شناسه خبر : 22181 لینک کوتاه

نقش ایوان را رها کنید

تحلیلی درباره آزمون‌وخطای سیاستگذاری

حکایتی از دیوانسالاری ایران: سال 1370 کارمند سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بودم و کارم بازرسی از دفاتر اسناد رسمی و دوایر ثبتی و رسیدگی به شکایات مراجعان این مراکز خصوصی و دولتی بود.

1- حکایتی از دیوانسالاری ایران: سال 1370 کارمند سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بودم و کارم بازرسی از دفاتر اسناد رسمی و دوایر ثبتی و رسیدگی به شکایات مراجعان این مراکز خصوصی و دولتی بود. از میان پرونده‌هایی که رسیدگی کردم و غالباً داستان‌هایی غم‌انگیز از ناکارآمدی مراکز دولتی بود، یکی را که بار مالی چندانی نداشت و بعید است امروز مدعیانی داشته باشد نقل می‌کنم: پرونده‌ای در اختیارم قرار گرفت با حدود 1000 صفحه اوراق و اسناد و مکاتبات که در سه زونکن دسته‌بندی شده بود. آخرین ورق که باید بر اساس آن کار را ادامه می‌دادم، نامه‌ای بود از بازرسی به اداره املاک سازمان ثبت که چرا جواب نامه‌های قبلی را نداده‌اید. نامه قبل از آن هم همان مضمون را داشت. نامه قبل‌تر از اداره املاک بود که گفته بود پیوست‌های اشاره‌شده در نامه قبلی بازرسی، پیوست آن نبوده است.... این ماجرا در حدود 100 مکاتبه میان بازرسی کل، اداره املاک ثبت مرکز، اداره کل ثبت استان فارس و اداره ثبت جهرم تکرار شده بود و صدها صفحه فتوکپی اسناد و مدارک که غالباً هم تکراری بودند بین این مراکز دست به دست شده بود.

کشاکش سه‌ساله‌ای در این نامه‌نگاری‌ها دیدم که در آن هیچ اشاره‌ای به اصل داستان و موضوع این مکاتبات نشده بود. پس پرونده را یک‌بار دیگر و این بار از برگ اول خواندم. داستان شکایت این بود که دو همسایه در یکی از مناطق حاشیه‌ای جهرم بر سر 12 متر زمین اختلاف دارند و سند به نام یکی صادر شده و دیگری معترض شده است. به رئیس وقت ثبت شیراز تلفن کردم و ماجرا را جویا شدم و آخر سر پرسیدم قیمت زمین در آن منطقه مورد مرافعه چقدر است. پاسخ دادند حداکثر 5000 ریال. پرسیدم یعنی اگر سازمان ثبت برای فیصله دادن به این مرافعه شش هزار تومان بپردازد مشکل حل می‌شود؟ پاسخ دادند بله حل می‌شود اما قانوناً ما نمی‌توانیم چنین پولی بپردازیم. درست هم می‌گفتند. چنین کاری وجاهت قانونی نداشت و هنوز هم ندارد. محاسبه ساده‌ای کردم و متوجه شدم بر اساس هزینه‌های آن زمان، سازمان ثبت اسناد و املاک ایران حدود 700 هزار تومان برای اعاده حق ثابت‌نشده 6000‌تومانی هزینه کرده است. یکی از اقلام هزینه‌ای، اعزام بازرس به شیراز و اسکان سه‌روزه‌اش در هتل همای شیراز بود. موضوع را به رئیس وقت سازمان ثبت (مرحوم سیدرضا زواره‌ای) گزارش دادم و چندی بعد از سازمان ثبت رفتم و نمی‌دانم کار آن پرونده به کجا کشید. اما در همه این سال‌ها هر جا نام دولت و کارگشایی‌هایش می‌آید به یاد آن 700 هزارتومانی می‌افتم که حکومت از جیب ملت هزینه کرد و کاری هم از پیش نبرد. لابد از این نوع پرونده‌ها در کشور ما کم نیست.

