فصل فرصت‌های از دست رفته

تامین اجتماعی از جمله نیازها و دغدغه‌های اساسی انسان‌ها به شمار می‌رود و تمام جوامع در گذر زمان، همواره در تلاش برای دستیابی به شرایط در‌خور و شایسته زندگی و کار بوده‌اند. بر همین مبنا نظام‌های بازنشستگی در عصر حاضر با دو هدف مهم کاهش فقر در جامعه و تامین درآمد مکفی جایگزین برای افراد به ویژه کارگران هنگام قطع درآمد کار شکل گرفتند؛ یکی از دستاوردهای چشمگیر سیاسی اجتماعی در قرن بیستم نیز کاهش قابل توجه فقر بین سالمندان بود که بیشتر از طریق معرفی و گسترش نظام‌های بازنشستگی عمدتاً مبتنی بر راهبردهای بیمه اجتماعی یا برنامه‌های مساعدت اجتماعی (از محل بودجه عمومی) به دست آمد.

در ایران با پیروزی انقلاب اسلامی نهادها و ساختارهای حمایت اجتماعی به ویژه سازمان تامین اجتماعی به دلیل برخورداری از پشتوانه نظری و اجتماعی و هم‌راستایی با هدف پشتیبانی از اقشار آسیب‌پذیر و به ویژه کارگران که متکی بر مبانی و ساز و کارهای آزمون‌شده جهانی بودند، توانستند با کمترین تاثیرپذیری از اتفاقات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی روند رو به پیشرفت خود را حفظ کنند. در این سال‌ها توجه به روستاها و نقاط محروم در صدر برنامه‌های دولت قرار گرفت. تشکیل جهاد سازندگی و کمیته امداد امام خمینی برای کمک به نیازمندان و سالمندان به‌ویژه در نقاط روستایی موجب شد امکانات معیشتی و تسهیلات بهداشتی در این مناطق نسبت به گذشته افزایش یابد.

در سال‌های آغازین انقلاب مبانی مشروعیت بیمه اجتماعی که اساس فعالیت صندوق‌های بازنشستگی را تشکیل می‌داد با تردید و سوالاتی مواجه شد اما کوشش متخصصان و کارشناسان امر موجب شد این بنای مستحکم لطمه جدی نخورد و به حیات خود ادامه دهد. به‌علاوه گسترش اندیشه‌های ضد‌سرمایه‌داری و حمایت از قشر کارگر که مقدمات تدوین و تصویب قانون کار کنونی را طی سال‌های 1366 تا 1369 فراهم آورد، مبانی ساختاری و کارکردی تامین اجتماعی را بیش از پیش تقویت کرد. البته رویکرد حمایتی نظام و تلاش‌های پیگیر دولت برای محرومیت‌زدایی و حمایت از نیازمندان موجب شد در کنار سازمان‌های بیمه‌گر، نهادها و موسسات حمایتی و خدماتی دیگری ایجاد شوند و هر یک بخشی از ماموریت نظام تامین اجتماعی را بر عهده گیرند. نگاهی به وضعیت ساختاری تامین اجتماعی نشان می‌داد که بیش از 30 سازمان و نهاد و صندوق مختلف در امور بیمه‌ای، حمایتی و امدادی در حوزه سالمندان و بازنشستگی در کشور فعالیت داشته‌اند.

با پایان جنگ تحمیلی، به‌کارگیری سیاست بازسازی اقتصادی و اجتماعی از سوی دولت، نهادها و سازمان‌های متولی امور حمایتی و بیمه‌ای با محدودیت‌های مالی بیشتری مواجه شدند. تاکید بر این بود که یارانه‌ها شفاف شوند و سازمان‌های خدماتی و حتی بهداشتی و درمانی تا حد ممکن به درآمدهای اختصاصی خود متکی شوند.

