فصل انباشت مشکلات

جایگاه بازنشستگی در نظام‌های تامین اجتماعی از آن جهت حائز اهمیت روز‌افزون است که بازنشستگی و برخورداری از مزایا و تسهیلات آن به عنوان «حقی اساسی» برای تک‌تک آحاد مردم یک جامعه یا کشور است که بی‌توجهی یا کم‌توجهی به آن موجب از بین رفتن حقوق شهروندی افراد یک جامعه می‌شود. برقراری مقرری یا مستمری وظیفه‌بگیری و حقوق بازنشستگی، خیریه نیست بلکه حقی است که افراد جامعه باید از آن برخوردار باشند و مبنای ایجاد این حق نیز کسور پرداختی طی سنوات خدمت افراد است.

نظام‌های مختلف بازنشستگی با اصول ذیل مواجه هستند و باید آنها را مورد توجه قرار دهند:

■ ایجاد امنیت خاطر اقتصادی و اجتماعی برای آحاد گوناگون جامعه اعم از مستخدمان، کارفرمایان و دولت

■ ثبات و پایداری مالی و اجرایی نظام بازنشستگی مورد نظر در بلندمدت

■ ملاحظات مربوط به توزیع درآمد و عدالت اجتماعی

■ نقش نظام بازنشستگی در فرآیند رشد اقتصادی (پس‌انداز، سرمایه‌گذاری، تولید و مصرف)

■ نقش نظام بازنشستگی در فرآیند توسعه اجتماعی و سیاسی

■ برقراری عدالت بین‌نسلی و پیش‌خور نکردن منابع متعلق به نسل‌های آتی

■ مدیریت ریسک به ویژه در حوزه سرمایه‌گذاری

نظام تامین اجتماعی و نظام بازنشستگی با عملکرد خوب، عنصر اصلی هر اجتماع مدرن هستند. کشوری که نظام رفاهی آن نتواند یا نخواهد اطمینان فراگیر مردمش را جلب کند، نباید از آنها انتظار داشته باشد که نسبت به آینده خوش‌بین باشند. از این رو اقداماتی که اعتماد مردم به نظام رفاهی و تامین اجتماعی را افزایش می‌دهند از طرفی عملأ موجبات تثبیت و تقویت اقتصاد و از طرف دیگر اقتدار دولت‌ها را فراهم می‌آورند. نظام‌های بازنشستگی و برنامه‌های مربوط به آن در بسیاری ازکشورها یکی از مهم‌ترین ابزارهای پاسخگویی به مسوولیت تامین و تضمین حداقل سطح زندگی برای سالمندان است. تقریبأ همه برنامه‌های بازنشستگی به لحاظ گستره و ساختار، از آن نوع اقدامات دولت که هدفشان فقط و فقط تامین نوعی «تورایمنی» برای تضمین حداقل سطح زندگی است، به مراتب فراتر می‌روند.

روند رو به رشد سالمندی جمعیت در ایران و افزایش تصاعدی تعداد مستمری‌بگیران و بازنشستگان، صندوق‌های بازنشستگی را با چالش‌های جدی مواجه کرده و نگرانی‌های اساسی را نه تنها برای صندوق‌ها، بلکه برای اعضای آنها که امنیت اقتصادی و آرامش خاطرشان در دوران سالمندی و بازنشستگی وابسته به عملکرد درست صندوق‌ها و ایفای صحیح تعهداتشان است، ایجاد کرده است.

پیشینه اولیه نظام بازنشستگی در ایران، به سال 1287 هجری شمسی و با وضع «قانون وظایف» که در آن، صرفاً برای افراد تحت تکفل مستخدمین دولت و پس از مرگ وی، ضوابطی وضع شد، باز‌می‌گردد. اما این قانون را به دلیل آنکه صرفاً برای دوره بعد از فوت کارکنان وضع شده بود و برای دوره پس از کار خود مستخدمین دولت، هیچ‌گونه، ضوابطی تعیین نکرده بود، نمی‌توان یک قانون جامع دانست. در نتیجه، قانون سال 1301 را باید سرآغاز نظام بازنشستگی در ایران دانست.