2- وزارتخانه‌ها و توجیه بودن‌شان: وقتی سخن از وزارتخانه به میان می‌آید، پرسش اول این است که هر یک از وزارتخانه‌های کشور اگر نباشند، چه کاری روی زمین می‌ماند. در نظام دیوانی ایران، احتمالاً فقط چند وزارتخانه می‌توانند شرح وظایف خود را دقیق بنویسند و خواننده را متقاعد کنند که نبودن‌شان، موجب خللی در کارها می‌شود؛ اولی وزارت کشور است که لاجرم باید باشد که تنظیمات و تقسیمات کشوری و نمایندگان دولت در استان‌ها و دیگر اجزای کشوری را سامان دهد. دیگری وزارت امور خارجه است که همین کار را در عرصه بین‌المللی می‌کند. سومی و چهارمی وزارت اطلاعات و وزارت دفاع و پشتیبانی از نیروهای مسلح هستند که وجودشان به همین شکل کنونی یا در قالب‌های دیگر برای پاسداری از حاکمیت مالی، ‌دفاع از سرزمین و امنیت شهروندان ضروری است. وزارتخانه‌های بعدی، آموزش‌وپرورش، علوم و بهداشت هستند که ناگزیرند به تکالیف قانونی دولت در برابر شهروندان که در قانون اساسی آمده است، عمل کنند. کار این هفت وزارتخانه حاکمیتی است و دولت هر قدر هم کوچک باشد یا بخواهد کوچک شود، ناگزیر است آنها را حفظ و تقویت کند.

از این هفت وزارتخانه که بگذریم، دیگر بحث حاکمیت در میان نیست و سخن از مداخلات لازم و غیرلازم حکومت در روابط شهروندان است. مثلاً در آغاز شرح وظایف وزارت امور اقتصادی و دارایی آمده است «تنظیم سیاست‌های اقتصادی و مالی کشور و ایجاد هماهنگی در اجرای آنها». موارد پرشمار دیگری که در پی این وظیفه فهرست شده از اخذ مالیات گرفته تا ذی‌حسابی و نظارت‌های دیگر، اجزای طبیعی همان بند اول شرح وظایف است. وزارت صنعت، معدن و تجارت هم شرح وظایف خود را با عبارت «تدوین و ابلاغ راهبردهای توسعه صنعتی، معدنی و تجاری کشور و تعیین اهداف و سیاست‌ها» آغاز می‌کند و بندهای پرشمار بعدی شرح اجرایی و عملیاتی همین وظیفه اصلی است. بقیه وزارتخانه‌ها هم وضعی کمابیش مشابه این دارند و به نظر می‌رسد وظایف حدود چهار میلیون نفر شاغل در وزارتخانه‌ها و نهادهای دولتی، اجرای همین «تنظیم و تدوین‌ها» باشد که 18 وزیر و 874 معاون وزیر و مدیرانی هم‌تراز آنها آماده و ابلاغ می‌کنند. این در حالی است که ایران علاوه بر داشتن وزارت دادگستری، دستگاه قضایی مستقل از قوه مجریه هم دارد که مخارج آن از مخارج قوه مجریه مجزاست.