وضعیت بغرنج دولت سازندگی

در این دوره که به دوره سازندگی معروف شد شرایط کشور از تمام جهات مناسب نبود و به لحاظ اقتصادی کشور با بیش از 50 درصد کسری بودجه مواجه بود. در این حال در این دوره هزینه‌هایی وجود داشت که دولت ناگزیر از انجام آنها بود. در این دوره دولت با حدود هفت میلیارد دلار درآمد و 12 میلیارد دلار بدهی ارزی که بابت خرید کالاهای مصرفی صرف شده بود از نظر ارزی در وضعیت بغرنجی قرار گرفته بود. بیکاری فوق‌العاده‌ای در کشور وجود داشت. در ظاهر نرخ بیکاری 5 /15 درصد بود اما نیروهای ازجنگ‌برگشته و کسانی که پشت جبهه کار می‌کردند، شغل جدید می‌خواستند. کسانی هم که ظاهراً کار می‌کردند، واقعاً بازدهی خوبی نداشتند. چند ساعت در کارخانه بودند ولی کار فعالی نداشتند. در چهار استان کشور نیز عملاً به خاطر جنگ، کاری انجام نمی‌‌شد و میلیون‌ها آواره جنگی وجود داشت. در همین زمان کشور تورم شدیدی را در تمام عرصه‌ها تجربه می‌کرد. در سال 1374 نرخ تورم به بالاترین سطح خود بالغ بر 49 درصد رسید. این امر در کنار ضعف در زمینه‌های سرمایه‌گذاری موجود و تحریم‌های ناعادلانه علیه کشور، تاثیری شگرف بر ارزش ذخایر صندوق‌های بازنشستگی به همراه داشت. اصولاً سیاست‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی عمومی در جهت دستیابی به سه تعهد و هدف عمده هستند: ارائه خدمات و ایفای تعهدات کوتاه‌مدت و بلندمدت در قالب حمایت‌های درمانی، بیمه بیکاری و مستمری‌های بازنشستگی، ازکارافتادگی و بازماندگان، کمک به توسعه اجتماعی کشور برای مثال از طریق سرمایه‌گذاری در بخش مسکن و البته کمک به توسعه اقتصادی از طریق حمایت مالی از پروژه‌های ملی.

ظرفیت‌های محدود سرمایه‌گذاری

همان‌گونه که در جدول شاخص‌های نرخ تورم و نرخ سود بانکی در دوره سازندگی و تفاضل این دو متغیر مشاهده می‌شود نرخ بازده واقعی صندوق‌های بازنشستگی که در اینجا از مقایسه نرخ تورم و نرخ سود بانکی به دست آمده در این دوره بسیار پایین و در اکثر سال‌ها منفی بوده است. این امر نشان‌دهنده ظرفیت‌های محدود و کم سرمایه‌گذاری در این دوره است.

در چنین شرایطی که کشور به لحاظ شاخص‌های اقتصادی و مربوط به جمعیت نیروی کار در وضعیت مناسبی به سر نمی‌برد، اکثر صندوق‌های بازنشستگی به ویژه سه صندوق بزرگ ارائه‌دهنده حمایت‌های بازنشستگی در کشور یعنی سازمان تامین اجتماعی، سازمان بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح و همچنین صندوق‌های اختصاصی در دوره جوانی یا میانسالی خود قرار داشتند و نیاز داشتند منابع حاصل از حق بیمه و مشارکت‌های بیمه‌شدگان خود را به منظور ارائه تعهدات آتی در پورتفوهای مناسب و متنوع سرمایه‌گذاری کنند. در این دوره برای مثال نسبت پشتیبانی در سازمان تامین اجتماعی نزدیک به 9 بود. اما این رقم چه چیزی را نشان می‌دهد؟ این عدد به این معناست که به ازای هر مستمری‌بگیر این سازمان 9 بیمه‌پرداز وجود داشتند. شایان ذکر است در صورتی که کشور از رونق اقتصادی و بازار کار توسعه‌یافته برخوردار بود نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی به مراتب بالاتر می‌رفت. لیکن در دوره سازندگی به دلایل پیش که اشاره شد، اکثر صندوق‌های بازنشستگی فرصت‌های سرمایه‌گذاری پربازده را از دست داده و در مواردی منابع اختصاصی آنها صرف هزینه‌های جاری کشور شد.