در این قانون، کارمند با داشتن ۵۵ سال سن و ۲۵ سال سابقه خدمت می‌توانست بازنشسته شود و امکان بازنشستگی برای کسانی که حداقل دو شرط مزبور را نداشتند، وجود نداشت و سن بازنشستگی اجباری نیز ۷۰ سال بوده است. در سال ۱۳۰۹ شرط سنی حذف شد و کارمند می‌توانست با داشتن ۲۰ سال سابقه خدمت متوالی یا ۲۵ سال خدمت متناوب مشروط به اینکه ۲۰ سال آن را متصدی باشد بدون توجه به سن بازنشسته شود. در قانون فوق‌الذکر، یک بار در سال ۱۳۰۸ و بار دیگر در سال ۱۳۲۴ و سپس در سال ۱۳۳۷ شمسی تغییرات بنیادی و اساسی ایجاد شد و بالاخره در سال 1345، قانون استخدام کشوری فعلی جایگزین قانون گذشته شد و فصل هشتم قانون اخیرالذکر نیز که اختصاص به مقررات بازنشستگی و وظیفه دارد از سال ۱۳۴۵ تاکنون چند بار دچار تغییرات گوناگون شده است. اصلاحات متعدد این قانون اکثر مواد آن را از صورت اولیه خارج ساخته و در جهت تامین آینده کارکنان دولت ارتقا داده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد با وجود آنکه در اکثر کشورهای جهان، افراد بازنشسته، دوره بازنشستگی خود را با کمترین نگرانی برای تامین معاش می‌گذرانند، در ایران، دوره بازنشستگی یکی از چالش‌برانگیزترین دوره‌های زندگی کاری افراد است که اغلب با دشواری‌های متعددی همراه است. این چالش‌ها به حدی است که افراد تقریباً از همان ابتدا می‌دانند مقرری‌های دوره بازنشستگی، کفاف زندگی عادی آنها را نمی‌دهد و لاجرم، چه در دوره کاری و چه در دوره پس از آن، ناچارند برای تامین معاش و حفظ سطح رفاه خود، در اندیشه کار دوم یا کار پس از بازنشستگی باشند.

از جمله مهم‌ترین چالش‌های نظام بازنشستگی در ایران که امروزه گریبانگیر صندوق‌های بازنشستگی شده است، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

■ نبود ارتباط مالی میان پرداخت حق بیمه و طول مدت بیمه‌گذاری با میزان دریافت مستمری به دلیل محاسبه میزان حق بیمه بر اساس متوسط دریافتی دو سال آخر خدمت. این مساله‌ و نیز عدم نظارت کافی بر نحوه تغییرات آن، موجب شده است که میزان اظهار دستمزد دریافتی 28 سال اول با دو سال آخر، اغلب با یک تفاوت چشمگیر مواجه باشد. در بسیاری از موارد مشاهده می‌شود که افراد برای برقراری مقرری بیشتر دوره بازنشستگی، پست‌هایی را اشغال یا ابقا می‌کنند که فاقد توجیهات فنی و اقتصادی لازم در سازمان خود هستند. نتیجه چنین فرآیندی، تحمیل بار مالی بر صندوق‌های بازنشستگی و عدم توانایی آنها در ایفای تعهدات خود است ضمن آنکه، با کاهش توان مالی ایفای تعهد، اغلب آن دسته از بازنشستگان که نتوانسته‌اند از چنین رانت‌هایی برخوردار شوند، بازنده اصلی این بازی اجحاف آمیز هستند.

■ کاهش نسبت پوشش جمعیتی؛ بدین صورت که تغییرات در هرم سنی جمعیت، به گونه‌ای بوده است که ورودی یا دریافتی صندوق‌های بازنشستگی به نسبت خروجی یا پرداخت مقرری‌های آن و با توجه به عامل پیشین، کاهش یافته و توانایی صندوق‌ها برای ایفای تعهداتشان، کاهش یافته و حتی در معرض ورشکستگی قرار گرفته‌اند.

