تامین اجتماعی بیش از تنفس، اصلاحات می‌خواهد
بررسی عوامل و عواقب بحران مالی سازمان تامین اجتماعی در گفت‌وگو با محسن ریاضی
محسن ریاضی می‌گوید: به طور معمول عمده‌ترین مساله‌ای که باعث می‌شود صندوق‌های بازنشستگی به اصلاحات نیاز پیدا کنند، پیری جمعیتی است، ولی در کشور ما درحالی‌که هنوز جمعیت جوان است، صندوق‌های بازنشستگی به اصلاحات نیازمند شده‌اند.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، سازمان تامین اجتماعی در «آینده نزدیک» با بحران‌های جدی مواجه خواهد شد. محسن ریاضی، معاون دفتر برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی سازمان تامین اجتماعی، درباره وضعیت کنونی این سازمان می‌گوید: «در شرایط فعلی سازمان تامین اجتماعی به مرحله‌ای رسیده که دارد از داشته‌های خود برداشت می‌کند و تعهداتش را می‌پردازد.» او معتقد است اگر دولت با انجام وظایفش کمک کند، سیاست‌های جدید به سازمان تحمیل نکند و تعهدات خود را پرداخت کند، سازمان تامین اجتماعی یک تنفس حدوداً پنج، شش‌ساله خواهد داشت. اما حتی در این صورت هم نهایتاً به مشکل برمی‌خورد و باید دنبال اصلاحات رفت. این کارشناس تامین اجتماعی درباره چگونگی اصلاحات تاکید می‌کند: «اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی ادبیات و مبانی نظری کاملاً مشخص و تجارب جهانی بسیار متعددی دارد؛ یعنی چرخی نیست که ما بخواهیم اختراع کنیم، این چرخ اختراع شده است.» او می‌گوید: «نباید صرفاً دنبال مسکن باشیم. فرضاً اگر دولت کل بدهی‌هایش را هم بپردازد، این فقط مسکنی یکی، دوساله برای سازمان تامین اجتماعی است. امیدوارم حال که ضرورت اصلاحات احساس شده، به فکر راهکارهای اساسی باشند، نه مسکن‌های کوتاه‌مدت.»
♦♦♦
چه عواملی باعث ورود سازمان تامین اجتماعی به چرخه بحران مالی و احتمال ورشکستگی قریب‌الوقوع آن شده است؟
در آغاز فعالیت صندوق‌های بازنشستگی متغیرهای سیستم این صندوق‌ها مشخص می‌شود؛ متغیرهایی مانند حق بیمه، سن و سابقه بازنشستگی و مزایایی که به مشمولان داده می‌شود. این صندوق‌ها در دو دهه اول فعالیت، فقط جریان ورودی دارند؛ یعنی فقط حق بیمه دریافت می‌کنند و پرداخت مستمری بازنشستگی ندارند یا به میزان بسیار ناچیزی دارند. در دهه دوم و سوم فعالیت صندوق‌ها، جریان خروجی آغاز می‌شود. در دهه ششم و هفتم نیز جریان خروجی از جریان ورودی جلو می‌افتد؛ یعنی صندوق‌ها به نقطه سربه‌سری می‌رسند و همین‌جا ضرورت اصلاحات مطرح می‌شود. این نیاز به اصلاحات بر اثر پیشی‌گرفتن مصارف بر منابع امری پذیرفته‌شده و ویژگی ذاتی همه صندوق‌ها حتی در پیشرفته‌ترین کشورهاست و به ایران یا سایر کشورها اختصاص ندارد. مساله این است که صندوق‌ها در کشورهایی که اصولی رفتار می‌کنند، شاید در دهه ششم و هفتم فعالیت به اصلاحات نیاز پیدا کنند، ولی در ایران معمولاً در دهه چهارم و پنجم این اتفاق رخ می‌دهد. به طور معمول عمده‌ترین مساله‌ای که باعث می‌شود صندوق‌های بازنشستگی به اصلاحات نیاز پیدا کنند، پیری جمعیتی است، ولی در کشور ما درحالی‌که هنوز جمعیت جوان است، صندوق‌های بازنشستگی به اصلاحات نیازمند شده‌اند. در سال 1354 یعنی سال تصویب قانون تامین اجتماعی، متغیرهای سیستم سازمان تامین اجتماعی را مشخص کردند. به‌طور خاص متغیرهای 30 درصد نرخ حق بیمه، 30 سال سابقه پرداخت حق بیمه و 60 سال سن، به عنوان شرایط بازنشستگی مشخص شد. صندوق‌های بازنشستگی یک ورودی دارند و یک خروجی که بر اساس این متغیرها تنظیم شده و با این متغیرها تعادل صندوق‌ها در میان‌مدت حفظ می‌شود. همچنین بر اساس محاسبات اکچوئری، باید چند سال یک‌بار این تعادل مالی را بررسی کنیم که اگر به خطر افتاده، نرخ‌ها را تغییر دهیم. در اساس‌نامه سازمان تامین اجتماعی آمده که هر سه سال یک‌بار باید تعادل مالی سازمان بررسی شود و در صورت لزوم، تعدیل‌هایی انجام شود، اما در سازمان تامین اجتماعی بدون در نظر گرفتن اصول اقتصادی و مبانی صندوق‌ها، انواع و اقسام برنامه‌ها و سیاست‌هایی اتخاذ شد که به سازمان ضربه زد. در برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه به کارفرمایان گفته شد اگر نیروی کار جدید استخدام کنند، می‌توانند 20 درصد حق بیمه کارفرما را نپردازند تا اشتغال ایجاد شود و انواع و اقسام تخفیف‌های بیمه‌ای داده شد، البته این تخفیف‌های بیمه‌ای در برنامه ششم کمی محدودتر شده است. اما به طور کلی ما جریان ورودی را با قوانین مختلف، ناکارآمد کرده‌ایم و شدت آن را کاسته‌ایم. از سوی دیگر با جریان خروجی چه کرده‌ایم؟ قرار بوده فرد 30 سال کار کند بعد بازنشسته شود، ولی بر اساس مقررات مختلف، شاغلان مشاغل سخت و زیان‌آور به جای 30 سال، با 20 سال سابقه کار بازنشسته شده‌اند یا در قانون نوسازی با 25 سال سابقه بازنشسته شده‌اند. علاوه بر اینها در جریان ورودی از سرمایه‌گذاری‌های خود هم استفاده بهینه نکرده‌ایم؛ همه حواشی حول‌وحوش شستا را شنیده‌اند. از سال 1354 قرار بود مازاد منابع تجمیع شوند و خوب سرمایه‌گذاری شود با این هدف که امروز پس از گذشت پنج دهه، بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها به کمک سازمان بیاید تا بخشی از تعهدات انجام شود، ولی این کار هم به‌درستی انجام نشده است. از طرفی خود دولت هیچ‌گاه سه درصدش را نداده است. درواقع از همان ابتدا این صندوق اصول و مبانی مشخصی داشته که باید بر اساس آن اصول و مبانی، تعادلش حفظ می‌شد، ولی با انواع و اقسام سیاست‌ها و برنامه‌ها این تعادل را به هم زده‌ایم. بیشتر این اقدامات هم از دهه 80 به این سو بوده است. اگر مبنا را سال 1354 یعنی سال تصویب قانون تامین اجتماعی در نظر بگیریم، دهه 80 دهه سوم و چهارم فعالیت سازمان بوده است؛ یعنی دهه‌هایی که در هر سازمان بازنشستگی، تقریباً بازنشسته‌ها زیاد شده‌اند؛ جریان خروجی در حال افزایش و جریان ورودی در حال کاهش است. بر اساس مبانی نظری، در این ایام باید اصلاحات شروع بشود و به عنوان مثال نرخ و سابقه افزایش یابد، ولی دقیقاً در همین زمانی که بیماری صندوق شروع شده، چنین تصمیماتی برای آن گرفته‌ایم. در نتیجه درحالی که در سایر کشورها در دهه ششم و هفتم نیاز به اصلاحات شکل می‌گیرد، در کشور ما در دهه چهارم و پنجم این اتفاق رخ داده است. در سایر کشورها به محض اینکه جریان ورودی و خروجی کمی نامتعادل می‌شود، می‌گویند اصلاحات انجام دهید. انواع و اقسام اصلاحات هم مثل اصلاحات «سیستماتیک» و «پارامتریک» مطرح است. بانک جهانی نیز اصلاحات چندلایه را پیشنهاد داده است. هدف این اصلاحات این است که وقتی تعادل جریان ورودی و خروجی به هم می‌خورد، سیاست‌ها و مقرراتی وضع شود که جریان ورودی بیشتر و جریان خروجی کمتر شود. کارشناسان سازمان تامین اجتماعی نیز در دو سه دهه اخیر بارها گفته‌اند این صندوق بیمار است؛ اصلاحات را شروع کنید، اما از همان دهه 80 به این توصیه توجه نشده است. علاوه بر این مباحث مربوط به اصلاحات تامین اجتماعی در برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم توسعه نیز آمد، ولی نه‌تنها دولت کاری نکرد، بلکه با اعمال سیاست‌هایی که ذکر کردم، این بیمار را بیمارتر کرد.