در این حال صندوق‌های بازنشستگی مجبور بودند به منظور حفظ قدرت خرید مستمری‌بگیران و تعدیل تعهدات آتی خود نسبت به ذی‌نفعان، هر ساله حداقل و حداکثر دستمزدهای مبنای کسر حق بیمه را متناسب با نرخ تورم افزایش دهند. «جدول حداقل و حداکثر دستمزد و نسبت حداکثر به حداقل دستمزد» در دوره سازندگی، روند این افزایش‌ها را که بر تعهدات جاری و آتی صندوق بازنشستگی تاثیرگذار بود نشان می‌دهد.

با تشکیل دولت سازندگی نخستین برنامه جامع سازندگی که ابعاد فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی را دربر می‌گرفت در مجلس تصویب شد. این برنامه با عنوان قانون برنامه پنج‌ساله اول توسعه کشور از سال 1368 تا 1372 و برنامه پنج‌ساله دوم 1372 تا 1376 که در دوران سازندگی اجرا شدند تاکنون نیز اجرای چنین برنامه‌هایی تداوم یافته است. در چشم‌انداز نهایی برنامه که تمدن بزرگ اسلامی و ایران 1400 نام گرفته بود و بعدها به عنوان سند چشم‌انداز 20‌ساله مطرح شد، راهکاری میان‌مدت در نظر گرفته شد و آن، برقراری یک نظام تامین اجتماعی کامل بود به طوری که در آن زمان و قبل از اینکه اهداف سازندگی تحقق یابند، این نظام بتواند نیاز تمام مردم در زمینه‌های حداقل مسکن، تحصیل فرزندان و درمان و تا حدی قابل قبول در معاش سالمندان و بازنشستگان را برآورده سازد و برای بهتر زندگی کردن مردم میدانی باز باشد تا با تلاش بیشتر بتوانند در رقابت بهتر کردن زندگی خود کار کنند. رویکرد این برنامه‌ها حرکت به سمت اشتغال کامل بود و اینکه همه افراد بیمه کامل اجتماعی داشته باشند.

مهم‌ترین ویژگی برنامه مصوب مذکور این بود که متکی به افراد نبوده و چارچوبی باشد برای اجرایی شدن در دوره‌های بعد و اصلاح آن باید از مجاری رسمی و قانونی و همسو با اهداف عالیه نظام صورت پذیرد. در همین دوره لایحه جامع بیمه‌های اجتماعی و فقرزدایی به مجلس ارائه شد که با وعده اصلاح آن پس گرفته شد. طرح فقرزدایی نیز در آخرین روزهای دولت دوم سازندگی مطرح و دستورش به سازمان برنامه داده شد. در سیاست دولت سازندگی، رفع فقر و تبعیض جزو اهداف اصلی بود و دولت این هدف را دنبال می‌کرد که سطح استاندارد زندگی مردم ارتقا یابد. به این منظور راهبرد دولت رونق اقتصادی، توسعه اشتغال و میدان دادن به تولید بود.

در دوره اول سازندگی پس از بحران جنگ، تلاش بسیاری شد تا سطح و استانداردهای تامین اجتماعی ارتقا پیدا کند، حد تامین اجتماعی این‌گونه تعریف شد که هیچ خانواده و فردی در هر شرایط سنی و وضعیت سلامت، از حداقل سطح یک شاغل درآمد نداشته باشد و برای دریافت درآمدهای بالاتر بیشتر کار کند. به طور خاص بودجه نهادهای حمایتی و امدادی نظیر کمیته امداد، هلال‌احمر و بنیاد شهید و... افزایش یافت و سعی شد با ایجاد اشتغال و پیاده‌سازی برنامه‌های سازندگی و توسعه زیرساخت‌ها فقر در جامعه کاهش یابد.

به طور کلی مهم‌ترین اقدامات انجام‌شده در این دوره در حوزه تامین اجتماعی و بازنشستگی را می‌توان این‌گونه برشمرد:

■ تهیه و تدوین چارچوب نظام تامین اجتماعی بر اساس اصل 29 قانون اساسی و ایجاد زمینه مناسب آن

■ تعمیم بیمه درمانی همگانی با اولویت روستاییان، عشایر و گروه‌های آسیب‌پذیر، افراد کم‌درآمد و افراد تحت تکفل آنها

■ کاهش فقر و محرومیت از طریق تکیه بر ایجاد درآمد حاصل از اشتغال برای گروه‌های قادر به کار و اصلاح و ادامه کمک‌رسانی به گروه‌های معلول و نیازمند

■ تصحیح و تقویت نظام توزیع عادلانه کالا در جهت منحصر کردن پوشش حمایتی به اقشار کم‌درآمد

■ اولویت دادن به تامین نیازمندی‌ها و گسترش حمایت از خانواده ایثارگران.