■ نرخ جایگزینی به مفهوم نسبت حقوق بازنشستگی به آخرین حقوق ناخالص در زمان اشتغال؛ این شاخص، به دلیل وجود تورم بالا و بلندمدت در کشور و نیز، تلاش دولت‌ها برای تطبیق توان مالی کارکنان خود متناسب با نرخ تورم، از یک جهش سریع حکایت دارد.

■ در ایران، سن بازنشستگی به نسبت اغلب کشورها، پایین است ضمن آنکه، نسبت آن با امید به زندگی نیز، تناسب ندارد که در نتیجه، مستخدمان پس از دوره کاری، مدت زمان طولانی از مزایای صندوق بازنشستگی بهره‌مند می‌شوند که خود موجب افزایش بار مالی و کاهش توان ایفای تعهدات می‌شود.

■ سال‌های خدمت، از دیگر چالش‌های نظام بازنشستگی در ایران است. در ایران به نسبت اغلب کشورها، این شاخص پایین است و از آنجا که منبع درآمد صندوق‌های بازنشستگی از محل پرداختی سنوات خدمت تامین می‌شود، پایین بودن این شاخص، یعنی کاهش توان مالی این صندوق‌ها.

■ بدهی‌های دولت به صندوق‌ها ناشی از عدم پرداخت سهم دولت به آنها که سرمنشأ آن، از کسری‌های مداوم بودجه دولت ناشی می‌شود. این عامل، به کاهش توان ایفای تعهدات صندوق‌های بازنشستگی دامن زده است. برآورد می‌شود که بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی در حال حاضر رقمی بین 30 تا 35 هزار میلیارد تومان باشد.

■ سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌های بازنشستگی؛ صندوق‌های بازنشستگی، دارای منابع مالی قابل توجهی هستند و از این منظر، قادرند در حوزه‌های مختلف صنعت، خدمات و سایر حوزه‌های اقتصادی، اقدام به سرمایه‌گذاری کنند. وجود تورم بالا و نهادینه‌شده در اقتصاد ایران، ضرورت این موضوع را دو‌چندان می‌کند چرا که سپرده‌گذاری این منابع در بانک‌ها بدون وجود هرگونه سودآوری حداقل متناسب با نرخ تورم، این خطر را در پی خواهد داشت که در یک دوره نسبتاً کوتاه، کل حیات این صندوق‌ها، با خطر جدی مواجه شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد برای بیشتر صندوق‌ها در غالب دوره حیات خود، سرمایه‌گذاری مناسب انجام نشده و این فرصت از دست رفته است. اکثراً سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته از سوی صندوق‌های بازنشستگی دارای بازدهی مناسب نبوده و معمولاً شرکت‌های ناکارآمد یا ورشکسته دولتی در ازای بدهی دولت به این صندوق‌ها واگذار شده است. بازده سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در خوش‌بینانه‌ترین حالت تنها بخش کمی از تعهدات بلندمدت صندوق‌ها را پوشش می‌دهد و این یعنی مواجه شدن با خطر ورشکستگی و عدم امکان ایفای تعهدات.

این موارد، در کنار مواردی همچون پایین بودن رشد تولید ناخالص داخلی، تاثیر منفی تورم بر ساختار صندوق‌های بازنشستگی، کاهش میزان ورودی پرداخت‌کنندگان حق بیمه نسبت به خروجی‌های آن، چالش‌های مدیریتی و فساد مالی موجود در آنها، از جمله مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی صندوق‌های بازنشستگی در ادوار مختلف بوده است.

