توسعه اقتصادی است. به عبارت دیگر منظور این است که مجلس به مثابه یک نهاد سیاسی نخست باید همواره بر انجام بدیهی‌ترین وظایف خود تاکید کند و چارچوب مسوولیت‌های خود را در طراحی و نظارت بر توسعه اقتصادی مورد بازبینی قرار دهد.

این مساله شاید امر ساده‌ای به نظر برسد اما از آنجا که مجلس نهادی است که در زمانی معین -که کوتاه است- باید کنش‌های پایدار تولید کند، لازم است این وظایف را برای رسیدن به توسعه اقتصادی در نظر داشته باشد. سابقه پارلمان در ساختار نظام سیاسی ایران جایگاه مطلوبی را برای این نهاد در نظر گرفته است اما باید توجه داشت نهاد پارلمان در ایران برای انجام وظایف خود با چالش‌های زیادی مواجه است. حرکت مداوم در دو مسیر برای مجالس ایران می‌تواند فرصت‌ها و چالش‌های بسیاری را پیش‌روی توسعه ایران قرار دهد. حرکت مجلس با دو بال قانونگذاری و نظارتی مقوله‌ای است که شاید به عنوان کارویژه‌های مجلس در ایران فراموش شده است.

مجلسی که در این ساختار برای حمایت و دفاع از مطالبات مردم ایجاد شده است باید به قدر تکثر قومیتی در کشورمان وسعت داشته باشد تا بتواند با صلابت به دفاع از حقوق ملت بپردازد.

1-یکی از این اصول بدیهی، تضمین امنیت اقتصادی است. روشن است که وجود توسعه در هر اقتصاد مدرنی نیازمند چند نهاد غیر‌اقتصادی است. یکی از این نهادها پارلمان است. کنشگران اقتصادی از جمله کارآفرینان و نهادهای اقتصادی همواره این مساله را پیش‌فرض تلقی می‌کنند که بدون امنیت و رفع هر‌گونه خشونت و کشمکش مخرب، فعالیت اقتصادی اعم از سرمایه‌گذاری و تولید شکل نخواهد گرفت. بنابراین پارلمان‌ها همواره باید راه‌های پایداری برای حفظ امنیت ابداع کنند.

این راه‌‌ها تنها در چارچوب حفظ امنیت در اقتصاد ملی محصور نمی‌ماند و باید به این مساله توجه کرد که انواع سرمایه، از جمله سرمایه مالی و انسانی، میزان و پایداری امنیت اقتصاد ملی را همواره با میزان و پایداری امنیت سایر جوامع مقایسه می‌کند. چرا که پارلمان در عصر جهانی شدن اقتصاد و سرمایه، یک چشم به اقتصاد ملی و یک چشم به اقتصاد جهانی دارد. وظیفه مجلس، به‌ویژه بعد از بازگشت اقتصاد ایران، به صحنه جهانی با رفع تحریم‌ها، این است که شرایط را به نحوی فراهم آورد تا هویت ملی انواع سرمایه تقویت شود.

به علاوه، به سبب تنوع هویت‌ها، بدون اتخاذ تدابیر ابتدایی نمی‌توان انتظار پایداری سرمایه ملی را داشت. فرار سرمایه انسانی مانند دیگر انواع سرمایه با حفظ هویت ملی صورت می‌گیرد اما توجیه حرکت سرمایه‌ها از یک منطقه به منطقه دیگر بر اساس ظهور هویت جهانی انواع سرمایه‌هاست.

البته باید توجه کرد که توسعه اقتصادی صرفاً در فرآیند امنیت‌بخشی به سرمایه و به تبع آن انباشت شکل نمی‌گیرد، بلکه وظیفه نهادهای سیاسی ایجاد کنش‌هایی است که تغییرات سازمانی و نهادی را بر اساس تجربیات بومی ایجاد کند.