حالا این وضع را مقایسه کنید با کشوری مانند ژاپن. دولت ژاپن حدود 53 وظیفه وزارتی دارد که توسط 20 نفر یعنی نخست‌وزیر و معاونش به‌علاوه 18 وزیر انجام‌شان می‌دهد. جز چند وزارتخانه کلیدی مانند وزارتخانه‌های کشور و خارجه و دادگستری (که تقریباً همه وظایف قوه قضائیه ایران ذیل فعالیت‌های آن است) و چند وزارتخانه دیگر، افرادی که وزیر خوانده می‌شوند متصدی اداره بیش از سه و در مواردی پنج تا هفت وظیفه وزارتی هستند. مثلاً در دولت کنونی ژاپن، آقای «موتو هایاشی» همزمان عهده‌دار اجرای این وظایف وزارتی است: وزارت اقتصاد، بازرگانی و صنعت؛ وزیر مسوول در ایجاد رقابت صنعتی؛ وزیر مسوول رفع عوارض اقتصادی سوانح هسته‌ای؛ وزیر حل‌وفصل خسارت‌های ناشی از تشعشعات هسته‌ای و جبران خسارت. سه فعالیت اصلی این وزیر ژاپنی اداره امور اقتصادی و صنعتی و تجاری کشوری است که تولید ناخالص داخلی آن سال گذشته و در پی یک دهه رکود حدود 4800 میلیارد دلار (بر اساس نرخ رسمی مبادله در بازار جهانی) و صادراتش بیش از 641 میلیارد دلار بوده است. مقایسه این ارقام با تولید ناخالص داخلی ایران در روزگاری که گفته می‌شود رکود را پشت سر گذاشته است، اهمیت وزارتخانه‌های دو کشور را نشان می‌دهد. تولید ناخالص داخلی ایران بر اساس همان شاخص نرخ رسمی مبادله، سال گذشته قدری بیش از 412 میلیارد دلار بوده است.

حال پرسش این است که چرا برای اداره اقتصاد و صنعت و بازرگانی و چند وظیفه فرعی دیگر، در سومین قدرت اقتصادی جهان، یک وزارتخانه و یک وزیر کفایت می‌کند اما برای اداره حدود یک‌دوازدهم آن اقتصاد، روزگاری چهار وزارتخانه (صنایع، معادن، بازرگانی، اقتصاد) داشتیم، حال دو وزارتخانه (اقتصاد و صنعت، معدن و تجارت) داریم و قرار است دوباره آن را به سه وزارتخانه (اقتصاد، بازرگانی و صنعت) افزایش دهیم. اکنون چه کارهایی روی زمین مانده است که قرار است با اضافه کردن یک وزارتخانه، آن را از زمین برداریم؟ توضیحی که تاکنون در زمینه طرح تفکیک دوباره وزارت صنعت، معدن و تجارت داده شده، این است که «در ساختار فعلی، متولیان وزارت صنعت، معدن و تجارت چندان مایل به کاهش قیمت‌ها نیستند و اولویت خود را به حمایت از تولید داخلی اختصاص داده‌اند. این در حالی است که حمایت از تولیدکننده در این حالت به ضرر مصرف‌کننده تمام خواهد شد.» (روزنامه دنیای اقتصاد مورخ اول تیر 96). دنیای اقتصاد، این توجیه طراحان تفکیک را «بهانه انحرافی» نامگذاری کرده و چه نامگذاری دقیقی کرده است. توضیح در بند بعدی.

3- مانع کار کجاست؟ وقتی از صنعت ایران که قریب 40 درصد تولید ناخالص داخلی کشور را تامین می‌کند، سخن گفته می‌شود، منظور این بخش‌هاست: در وهله نخست نفت و پتروشیمی و گاز و معادن و صنایع جانبی آنها. در وهله بعدی صنایع فولاد و ماشین‌سازی و ساختمانی و خودروسازی و قطعه‌سازی و دست آخر پاره‌ای صنایع کوچک فرآوری مواد غذایی و پوشاک و قدری صنایع الکترونیک. اقتصاد ایران در کنار بخش صنعت، دو بخش دیگر کشاورزی و خدمات هم دارد که به ترتیب 9 و 51 درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهند. سهم بخش خصوصی در بخش‌های کشاورزی و خدمات بیش از صنعت است و وقتی گفته می‌شود 80 درصد اقتصاد ایران در دست دولت و بخش عمومی است یعنی تقریباً همه صنایع کلیدی آن و به‌تبع آن صادرات محصولات صنعتی و واردات کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای و صنعتی، دولتی است و در اختیار وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت. حال پرسش این است که چنین صنعتی که واردات و تولید و فرآوری و صادراتش، به‌ویژه صادرات نفت و گاز و اقلام پتروشیمی آن همگی در اختیار این دو وزارتخانه است، چه مانع و رادعی سر راه وزارت صنعت، معدن و تجارت است که نمی‌گذارد این وزارتخانه حقوق مصرف‌کننده ایرانی را تأمین کند و این حقوق چنان روی زمین مانده است که پاره دیگر وزارتخانه که بخش بازرگانی آن است، توان اجرای آن را ندارد؟

از جنبه تکنیکی هیچ مانعی در کار نیست. وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت که تقریباً همه بخش‌های کلیدی صنعت ایران را در اختیار دارند، بر تولید کالاهای صنعتی کشور نظارت تام دارند و محصولات خود را به هر قیمتی که بخواهند (و بازار هم بپذیرد) می‌توانند بفروشند و کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای موردنیاز خود را به هر قیمتی که بخواهند (و بازار هم آن را بپذیرد) می‌توانند بخرند. پس بخش بازرگانیِ وزارت صنعت، معدن و تجارت چطور می‌تواند این آزادی عمل را محدود کند؟ طرح این پرسش در حوزه ساختار اداری وزارت صنعت، معدن و تجارت راه به جایی نمی‌برد و اگر وزیری نتواند وظایف بخش‌های مختلف وزارتخانه‌اش را انجام دهد، یا از ناتوانی اوست یا گرفتاری بزرگ‌تری خارج از وزارتخانه وجود دارد که بر پای وزیر لنگر انداخته است. در مورد وزارت صنعت، معدن و تجارت ایران، با وزیر کنونی و هر وزیر دیگری، مشکل را باید خارج از وزارتخانه و در ساختار معیوب «اندیشه و عمل اقتصادی» جست‌وجو کرد. اگر ساختار معیوب نبود که تجمیع وزارتخانه‌های بخش تولید و بخش تجارت باید به هم‌افزایی و اتخاذ تصمیم‌های هماهنگ‌تر می‌انجامید و کار به اینجا نمی‌کشید که چند سال پس از ادغام، سخن از تفکیک به میان آید. ساختار معیوب «اندیشه و عمل اقتصادی» که به سردرگمی ادغام و تفکیک انجامیده چیست؟ توضیح در بند بعدی.

4- تولید و تجارت دولتی: ریشه گرفتاری ادغام و تفکیک را باید در نگاه «تصمیم‌سازان و برنامه‌ریزان» دید که روزی صلاح کار را در ادغام وزارتخانه‌ها دیدند و حالا صلاح کار را در تفکیک آنها می‌دانند. توضیحی که در زمان ادغام دادند، روی دیگر همین توضیحی است که امروز برای تفکیک می‌دهند و وجه مشترک هر دو توضیح هم دفاع از حقوق تولیدکننده و مصرف‌کننده است. تفکیک تولیدکننده و مصرف‌کننده و نشاندن آنها در جایگاه کسانی که باید شخص ثالثی میان آنها داوری کند و حق را از ستمکار بگیرد و به ستمدیده بدهد، نقطه عزیمت کژتابی اندیشه‌ای است که نتیجه‌اش کژتابی در عمل اقتصادی است که طرفین معامله یعنی تولیدکننده و مصرف‌کننده را به دردسر می‌اندازد. با کنار گذاشتن آرایه‌ها و لفاظی‌هایی که پیرامون رابطه تولید و مصرف در ایران رایج شده است، آنچه می‌ماند چیزی قریبِ به این است: دولت (همه ارکان نه قوه مجریه)، بر همه منابع حیاتی و کمیاب اقتصاد چنگ انداخته است. دولتِ مسلط بر همه منابع به علت ناکارآمدی‌های همه‌شمول و ناکارآمدی‌های اختصاصی دولت در ایران، بنگاه‌ها را با هزینه بالا و بهره‌وری پایین اداره می‌کند. از طرف دیگر دولت از چهار دهه پیش تاکنون اساس رابطه‌اش را با ملت، به جای اعمال حاکمیت، بر شالوده دادوستد و راضی کردن مردم و کسب رای اعتماد مداوم و مکرر از آن گذاشته است. برای این کارش به منابعی برای دادوستد رفاه و بیعت نیاز دارد و به همین علت جرأت نمی‌کند از اقتصاد دولتی فاصله بگیرد. در مواردی هم که تصمیم به واگذاری بخش‌هایی از اقتصاد گرفته شد، این واگذاری درون‌اردوگاهی و از این جیب به آن جیب شد.