دولت اصلاحات و قانون بازنشستگی

عمده عملکرد دولت اصلاحات را باید در برنامه سوم توسعه اقتصادی-اجتماعی کشور جست‌وجو کرد چرا که اولاً؛ عمر دولت اصلاحات به برنامه چهارم نرسید و ثانیاً؛ با تغییراتی که پس از روی کار آمدن دولت نهم روی برنامه چهارم توسعه اقتصادی-اجتماعی کشور حادث شد، ساختار آن، با تغییرات وسیعی همراه شد به طوری که نمی‌توان هم مفاد قانون و هم نتایج آن را به این دولت نسبت داد. برنامه دولت اصلاحات در نظام بازنشستگی کشوری در برنامه سوم، ذیل فصل پنجم آن، یعنی «نظام تامین اجتماعی یارانه‌ها» قرار می‌گیرد هر چند که در ماده 174 فصل بیست و دوم یعنی «امور دفاعی و امنیتی» به موضوع بازنشستگی کارکنان لشکری، اشاراتی شده است. مواد 36 تا 47 فصل بیست و دوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی-اجتماعی کشور، به مبحث تامین اجتماعی، پرداخته است. در این قانون، برخورداری از حق بیمه و تامین اجتماعی مطابق با اصل بیست و نهم قانون اساسی، حقی همگانی معرفی شده است که دولت مکلف است طبق قوانین، از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی بیمه‌ای و تامین اجتماعی را برای یکایک افراد کشور تامین کند. در ماده 37 این قانون آمده است که فعالیت‌های بیمه‌ای، در دو بخش همگانی و مکمل انجام می‌گیرد. در بخش بیمه همگانی، با مشارکت بیمه شده، کارفرما و دولت، بیمه‌های درمانی، بازنشستگی، ازکارافتادگی، بازماندگان و بیمه بیکاری را برای همه بیمه شدگان، قائل است که حدود آن نیز متناسب با حق بیمه، توان مالی سازمان‌های بیمه‌کننده و میزان کمک‌های دولت حسب مصوب هیات وزیران، تعیین کرده است.

شمول کلیت بیمه همگانی برای اقشار مختلف مردم در این برنامه، یک مزیت مهم تلقی می‌شود که قادر بود چتر پوشش بیمه‌ای را برای بخش بیشتری از مردم، فراهم کند. در عین حال، با توجه به شرایط یاد شده در سطور ابتدایی این گزارش و اشاره مستقیم به توان مالی سازمان‌های بیمه‌کننده، نشان می‌دهد دولت در تدوین این برنامه، به ناکارایی و پایین بودن توان مالی این سازمان‌ها، واقف بوده است. در واقع، قانون صراحتاً بر افزایش چتر بیمه تاکید دارد اما همچنان تمهیدات مشخصی برای افزایش توان مالی به منظور گسترش این چتر بیمه‌ای، در نظر نگرفته است. در عین حال، مجاز دانستن بیمه‌های تجاری نسبت به خدمات بیمه همگانی و مکمل تامین اجتماعی، گام دیگری برای کاهش بار هزینه‌ای سازمان‌های بیمه‌گر، محسوب می‌شد. اما در بخش مکمل بیمه‌های تامین اجتماعی که شامل سطوح بالاتر تعهدات برای طرفین است، کلیه تعهدات بر عهده بیمه‌گذار گذاشته شده و دولت صرفاً آن را مجاز دانسته است. به عبارتی، چتر بیمه‌ای دولت در برنامه سوم، با توجه به اشراف دولت بر توان مالی بیمه‌گران، صرفاً در حوزه بیمه همگانی آن هم متناسب با توان بیمه‌گران و کمک‌های دولت، تدوین شده است که به نظر می‌رسد با توجه به مجموع شرایط اقتصاد کشور و سوء‌مدیریت‌های گذشته، دولت در این زمینه، سیاست درستی را در پیش گرفته است. به عبارتی، به نظر می‌رسد ساختار فکری پشت این سیاست، بر این موضوع استوار بوده که ابتدا حداقل‌های بیمه‌ای در کشور ایجاد گردد که اولاً؛ به تعهدات دولت در قانون اساسی جامه عمل پوشانده شود و ثانیاً؛ تمهیداتی فراهم شود که با ورود بخش بیشتری از جامعه زیر چتر پوشش بیمه، هم امکان مالی و هم تمایل شهروندان به بیمه‌های تکمیلی، افزایش یابد. قانون برنامه سوم در حوزه بیمه، به همین موارد ختم نمی‌شود و علاوه بر آن، وارد حوزه حمایت‌های غیربیمه‌ای نیز می‌گردد. در بخش حمایت‌های غیربیمه‌ای، موضوعات پیشگیری، توان‌بخشی و حمایتی برای نیازمندان، در حوزه‌های اشتغال، مسکن و آموزش برای گروه‌های نیازمند، مشتمل بر موارد زیر در نظر گرفته شده است:

■ پیشگیری از بروز آسیب‌های اجتماعی و معلولیت‌های جسمی و روانی برای آحاد جامعه

■ پرداخت سرانه بیمه درمان در چارچوب نظام بیمه همگانی خدمات درمانی

■ فراهم آوردن تسهیلات لازم برای نگهداری افرادی که نیاز به سرپرستی یا نگهداری دارند و فراهم آوردن زمینه بازتوانی و خود اتکایی آنان

■ پرداخت مستمری به نیازمندانی که توان کار و فعالیت ندارند که این گروه به طور کامل، تحت حمایت‌های غیربیمه‌ای کمیته امداد امام خمینی (ره) قرار می‌گیرند.

اما همچنان که مطرح شد، دولت به عدم توانایی سازمان‌های بیمه‌ای و صندوق‌های بازنشستگی واقف بود و از این منظر، به منظور افزایش توان مالی این سازمان‌ها، تمهیدات زیر را در نظر گرفت:

■ تکلیف دولت به پرداخت 50 درصد از بدهی‌های خود به سازمان‌های بیمه‌ای و عدم ایجاد بدهی جدید تا پایان برنامه سوم از طریق واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و اموال و دارایی‌های دولت در طرح‌های نیمه تمام متناسب با فعالیت‌های این سازمان‌ها. گرچه همچنان که عنوان شد، در سیر این واگذاری‌ها، مسائلی چون ناکارایی شرکت‌های واگذار شده به چشم می‌خورد اما حداقل، عدم ایجاد بدهی جدید دولت به سازمان‌های بیمه‌گر، تلاش نسبتا موفقی برای افزایش توان این سازمان‌ها بود.

■ دولت به منظور کاهش تبعات ناشی از قانون پرداخت حق بیمه مطابق با دو سال آخر، دولت را مکلف کرد که نسبت به پرداخت مابه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌التفاوت افزایش دستمزدها، در صورتی که این افزایش دستمزد ناشی از ارتقای شغلی نباشد، اقدام کند. در واقع، این سیاست موجب شد سازمان‌های بیمه‌گذار، از ضررهای احتمالی افزایش دستمزدها که عمدتا ناشی از افزایش تورمی بود که اغلب کسری بودجه دولت عامل اصلی آن بود، تا حدودی از حاشیه امن، برخوردار شوند.

■ اصلاح ماده واحده قانون تامین اجتماعی در خصوص فوت بیمه‌شدگان و پرداخت به بازماندگان، از دیگر مفاد اصلاحی قانون بیمه در برنامه سوم است.

ماده 40 این قانون، ایجاد ساختار سازمانی مناسب تامین اجتماعی بود که دولت را ملکف می‌کرد ظرف شش ماه از تصویب آن، موارد زیر را اجرایی کند:

■ رفع تداخل وظایف دستگاه‌های موجود و حذف یا ادغام دستگاه‌های موازی

■ تامین پوشش کامل جمعیتی از نظر ابعاد نظام تامین اجتماعی و جامعیت نظام

■ افزایش کارآمدی و اثربخشی سازمان‌های مربوط و کاهش هزینه‌های اداری و پشتیبانی مجموعه نظام تامین اجتماعی

■ پیش‌بینی سازوکار لازم برای برقراری هماهنگی بین سازمان‌های ذی‌ربط و اتخاذ سیاست‌های واحد در بالاترین سطح تصمیم‌گیری اجرایی

■ استفاده موثر از موسسات خیریه و امکانات مردمی و وقف و همچنین شوراهای اسلامی شهر و روستا و مراکز دینی و مذهبی