2-برای ایجاد کنش‌های پایدار که لازمه توسعه اقتصادی‌اند وجود کشمکش بین نظرات، دیدگاه‌ها و گروه‌ها امری عادی است. ظاهراً به نظر می‌رسد وجود کشمکش نشان‌دهنده تزلزل امنیت یا به قولی تشویش اذهان عمومی است. با این طرز فکر، در بیشتر موارد مقامات بلند‌پایه در کشورهای در حال توسعه توصیه بر پنهان کردن کشمکش‌های پارلمانی دارند و گسترش جناح‌بندی سیاسی را بر‌نمی‌تابند.

در حالی که تجربه نظام‌های پارلمانی در کشورهای توسعه‌یافته نشان می‌دهد هر چه این کشمکش‌ها بیشتر باشد تصمیمات و کنش‌های ایجاد‌شده برای توسعه اقتصادی با‌ثبات‌تر خواهد بود. به علاوه، با کشیده شدن بحث و جدل درباره برنامه‌های توسعه به حوزه عمومی میدان مشارکت در تدوین و اجرای آن افزایش می‌یابد.

به‌طور مثال، تمامی مجالس عصر پهلوی از احزاب مورد حمایت دولت و به قولی دست‌نشانده تشکیل می‌شد و مجلس‌ها عموماً یکدست بودند، و میزان کشمکش و تضارب آرا در آنها اندک و تنها مربوط به زمانی بود که شاه در مورد آن مساله نظری نداشت. همین میزان کشمکش نیز بر‌تابیده نشد و یکی از علل تشکیل حزب رستاخیر رفع همین کشمکش نمایشی بود.

اما بعد از آن با تشکیل فراکسیون‌های حزب رستاخیز بار دیگر تضارب نمایشی آرا را شکل دادند، زیرا هیچ ضرورتی به مجلس دیده نمی‌شد. بعد از انقلاب اسلامی کشمکش‌های واقعی در مجلس‌های مختلف شکل گرفت که البته میزان آن در نوسان بوده است. با این حال، ثبات نسبی قوانین مصوب در مجلس‌های پر‌کشمکش بیشتر بوده است. به تعبیر نوربرت الیاس جامعه‌شناس معروف در کتاب فرآیند تمدن‌سازی تنها در نتیجه کشمکش‌های طولانی در نهادهای سیاسی از جمله پارلمان‌هاست که می‌توان انتظار داشت کارکردهای حکمرانی به مثابه مالکیت اجتماعی اعمال شود. در آن صورت است که اقتصاد در صحنه رقابت وسایل مصرف و تولید می‌تواند کار خود را بدون خشونت فیزیکی انجام دهد.

3-یکی دیگر از بدیهی‌ترین وظایفی که هر مجلسی برای تحقق توسعه اقتصادی انجام می‌دهد تمایز روشن و شفاف سیاست اجتماعی و سیاست اقتصادی است که دو روی یک سکه‌اند. در نگاه اول، به نظر ساده‌لوحانه می‌رسد که نمایندگان مردم مرزهای این دو را مخدوش کنند اما در بسیاری موارد این امر صورت می‌گیرد، که ممکن است غیر‌قصدمند نیز بوده باشد.

این امر حتی در کشورهای توسعه‌یافته نیز رخ می‌دهد. به همین جهت همواره محققان، به‌ویژه عالمان اخلاق سیاسی و جامعه‌شناسان نهادهای پارلمانی را از افتادن در این دام بر‌حذر می‌دارند و نسبت به این مساله هشدار می‌دهند. هر نوع تصمیمی که این تمایز را نادیده بگیرد هویت کالا و خدمات عمومی را که باید در اختیار تمامی افراد قرار گیرد تغییر می‌دهد و به کالای خصوصی تبدیل می‌کند. عالمان اخلاق حتی در کشورهای توسعه‌یافته هشدار می‌دهند که عدم توجه به این تمایز اقتصاد بازار را به مرزهای جامعه بازار گسترش می‌دهد.