چرا دولت در حل بحران صندوق‌های تامین اجتماعی به بی‌عملی مبتلا شده است؟
اگر بخواهند نرخ حق بیمه را بالا ببرند، اتحادیه‌های کارفرمایی مخالفت می‌کنند، اگر بخواهند سن و سابقه بازنشستگی را بالا ببرند، اتحادیه‌های کارگری مخالفت می‌کنند. در مجموع مقوله اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی یک کار دردسرساز است و هر دولتی حاضر نیست زیر بار آن برود. دولت‌ها مدام سعی می‌کنند مسوولیت درمان این بیمار را به دوش دولت بعدی بیندازند، ولی هرچه زمان می‌گذرد، درمان سخت‌تر می‌شود. نکته قابل توجه این است که تا قبل از برنامه ششم یعنی تا همین سال گذشته، اساساً دولتمردان ما قبول نداشتند که صندوق تامین اجتماعی مشکل دارد. ما در دفتر برنامه‌ریزی سازمان تامین اجتماعی، در قوانینی که سازمان برای درج در برنامه ششم پیشنهاد می‌داد، همکاری داشتیم. ما انواع و اقسام سیاست‌های اصلاحی را برای درج در برنامه ششم پیشنهاد دادیم، اما نپذیرفتند. اتفاق خوبی که فعلاً رخ داده این است که در حال حاضر حساسیت زیاد شده است و بالاخره قبول کرده‌اند که سازمان تامین اجتماعی مشکل دارد. با این حال امیدوارم بلای هدفمندی یارانه‌ها بر سر اصلاحات سازمان تامین اجتماعی نیاید. به خاطر دارم که در همان آغاز تحصیلات دانشگاهی بنده در رشته اقتصاد در سال 1373 استادان ما ضرورت هدفمندی یارانه‌ها را مطرح می‌کردند، اما اجرای آن حدود دو دهه به طول انجامید و در نهایت به بدترین شکل انجام شد. امیدوارم در اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی سیاست‌های نامناسب برای حل مشکل انتخاب نشوند.
اصلاحات سازمان تامین اجتماعی باید با توجه به کدام مبانی انجام شود؟
اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی ادبیات و مبانی نظری کاملاً مشخص و تجارب جهانی بسیار متعددی دارد؛ یعنی چرخی نیست که ما بخواهیم اختراع کنیم، این چرخ اختراع شده است. به عنوان مثال الان گفته‌اند دولت بدهی‌هایش را بپردازد و سرمایه‌گذاری‌ها را تقویت کند. نمی‌گویم پرداخت بدهی‌های دولت و افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها فایده‌ای ندارد، اما حتی در ادبیات و مبانی نظری این صندوق‌ها، اصلاحات پارامتریک که سن و سابقه را بالا می‌برند، درمان کوتاه‌مدت است. نباید صرفاً دنبال مسکن باشیم. فرضاً اگر دولت کل بدهی‌هایش را هم بپردازد، این فقط مسکنی یکی، دوساله برای سازمان تامین اجتماعی است. امیدوارم حال که ضرورت اصلاحات احساس شده، به فکر راهکارهای اساسی باشند، نه مسکن‌های کوتاه‌مدت. باید با توجه به مبانی نظری گسترده و تجارب جهانی متعدد، راهکارهایی در تطابق با شرایط کشور پیدا کرد. باید ببینیم دنیا چه کرده و با اصول و مبانی آن اصلاحات را انجام دهیم. آخرین پیشنهادی که بانک جهانی داده، اصلاحات چندلایه است. ما نیز در قوانین برنامه پنجم و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، نظام تامین اجتماعی چندلایه را داشته‌ایم.