■ تاکید بر استفاده از سازمان‌های موجود و پرهیز از ایجاد سازمان‌های جدید

بازدهی سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده از سوی سازمان‌های بیمه‌گذار، از جمله موضوعاتی بود که توان مالی این سازمان‌ها را نشانه می‌رفت، از این رو، در ماده 41 قانون این فصل از برنامه سوم، افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها و کاهش هزینه‌های جاری این سازمان‌ها، هدف قرار گرفت که مطابق با آن، سازمان‌های بیمه‌گذار مکلف به اجرای مفاد زیر شدند:

■ سرمایه‌گذاری‌های جدید سازمان‌های بیمه‌ای باید به گونه‌ای انجام شود که ضمن داشتن توجیه فنی، اقتصادی و مالی دارای بازدهی مطلوب باشد در صورتی که سرمایه‌گذاری‌های موجود نیز از بازدهی مناسب برخوردار نباشد، سازمان‌های مذکور موظفند تدریجاً نسبت به اصلاح ساختارسرمایه‌گذاری یا واگذاری دارایی‌های مشمول این بنداقدام کنند.

■ میزان پست‌های سازمانی و نیروی انسانی موسسات بیمه‌ای و همچنین هزینه‌های اداری و بالاسری آنها بر اساس ضوابطی که متناسب با تعداد افراد بیمه‌شده و پراکندگی آنها به تصویب هیات وزیران می‌رسد، تعیین می‌گردد.

جمع‌بندی

نظام بیمه‌ای و صندوق‌های بازنشستگی در ایران از دیرباز با مشکلات و چالش‌های فراوانی دست به گریبان بوده است. از جمله مهم‌ترین این چالش‌ها می‌توان به عدم وجود ارتباط مالی میان پرداخت حق بیمه و طول مدت بیمه‌گذاری با میزان دریافت مستمری، کاهش نسبت پوشش جمعیتی، پایین بودن نرخ جایگزینی، پایین بودن سن بازنشستگی، پایین بودن سنوات خدمت، بدهی‌های دولت به صندوق‌ها، سرمایه‌گذاری‌های غیراقتصادی صندوق‌های بازنشستگی، پایین بودن رشد تولید ناخالص داخلی، تاثیر منفی تورم بر ساختار صندوق‌های بازنشستگی، کاهش میزان ورودی پرداخت‌کنندگان حق بیمه نسبت به خروجی‌های آن، چالش‌های مدیریتی و فساد مالی موجود در آنها، اشاره کرد.

در عین حال، این چالش‌ها، حاصل یک دوره بلندمدت سوء‌مدیریت در صندوق‌های بازنشستگی و قوانین ناکارآمد است که دولت‌های مختلف، سعی در کاهش اثرات منفی آن و به روز کردن قوانین داشته‌اند.

در این راستا، سیاست‌ها و تمهیدات گنجانده شده در برنامه سوم توسعه و عملکردهای آن از جمله: همگانی شدن بیمه با همکاری سه ضلع بیمه‌شونده، بیمه‌گر و دولت، ایجاد بیمه‌های تکمیلی و تقویت آن، ورود به حوزه‌های غیربیمه‌ای مانند از کارافتادگان و طبقات آسیب‌دیده اجتماعی، تکلیف دولت به بازپرداخت بدهی‌های خود به سازمان‌های بیمه‌گذار و ممنوعیت ایجاد بدهی‌های جدید به نظام بیمه‌ای کشور، تکلیف دولت به ایجاد سازوکار و سازمان منسجم و هماهنگ بیمه‌ای به منظور پرهیز از پراکندگی سازمان‌های ذی‌مدخل که نهایتاً به تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی، منتهی شد و نیز تکلیف سازمان‌های بیمه‌گذار به سرمایه‌گذاری در حوزه‌های سودآور و کاهش هزینه‌های جاری، مهم‌ترین اصلاحات ایجادشده در نظام بیمه‌ای و صندوق‌های بازنشستگی بود که کمک شایان توجهی به بهبود ساختار و توانایی سازمان‌های بیمه‌گر و صندوق‌های بازنشستگی داشت.