در کشور ما در حالی که توجه زیادی به کنترل اقتصاد می‌شود و رابطه نیروی کار و سرمایه مورد توجه نهادهای سیاسی و متفکران اقتصادی است و برخی اقتصاددانان هر کنش مجلس به سوی باز کردن اقتصاد رقابتی و تضمین امنیت سرمایه را گسترش اقتصاد بازار می‌دانند، اما به تبدیل شدن کالای عمومی به خصوصی از جمله بهداشت و درمان، آموزش، مسکن و تامین اجتماعی کمتر حساسیت نشان داده می‌شود. در جامعه در حال تغییر، مدرن و پیچیده ایران، روز‌به‌روز مسائل جدیدی برای تصمیم‌گیری به وجود می‌آیند که راه‌حل آن را نباید با نادیده گرفتن اصل بدیهی تمایز کالای عمومی و خصوصی یافت.

به‌طور مثال، یکی از این تصمیمات در بودجه سال ۱۳۹۴ که این تمایز را در نظر نگرفت، پولی کردن جریمه فرار و غیبت از خدمت مقدس سربازی بود. این، تصمیمی مهم بود که حتی در جوامع توسعه‌یافته موضوع گفت‌وگو در حوزه عمومی و روشنفکری است تا مرز اقتصاد بازار تا جامعه بازار گسترده‌تر نشود. مثال دیگر، کاهش نقش اجتماعی دولت به بهانه کاهش هزینه‌هاست که به آن عقب‌نشینی دولت رفاه هم می‌گویند. مثلاً اگر دولت لایحه «دائمی ‌کردن مدیریت خدمات کشوری» را که در حال بررسی آن است و در آن سه بحث عمده وجود دارد که هر سه به‌نوعی در راستای مسوولیت‌زدایی از دولت در حوزه‌های آموزش، بهداشت و بازنشستگی است به مجلس واگذار کند بهترین تصمیم مجلس چه خواهد بود؟

4- از دیدگاه جامعه‌شناسی اقتصادی نقش پارلمان حول سه وظیفه اصلی ممکن است متمرکز شود: پارلمان چگونه می‌تواند دولت را در ایجاد درآمد و صرف هزینه کمک کند که به آن جامعه‌شناسی مالی می‌گوییم. دوم اینکه، چگونه سیاست‌های اقتصادی وضع کند. سوم اینکه، چگونه قواعد و قوانین حقوقی تصویب کند و بر اجرای آن نظارت کند.

در مورد دو وظیفه نخست باید گفت تاثیر مجلس بر سیاستگذاری اقتصادی کارآمد از طریق تنظیم بودجه‌های سالانه است. توانایی مجلس برای تغییر بودجه بستگی به دو دسته شرایط لازم دارد، نخست اینکه تا چه حد به مجلس در تغییر بودجه قدرت واگذار شده، دوم اینکه، تا چه حد مجلس عواملی را که نقش تعیین‌کننده در کمیسیون‌های منتخب یا تلفیقی در مجلس دارند در فرآیند بودجه دخالت می‌دهد. در برخی مجلس‌ها، کمیته‌ها ظرفیت این را دارند تا به‌طور موثری از قدرت خودشان استفاده کنند. در ایران، کمیته تلفیق در هنگام تصویب بودجه معرف قدرت گروه‌ها، کمیسیون‌ها و افراد بانفوذ است و این ظرفیت را دارد تا از طریق فرآیند تشکیل آن بر بودجه اعمال‌نظر کند.

بودجه مهم‌ترین ابزار سیاست اقتصادی دولت است و مجلس به مثابه نماینده مردم باید مطمئن شود که نیازهای ملی از طریق منابع موجود تامین می‌شود از این رو می‌توان نقش مجلس را در بودجه‌های بعد از انقلاب تعیین‌کننده دانست؛ به‌ویژه هنگامی که هیات رئیسه‌های مجلس نقش بالا‌دستی‌تری از سایر نهادهای سیاسی داشته‌اند. به‌طور مثال مجالسی که ریاست آن با آقای هاشمی بود نقش تعیین‌کننده‌تری در افزایش و کاهش ارقام کلیدی بودجه بازی می‌کردند. در حالی که قدرت برخی مجلس‌ها محدود‌تر بود و تنها می‌توانستند ارقام بودجه را کاهش دهند. قدرت مجلس را می‌توان به میزان تغییری که بر بودجه می‌دهد سنجید. برخی مجلس‌ها بودجه را بدون تغییر می‌گذارند و تصویب می‌کنند، برخی مجلس‌ها میزان بودجه را کاهش می‌دهند اما نمی‌توانند چیزی بر آن بیفزایند و برخی هر دو این کارها را انجام می‌دهند.