نقطه تناقض همین‌جاست. دولت می‌خواهد هم بهره‌وری تولیدات صنعتی را بالا ببرد و هم کالای ارزان به دست مصرف‌کنندگان بیعت‌کننده برساند. روزگاری این دو وظیفه را دو وزارتخانه انجام می‌دادند و هر یک دیگری را سد راه هدف‌های خود می‌دید. وزارت صنایع از وزارت بازرگانی شکوه داشت که با صدور مجوز واردات ارزان و جلوگیری نکردن از واردات قانونی و غیرقانونی بی‌رویه، تولیدکنندگان را در تنگنا قرار داده است و وزارت بازرگانی که ماموریتش «تنظیم بازار» بود، باید دغدغه همه‌چیز را می‌داشت: از کالاهای استراتژیک تا میوه و آجیل شب عید و مرغ و زولبیا و بامیه ماه مبارک رمضان. این دو وزارتخانه در دوران تفکیک و ادغام این کشاکش را داشته‌اند و منبعد هم خواهند داشت با این تفاوت که در وضع ادغام، زمین در اختیار یک تیم است و تولیدکننده و مصرف‌کننده و تولیدکننده ناگزیر نیستند مدام به دنبال پاس‌های ردگم‌کنی دو وزارتخانه رقیب بدوند.

5- چه باید کرد؟ مشکلی که هرچند سال یک‌بار چاره‌جویی‌اش موکول به ادغام و تفکیک فعالیت‌های تولیدی و تجاری می‌شود، موضوعی کشوری و خارج از قوه مجریه است که عایدات احتمالی آن نصیب افراد و جریان‌های خارج از قوه مجریه هم می‌شود و هزینه‌ها و انتقادها و نسق‌کشی‌هایش مستقیماً متوجه قوه مجریه است. بخش بزرگی از اقتصاد صنعتی و مالی ایران خارج از اداره و حتی نظارت قوه مجریه است که پیامدهای آن در هیچ نهادی بررسی نمی‌شود و عوامل اتلاف منابع آنها به کسی پاسخگو نیستند اما آثار اجتماعی فعالیت‌های آنها و پاسخگویی به مصرف‌کنندگان متوجه قوه مجریه است. سودها به سویی می‌رود و مسوولیت‌ها سویی دیگر. قوه مجریه ایران از سال 1368 تاکنون به هر دری زده است تا در حوزه مقدوراتش، بین بخش‌های تولید و تجارت توازنی برقرار کند. در سال‌های 1368 تا 1376 این تلاش در قالب نوسازی اقتصادی، آزادسازی‌های محدود و خصوصی‌سازی، اقتصاد ایران را چند گام جلو برد. از 1376 تا 1384 آن گام‌ها تثبیت شد و انضباط اقتصادی شایسته‌ای برقرار شد. 1384 تا 1392 بخش بزرگی از آن دستاوردها تباه شد و اقتصاد رکودزده و آلوده به فساد تحویل دولت کنونی شد.

دولت حسن روحانی دوره اولش را صرف مسائل سیاست خارجی و مهار تورم کرد و مجال چندانی نیافت که به مسائل بنیادی و ساختاری اقتصاد ایران رسیدگی کند. همین وضعی که اکنون در وزارت صنعت، معدن، تجارت پیش آمده و سخن از تفکیک دوباره آن به میان آمده است، از نتایجِ مسائل بنیادی و ساختاریِ حل‌نشده است. اگر دولت توانسته بود این مسائل را حل کند امروز اساساً بحث تفکیک موضوعیت نداشت. مسائلی که به تصمیم‌گیری عاجل و بدون مجامله نیاز دارد، اجمالاً عبارت است از: اجرای ابلاغیه اصل 44 قانون اساسی و ارائه پیشنهادهایی جدید برای فراخ‌تر کردن مرزهای این اصل. ابلاغیه نشان داد که ورود بخش خصوصی به اقتصاد، از محرمات نیست و قرار نیست آنچه در اصول اقتصادی قانون اساسی مدون و تصویب شد، تا ابد بر اقتصاد ایران سایه بیندازد. این تصمیم باید بیرون از قوه مجریه و در همکاری با قوه مقننه و با اذن رهبری گرفته شود اما تهیه طرح و پیگیری آن از اختیارات و مسوولیت‌های قوه مجریه است.

