هدفی که گریزی از آن نیست

استقلال بانک مرکزی در زمره مسائلی است که ضرورت دستیابی به آن، بارها از زبان نخبگان و مسوولان گوناگون و از طیف‌های سیاسی گوناگون مطرح شده است. اما به نظر می‌رسد صرف مطرح کردن آن، حداقل تا به امروز، سبب نشده که توفیقات چشمگیر و کاملاً مطلوبی به دست آید. گرچه از این دست مسائل کم نیستند که از زبان نخبگان و مسوولان مطرح شده باشند، ولی در مقام عمل اهتمام لازم در مورد آنها به میان آمده باشد. بنابراین عدم حرکت به سمت استقلال بانک مرکزی، از این منظر، چندان هم عجیب نیست. اما وقتی از استقلال بانک مرکزی سخن می‌گوییم، منظورمان چیست و چرا تاکید داریم که دستیابی به آن ضروری است؟ و برای دستیابی به آن، کدام پیش‌شرط‌ها لازم است؟

چیستی استقلال بانک مرکزی

برای ارائه تعریفی از استقلال بانک مرکزی، بهتر است ابتدا آن را به دو بخش تفکیک کنیم؛ استقلال در هدف‌گذاری و استقلال در عملکرد. استقلال بانک مرکزی در هدف‌گذاری، یعنی بانک مرکزی در تعیین اهداف سیاستی خود (که مهم‌ترین آنها سیاست پولی است)، استقلال داشته باشد. مثلاً اگر بانک مرکزی درصدد انتخاب هدف‌گذاری تورمی برای سیاست پولی است، هیچ فشاری از ناحیه نهادهای بیرونی نتواند مانع از این تصمیم بانک مرکزی در هدف‌گذاری‌اش شود. استقلال بانک مرکزی در عملکرد نیز به معنای آن است که در قبال اهداف سیاستی مشخص، بانک مرکزی در شیوه عملکرد خود با استفاده از ابزارهای تحت اختیارش، استقلال داشته باشد. مثلاً اگر هدف‌گذاری تورمی تعیین شده باشد و بانک مرکزی تصمیم بگیرد در راستای تحقق این هدف‌گذاری، سیاست پولی انقباضی اعمال کند، با هیچ فشار و محدودیتی از ناحیه نهادهای بیرونی مواجه نباشد. یا آنکه مثال ملموس‌تر در این زمینه می‌تواند این باشد که اگر بانک مرکزی برای اجرای سیاست پولی، خود را ملزم به پایبندی به نرخ رشد مشخصی از نقدینگی کرده باشد، دولت نتواند برای جبران کسری بودجه خود، دست به دامان بانک مرکزی شود. حال که این تفکیک‌بندی را بررسی کردیم، می‌توانیم به طور کلی بگوییم زمانی که یک بانک مرکزی هم در انتخاب اهداف سیاستی و هم در عملکرد مستقل باشد، آنگاه به حد مناسبی از استقلال دست یافته است.