5- عامل مهمی که نقش مجلس در آن پررنگ‌تر است جلوگیری از فساد اقتصادی است. البته نمی‌توان گفت که فساد اقتصادی زاییده یک مجلس منفعل و ضعیف است زیرا عوامل فساد متعدد و پیچیده هستند اما می‌توان گفت همان‌طور که یک مجلس قوی می‌تواند جلوی فساد گسترده اقتصادی را بگیرد و نگذارد انحصارات اقتصادی شکل گیرند، یک مجلس منفعل نیز به گسترش فساد کمک خواهد کرد. تاکید بر نهادینه کردن حکمرانی خوب نه‌تنها فساد را مورد حمله قرار می‌دهد بلکه نرخ‌های متفاوت توسعه اقتصادی نیز ایجاد می‌کند.

6-یکی از رهیافت‌های توسعه اقتصادی که انجام آن در جایگاه مجلس است واگذاری امور اجتماعی به بخش سوم یا غیر‌دولتی است. این واگذاری یک رابطه جدید بین مردم و مجلس ایجاد می‌کند. نخست، این واقعیت را نشان می‌دهد که حاکمیت با مردم در سازمان‌های مردم‌نهاد هدف توسعه‌ای مشترکی دارند. دوم اینکه، مجلس با اتخاذ چنین تصمیمی می‌پذیرد که نهادهای مردمی ابزارهایی را برای توسعه در دست دارند که حاکمیت فاقد آن است. در این صورت بهترین شکل رابطه، یعنی رابطه تکمیل و همکاری شکل می‌گیرد. در جوامعی که تصمیم‌گیران همواره نسبت به اهداف نهادهای غیر‌دولتی سوءظن دارند و ابزارهای متفاوت آنها را‌ بر‌نمی‌تابند یا به آن توجهی ندارند بدترین شکل رابطه، یعنی رابطه نفی شکل می‌گیرد.

7-در نظام سیاسی پارلمانی که مدت زیادی از عمرش نمی‌گذرد، مردم و فعالان اقتصادی، سیاسی و اجتماعی به مجلس امید فراوانی می‌بندند تا در کنار کارشناسان به تغییرات اساسی اقتصادی و حل مشکلات دست بزنند. در حقیقت در هر نظام نمایندگی، با هر میزان اختیاری که نمایندگان مردم داشته باشند، این تغییرات، اساسی و از پایین تلقی خواهد شد اما نباید از مجلس انتظارات بیش از حد داشت و باید زمان دسترسی به تکامل نظام‌های نمایندگی را در نظر گرفت. این تفکر، قرار دادن تکلیف فوق طاقت بر دوش مجلس تلقی می‌شود.

باید در نظر داشت که نظام نمایندگی در جامعه جوان است که در آن هنوز منابع سیاست نقش موثر و بالادستی‌تری در ساخت جامعه دارند و داشتن دست بالا میان دارندگان منابع سیاسی نسبت به اقتصاد کاملاً مشخص است. با این حال، با گذر زمان می‌توان انتظار داشت که مجلس به مثابه یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستی توازنی بین منافع اقتصادی و سیاسی در جامعه ایجاد کند.

8-مجلس شورای اسلامی را می‌توان در حقیقت به مثابه بخشی از سازمان عملی اقتصاد ایران نیز ملاحظه کرد. دو مشکل اساسی این سازمان اقتصادی نظام مالیاتی و تعیین محدوده فعالیت‌های نهادهای اقتصادی موازی دولت است.

حل این دو مشکل به حرکت توسعه اقتصادی کمک اساسی می‌کند. اصلاح نظام مالیاتی، ماهیت دولت رانتیر و اقتصاد رانتیر را تغییر می‌دهد. تعیین محدوده فعالیت‌های نهادهای موازی دولت اقتصاد را رقابتی و از انحصار جلوگیری خواهد کرد و باعث انتقال بخشی اساسی خواهد شد.