در دوره اول سازندگی با توجه به حاکمیت دیدگاه تعدیل ساختاری اقتصاد و...، ارجحیت توسعه بر سایر وجوه اجتماعی توجه وافی و کافی به تامین اجتماعی نشده بود ولیکن تادیه بدهی دولت از بابت مخارج جنگ در قالب واگذاری املاک و سهام، تصویب قانون کار و قانون بیمه بیکاری، تصویب قانون بیمه درمان همگانی و... از اقدامات مساعد دولت سازندگی بود.

رویداد مهم دیگری که نشان‌دهنده اهمیت بیمه و فعالیت ساختارهای بیمه‌گر در کشور بود و در سال 1368 رخ داد این بود که تجربه ناموفق وزارت بهداشت در اداره منابع و مصارف بیمه‌های درمانی موجب شد مجلس طبق قانون موسوم به الزام، مدیریت و اداره بیمه‌های درمانی را از وزارت یاد‌شده منتزع و به سازمان تامین اجتماعی منتقل کند لیکن تحمیل ساخت 100 بیمارستان به سازمان تامین اجتماعی که منجر به ساخت برخی بیمارستان‌ها در مناطقی شد که تعداد بیمه‌شدگان زیاد نبود و سطح‌بندی خدمات درمانی رعایت نشده بود و ضریب اشغال این بیمارستان‌ها پایین و فاقد توجیه فنی-اقتصادی بود و نیز تصویب قانون بازنشستگی پیش از موعد و تصویب قانون تعدیل نیروی انسانی دولت که باعث افزایش مصارف و کاهش منابع سازمان تامین اجتماعی شد را شاید بتوان از نقاط منفی این دوره نامید به این ترتیب که دولت نیروهای انسانی مازاد خود را تعدیل (بازخرید) می‌کرد و این افراد با سن و سابقه بالا و بدون پرداخت مابه‌التفاوت حق بیمه (بر اساس اصول و قواعد بیمه‌ای و محاسبات بیمه‌ای) سوابق خود را به سازمان تامین اجتماعی منتقل می‌کردند و بلافاصله بازنشسته می‌شدند.

در دوره دوم سازندگی با بهتر شدن وضعیت اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور، ضمن تداوم سیاست‌های بنیادین و اصولی منبعث از تفکرات غالب دولت، حوزه تامین اجتماعی کشور به گسترش پوشش بیمه‌ای و محدودسازی اقدامات حمایتی گرایش پیدا کرد که این نیز در راستای دیدگاه توسعه اشتغال رسمی در جامعه و ارتقای اتکا به خود آحاد جامعه بود. در این دوره همزمان با تدوین و تصویب برنامه دوم توسعه کشور، بر ارائه تعریف دقیق‌تر از خدمات حمایتی و بیمه‌ای تامین اجتماعی و تفکیک این دو حوزه از یکدیگر و شفاف‌سازی نحوه ارائه خدمات حمایتی تاکید شد. اصلاح قوانین و مقررات بیمه اجتماعی و هدفمندسازی خدمات حمایتی از جهت‌گیری‌های مهم این دوره است که با محوریت نظام بیمه‌ای (مشارکتی) و محدودسازی نظام حمایتی غیر‌مشارکتی صورت پذیرفت. این اقدامات طی سال‌های بعد زمینه‌های طرح مباحث مربوط به یکپارچگی نظام و اهمیت ایجاد نظام جامع چندلایه تامین اجتماعی را در کشور فراهم ساخت.

منابع:

1- زمینه‌های تاریخی پیدایش نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی: دکتر مظفر کریمی 1384

2- مجموعه کامل مصاحبه روزنامه کیهان با رئیس‌جمهور دولت سازندگی 1382

3- تامین اجتماعی در انتظار ناجی. دکتر علی حیدری 1392