ضرورت استقلال بانک مرکزی

از دیرباز تاکنون، یکی از موضوعات چالش‌برانگیز در اقتصاد، ارتباط میان بخش حقیقی اقتصاد با بخش پولی آن بوده است. در بخش پولی، متغیر مهمی که وجود دارد و به چشم ابزار سیاستگذاری نیز به آن نگریسته می‌شود، نرخ تورم است. فارغ از نوع نگاه به ارتباط میان بخش حقیقی اقتصاد با بخش پولی آن، تقریباً این اجماع به طور کامل میان اقتصاددانان وجود دارد که همگی آنها نرخ‌های تورم بالا را امری مذموم برای اقتصاد می‌دانند. با در نظر گرفتن این نکته مهم، یکی از دلایل تشکیل بانک مرکزی، کنترل نرخ تورم و اجرای سیاست‌های پولی متناسب است. یکی از توانایی‌های اقتصاددانان این است که با آگاهی از وضعیت متغیرهای گوناگون اقتصادی، وضعیت مطلوب را تعیین کرده و آن را با وضعیت فعلی مقایسه کنند. همچنین اقتصاددانان با آگاهی از روابط حاکم بر تعاملات اجتماعی و تاثیرات اقتصادی آنها، می‌توانند تصمیم‌های غیرکارشناسانه را از تصمیم‌های کارشناسانه تفکیک کنند. اما سیاسیون، عموماً فاقد چنین بینش و قدرت تحلیلی هستند و لذا ممکن است در تفکیک تصمیم‌ها دچار اشتباه شوند. آنچه اهمیت چنین چیزی را بیشتر می‌کند، اولویت‌بندی مسائل اقتصادی است. مثلاً یک اقتصاددان می‌داند که در شرایط رونق اقتصادی، اولویت کشور کنترل تورم است و بنابراین احتمالاً هدف‌گذاری تورمی را به هدف‌گذاری نرخ بهره ترجیح می‌دهد. اما یک سیاستمدار ممکن است فاقد چنین بینشی باشد. اگر در این شرایط، اقتصاددانی که بر راس بانک مرکزی تکیه زده، استقلال در هدف‌گذاری نداشته باشد و زمینه دخالت‌های سیاستمدار (مثلاً رئیس‌جمهور) فراهم باشد، آنگاه ممکن است نتیجه کار، چیزی جز نوعی زیان اجتماعی در قالب افزایش نرخ تورم نباشد. بنابراین در چنین مقاطعی، استقلال در هدف‌گذاری اهمیت و ضرورت پیدا می‌کند. از سوی دیگر، دولت‌ها انگیزه‌های گوناگونی دارند که در شرایط گوناگون، بانک مرکزی تحت امر آنها باشد و اقدام به اجرای سیاست‌های صلاحدیدی مورد نظرشان کند. این انگیزه‌ها شامل انگیزه‌های انتخاباتی، تامین کسری بودجه، کاهش ارزش حقیقی بدهی‌های دولتی و‌... می‌شوند. زمانی که به سال‌های منتهی به انتخابات ریاست‌جمهوری نزدیک می‌شویم، دولت‌ها به این سمت گرایش پیدا می‌کنند که کارنامه اقتصادی درخشانی را از خود به نمایش بگذارند و از این کارنامه اقتصادی، به عنوان یکی از برگ‌های برنده خود در قیاس با سایر رقبایشان استفاده کنند. در این راستا، ممکن است دولت‌ها درصدد برآیند که چنین کارنامه اقتصادی درخشانی را به شکل تصنعی و برای دوره کوتاه‌مدت پیش از انتخابات، با استفاده از روش‌های غیرمعمول ایجاد کنند. مثلاً یکی از روش‌های دولت‌ها این است که با خلق شوک‌های پولی مثبت، به سمت کاهش نرخ بیکاری و افزایش تولید ناخالص داخلی گام بردارند. یک اقتصاددان به خوبی می‌داند که تحت فروض مشخص، چنین سیاستی اگر هم تاثیرگذار باشد، تاثیر آن تنها به دوره کوتاه‌مدت محدود خواهد شد و سپس وضعیت مانند قبل شده و حتی ممکن است جامعه مجبور به پرداخت هزینه‌های گزاف‌تری نیز بشود. در این شرایط، اگر اقتصاددان در راس بانک مرکزی، در عملکرد خود استقلال نداشته باشد، ممکن است ناچار شود به این خواسته دولت تن دهد و مثلاً با انتشار پول و تزریق آن به جامعه، زمینه برآوردن خواسته دولت را فراهم آورد. جنبه دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد، مربوط به کسری بودجه و بدهی‌های دولتی است. زمانی که دولت با یک بانک مرکزی غیرمستقل سر وکار داشته باشد، آنگاه ممکن است انگیزه‌اش برای پایبندی به بودجه کاهش یابد. دلیلش هم ساده است؛ زیرا در صورت مواجهه با کسری بودجه، می‌تواند برای تامین آن، متوسل به بانک مرکزی بشود. در نتیجه می‌توان گفت وجود یک بانک مرکزی مستقل، می‌تواند به منزله اهرم فشاری باشد بر دولت که انضباط مالی بیشتری داشته باشد. در مورد بدهی‌های دولتی نیز، باید به ارزش حقیقی آنها توجه کرد. در اقتصاد برای جلوگیری از مقایسه‌های نادرست میان ارزش دارایی‌ها و بدهی‌ها، از ارزش حقیقی آنها استفاده می‌شود. ارزش حقیقی یک دارایی یا بدهی، با تقسیم آن بر نرخ رشد شاخص قیمت‌ها نسبت به سال پایه، به دست می‌آید. با این کار اثر افزایش نرخ تورم از ارزش دارایی‌ها و بدهی‌ها گرفته می‌شود. بنابراین دولت‌ها برای کاهش ارزش حقیقی بدهی‌های خود، تمایل به اجرای سیاست‌هایی دارند که خلق تورم می‌کنند.