کار روی زمین مانده دیگر که بیش از دو دهه است اقتصاددانان بر آن تاکید می‌ورزند، آزادسازی اقتصادی است که بخش اعظم تصمیم‌های آن می‌تواند در قوه مجریه گرفته شود. کار سوم، خصوصی‌سازی است؛ دولت می‌تواند با اعلان عمومی و در چارچوب برنامه‌های مصوب و بودجه سالانه، انواع فعالیت‌های صنعتی و خدماتی را به بخش خصوصی منتقل کند و با نظارت خود مانع دست‌اندازی صاحبان منافع خاص بر اموال عمومی شود. کار دیگر که آثار آن زودتر از بقیه کارها ظاهر می‌شود و دست برقضا عمده آن در دست قوه مجریه است، مقررات‌زدایی و اصلاح آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های داخلی قوه مجریه است که بعضاً فرآیند فعالیت‌های اقتصادی و تجاری را طولانی و پرزحمت می‌کند و هزینه‌های معاملاتی را بالا می‌برد. و دست آخر شجاعت توضیح دادن همه مشکلات و منشأ آنها برای شهروندان است. رئیس‌جمهور این روزها در باب مسائل کلان این وظیفه دشوار را یک‌تنه به‌دوش می‌کشد اما شفاف‌سازی مناسبات اقتصادی در ایران کار رئیس‌جمهور به‌تنهایی نیست. کابینه بعدی حسن روحانی نمی‌تواند و نباید مجتمعی از «وزرای کارشناس» باشد که سر در گریبان فعالیت‌های بخشی خود کنند و بار همه مسائل مربوط به فضای کسب‌وکار را بر شانه رئیس‌جمهور بگذارند. اگر قرار باشد مسائل دولت در چهار سال پیش رو مشغله‌هایی مانند ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها نشود، لاجرم کابینه‌ای سراسر سیاسی لازم دارد که فعالیت‌های کارشناسی را معاونان وزرا و مراتب پایین‌تر مدیریتی انجام دهند و وزرا هر یک در قواره «رئیس‌جمهور» و «معاون اول رئیس‌جمهور» آینده ظاهر شوند. چنین کابینه‌ای اعتمادبه‌نفس ملی را افزایش می‌دهد و تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان را امیدوار می‌کند.

در پی چنین تحولاتی است که دولت ناگزیر نخواهد بود به بیش از چهار میلیون کارمند خود حقوق بپردازد که زونکن‌های اداری را پر از اوراق کنند اما کارها قدمی جلو نرود. در پی چنین تحولاتی است که وزرای مسوول در بخش تولید و تجارت ناچار نیستند برای نشان دادن کارآمدی خود با یکدیگر رقابت کنند و سرانجام در پی چنین تحولاتی است که تولیدکننده ایرانی متاع بی‌کیفیت تولید نمی‌کند که صادرات آنچنان دشوار باشد که وزارتخانه‌های مسوول تولید و تجارت به جان هم بیفتند و راه یافتن کالاهای ایرانی به بازارهای جهانی، هراس از واردات را کاهش می‌دهد و تولیدکنندگان ایرانی ادامه حیات خود را در محروم کردن مصرف‌کنندگان از دسترسی به کالاهای خارجی نمی‌جویند. لطفاً اسباب‌کشی از ساختمان‌های دولتی را وانهید و به مشکلاتی بیندیشید که ربطی به تقسیم وظایف وزرا ندارند. حکایت امروز ما حکایت پای‌بست است و نقش ایوان. 

دراین پرونده بخوانید ...