در حال حاضر صندوق‌های ما به این دلیل مشکل پیدا می‌کنند که آورده افراد با ستاده آنها تناسب ندارد. اما نظام تامین اجتماعی چندلایه یک مستمری پایه برای همه مشخص می‌کند؛ یعنی حداقل‌ها را برای همه در نظر می‌گیرد چیزی شبیه حداقل دستمزدی که فعلاً وجود دارد و بعد متناسب با میزان مشارکت یا آورده هر کسی، پرداخت‌ها متفاوت است. لایه‌های تکمیلی مثل بیمه‌های درمانی تکمیلی یکی از همین مصادیق است. لازم است برای بخشی از این لایه‌های تکمیلی بخش خصوصی هم وارد شود. همه اینها ادبیات نظری و تجارب نوشته‌شده مشخصی دارد؛ یعنی لازم نیست ما این چرخ را دوباره اختراع کنیم، بلکه باید یک اراده قوی برای انجام اصلاحات وجود داشته باشد. تقریباً در هدفمندی یارانه‌ها چنین اتفاقی افتاد. دولت وقت اگرچه روش اشتباهی را برای هدفمندی انتخاب کرد، اما با وجود همه مخالفت‌ها، این جرات را داشت که چنین کاری را شروع کند. امروز دولتی می‌خواهیم که ضرورت اصلاحات را درک کند، پای آن بایستد و همه تبعات و فشارها را بپذیرد. خوشبختانه امروز دولت و مجلس درباره مساله صندوق‌ها تا حدودی حساسیت پیدا کرده‌اند. مهم این است که اراده‌ای در دولت ایجاد شود که با استفاده از تجارب جهانی و مبانی نظری و نظرات کارشناسی، راهکارهای اصولی و بنیادی برای حل مشکلات صندوق‌های بازنشستگی انتخاب کند، نه راهکارهای موقت و شعارگونه.
اصلاحات در تامین اجتماعی چه هزینه‌هایی دارد؟
دولت باید پیش‌نیازهای کار را فراهم کند و پای کار بیاید. یکی از ابتدایی‌ترین پیش‌نیازها این است که روش اصلاحات خود را انتخاب کند. برای هدفمندی یارانه‌ها هم روش‌های مختلفی وجود داشت، ولی بدترین روش انتخاب شد. برای صندوق‌های بازنشستگی، اصلاحات پارامتریک، اصلاحات سیستماتیک و اصلاحات نظام چندلایه داریم. پیش از هر کاری باید یک روش اصولی برای اصلاحات انتخاب شود. درباره هزینه‌ها، به عنوان مثال اصلاحات پارامتریک با اقداماتی مانند افزایش نرخ حق بیمه یا افزایش سن و سابقه بازنشستگی انجام می‌شود که اتحادیه‌های کارفرمایی و اتحادیه‌های کارگری با آنها مخالفت می‌کنند. دولت اگر می‌خواهد اصلاحات پارامتریک را انتخاب کند، باید با این اتحادیه‌ها و سازمان تامین اجتماعی به نوعی اجماع و توافق نظر دست یابد. علاوه بر این می‌توان بر اساس برخی تجارب جهانی برای افرادی که در سیستم کنونی هستند، شرایط را به همین منوال فعلی پیش برد تا مخالفت‌ها کمتر شود و برای افراد جدید سیستم جدیدی پیاده کرد. اما در این صورت برای تامین مستمری افرادی که از قبل در سیستم بوده‌اند، باید هزینه بسیار سنگینی پرداخت شود. آیا دولت حاضر است چنین هزینه‌ای بپردازد تا این دوران گذار از اصلاحات را سپری کنند؟ بنابراین یکی از مشکلات، تامین منابع مالی مورد نیاز برای گذراندن دوران اصلاحات است. اصلاح سیستم بازنشستگی بار بسیار سنگینی بر دوش دولت خواهد داشت. آیا دولت حاضر است این پول را بپردازد؟ آیا حاضر است مخالفت‌ها را تحمل کند و با همه ذی‌نفعان دور یک میز بنشیند و نهایتاً یک روش بهینه اصلاحات را انتخاب کند؟ برای این کارها دولتی لازم است که حاضر باشد تمام‌وکمال جلو بیاید، نظر مخالفان را تا حدودی جلب کند و هزینه‌های لازم را بپردازد، وگرنه تصویب یک قانون و مصوبه و پرداخت بدهی‌ها همه فقط مسکن‌هایی هستند که به صورت مقطعی کاربرد دارند.