پیش‌شرط‌های استقلال بانک مرکزی

برخی پیش‌شرط‌ها را می‌توان مطرح کرد که در صورت وجود آنها، زمینه استقلال بانک مرکزی احتمالاً با راحتی بیشتری فراهم می‌شود و پایداری آن نیز بیشتر خواهد بود. این پیش‌شرط‌ها شامل پیش‌شرط‌های نهادی هستند که جایگاه بانک مرکزی را به عنوان یک نهاد مستقل تثبیت می‌کنند. مثلاً همان‌طور که استقلال بانک مرکزی به انضباط مالی دولت کمک می‌کند، انضباط مالی دولت نیز به استقلال بانک مرکزی کمک می‌کند. به عبارت دیگر، اگر نهادهای قانونی و حقوقی کشور به‌گونه‌ای باشند که زمینه پایبندی دولت به بودجه خود بیشتر شود و همچنین راه‌های تامین کسری بودجه سخت‌تر شود، این به انضباط مالی دولت کمک کرده و متقابلاً زمینه استقلال بانک مرکزی را نیز بیشتر فراهم می‌کند. عامل دیگری که می‌توان به عنوان یک پیش‌شرط برای افزایش پایداری استقلال بانک مرکزی برشمرد، مکانیسم و نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی است. اگر مکانیسم و نحوه انتخاب رئیس کل به‌گونه‌ای باشد که یک اقتصاددان با تخصص بالا و مورد وثوق جامعه علمی اقتصاددانان به عنوان رئیس کل تعیین شود، آنگاه در صورتی که سایر زمینه‌های نهادی برای استقلال بانک مرکزی فراهم باشد، احتمال توفیق چنین فردی در تحقق اهداف سیاستی‌اش افزایش خواهد یافت. همچنین یک اقتصاددان متخصص، به دلیل حفظ و ارتقای اعتبار خود نزد سایر اقتصاددانان و مدیران بخش خصوصی و عمومی، انگیزه کمتری برای تخطی از قواعد پولی و سیاستی دارد. لذا، تمام این موارد سبب خواهد شد که تجربه جامعه از استقلال بانک مرکزی بهتر باشد و در نتیجه زمینه برای مخدوش کردن این استقلال کاهش یابد.

نتیجه‌گیری

در مورد بانک مرکزی ممکن است چنین استدلالی مطرح شود که به جای اهمیت به استقلال بانک مرکزی، بهتر است دنبال یک فرد قدرتمند باشیم که توانایی اجرای سیاست‌های مناسب را داشته باشد. اما باید توجه کرد که ممکن است در کوتاه‌مدت چنین کاری نتیجه‌بخش باشد، ولی تضمینی نیست که در بلندمدت و با تفویض اختیارات او به فردی دیگر یا تغییر انگیزه‌های او، کماکان وضعیت مطلوب ادامه یابد. اما اگر ساختار لازم برای استقلال بانک مرکزی فراهم شود، آنگاه می‌توان امیدوار بود که با احتمال بیشتر و پایداری بیشتری وضعیت مطلوب در مورد سیاست پولی و نرخ تورم برقرار شود. لذا، دستیابی به استقلال بانک مرکزی، با تمام ویژگی‌ها و پیش‌شرط‌هایی که شرح آن رفت، می‌تواند به عنوان هدف بلندمدتی در نظر گرفته شود که گریزی از آن نیست.