شما اخیراً در گفت‌وگویی با «تجارت‌فردا» تاکید کردید «پنج یا 10 سال دیگر چون دولت پولی ندارد مجبور است اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی را استارت بزند.» تا پنج یا 10 سال دیگر دولت چه فرصت‌هایی را برای اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی از دست می‌دهد و اساساً تا رسیدن به نقطه غیرقابل بازگشت چقدر فرصت داریم؟
ما 24 صندوق بازنشستگی داریم که چهار مورد از آنها دولتی یا عمومی و بقیه وابسته به دستگاه‌های مختلف هستند. نسبت پشتیبانی در صندوق‌های وابسته به دستگاه‌ها حدود یک است؛ یعنی همه آنها نقطه سربه‌سری را گذرانده‌اند و دستگاه مربوطه دارد کسری را جبران می‌کند؛ مشکلات صندوق بازنشستگی فولاد یک نمونه است، اما چون حجم این صندوق‌ها زیاد نیست، تبعات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آنها کمتر است. مهم‌ترین صندوق‌های بازنشستگی ما صندوق‌های عمومی یا دولتی شامل سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر هستند. صندوق بیمه روستاییان چون تازه ایجاد شده، فعلاً در دوران جوانی است و هنوز افراد در آن شرایط بازنشستگی را پیدا نکرده‌اند. کسری‌های صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح نسبت به پشتیبانی‌شان حدود یک است؛ یعنی هزینه‌هایشان بسیار بیشتر از درآمدهایشان است و فعلاً دست‌شان در جیب دولت است. فعلاً سازمان تامین اجتماعی تنها صندوق عمومی است که روی پای خودش ایستاده که در آن هم نسبت پشتیبانی لب مرز و حدود شش است. ما اکنون فاصله‌ای چندساله تا رسیدن به نقطه سربه‌سری منابع و مصارف داریم. هنوز می‌شود جاهایی به سازمان تامین اجتماعی کمک کرد، اما اخیراً باز هم سیاست‌هایی به سازمان تحمیل شده است. آخرین سیاستی که به سازمان تامین اجتماعی تحمیل شد و خارج از اصول و قواعد بیمه‌ای بود، همین طرح تحول نظام سلامت بود. در این دو سال هزینه‌های درمان ما حدوداً دوبرابر شد؛ یعنی خواستند با هزینه تامین اجتماعی تا حدودی رضایت‌مندی و مطلوبیت در کشور ایجاد کنند. درحالی‌که تامین اجتماعی مبانی اقتصادی خاص خود را دارد. باید جلو چنین سیاست‌هایی را بگیرند، دیگر چنین قانونی اعمال نکنند و اگر می‌توانند قوانین قبلی اینچنینی را حذف کنند. در شرایط فعلی سازمان تامین اجتماعی به مرحله‌ای رسیده که دارد از داشته‌های خود برداشت می‌کند و تعهداتش را می‌پردازد. دو سه سال است این سازمان شرکت‌های سرمایه‌گذاری خود را می‌فروشد؛ چراکه دولت تعهداتش را نمی‌پردازد. اگر دولت با انجام وظایفش کمک کند، سیاست‌های جدید به سازمان تحمیل نکند و تعهدات خود را پرداخت کند، سازمان تامین اجتماعی یک تنفس حدوداً پنج، شش‌ساله خواهد داشت. اما حتی در این صورت هم نهایتاً به مشکل برمی‌خورد و باید دنبال اصلاحات رفت.
اگر هیچ یک از وظایفی که اشاره کردید، انجام نشود، چه سرنوشتی در انتظار سازمان تامین اجتماعی خواهد بود و در صورت ورشکستگی سازمان تامین اجتماعی، چه بر سر بیمه‌شدگان خواهد آمد و چه اثرات اجتماعی-اقتصادی-امنیتی بر آن مترتب خواهد بود؟
همین امسال گفته‌اند دولت باید در بودجه کشور برای سازمان تامین اجتماعی پنج هزار میلیارد تومان در نظر بگیرد و به سازمان بدهد که بتواند تعهداتش را پرداخت کند. مسلماً سال‌های آینده این مبلغ بالاتر می‌رود. معنی این بالاتر رفتن چیست؟ بودجه دولت یک مقدار ثابت است و اینکه قرار باشد دولت بخش بزرگی از بودجه‌اش را به بازنشستگان صندوق‌های مختلف بدهد، به این معناست که باید از هزینه پروژه‌های عمرانی کم کند. اگر مستمری بازنشستگان یک روز هم عقب بیفتد، تبعات امنیتی خواهد داشت. بنابراین دولت ناگزیر خواهد بود از هزینه پروژه‌های عمرانی کم کند تا مستمری بازنشستگان را بپردازد. کاستن از پروژه‌های عمرانی به کاهش اشتغال‌زایی منجر می‌شود و در نتیجه رشد اقتصادی کاهش می‌یابد. کاهش رشد اقتصادی هم تبعات اقتصادی، اجتماعی و امنیتی مختلفی برای کشور به دنبال خواهد داشت.
