مساله تفکیک و ادغام

نخستین بار در سال ۱۲۸۵ یعنی ۱۱۰ سال قبل بود که وزارت تجارت ایجاد شد. هدف اصلی از ایجاد این وزارتخانه تجمیع تمام امور سیاستگذاری، نظارتی و اجرایی دولت در حوزه تجارت در یک وزارتخانه بود.

از آن تاریخ تاکنون موضوع ادغام و تفکیک 12 بار تکرار شده است. دولت دهم در سال 1386 با ارائه یک طرح دارای فوریت به مجلس شورای اسلامی، وزارتخانه‌های صنایع و معادن و بازرگانی را با هم ادغام کرد و وزارت صنعت، معدن و تجارت را تشکیل داد.

 ادغام وزارتخانه‌های موصوف در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و تکلیف مندرج در ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه کشور انجام شد. هدف از این ادغام، کوچک‌سازی بدنه دولت، چابک‌سازی دولت، واگذاری تصدی‌گری دولت به بخش خصوصی، کاهش هزینه‌های دولت، جوان‌سازی نیروهای انسانی، همسوسازی سیاست‌های تجاری و صنعتی، جلوگیری از موازی‌کاری، ایجاد تعارض و اتلاف منابع و سرمایه‌های ملی و نیز کمک به توسعه صادرات غیرنفتی کشور اعلام شده بود.

دولت یازدهم، بعد از گذشت شش سال از ادغام وزارتخانه‌های صنایع و معادن و بازرگانی و تشکیل وزارت صنعت، معدن و تجارت دوباره با تقدیم لایحه‌ای دوفوریتی به مجلس شورای اسلامی درصدد تفکیک وزارتخانه‌های مزبور برآمده است. دولت در لایحه تقدیمی به مجلس شورای اسلامی تحت عنوان «لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت» به دنبال تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت به دو وزارتخانه  «صنایع و معادن‌» و‌ «بازرگانی»، تفکیک وزارت راه‌و‌شهرسازی به دو وزارتخانه «راه‌و‌حمل‌ونقل» و «مسکن‌و‌شهرسازی» و تفکیک وزارت ورزش و جوانان به وزارت «ورزش» و «سازمان جوانان» است. با این اوصاف اینجانب به عنوان یک کارشناس به مناسبت دهم تیرماه که روز ملی صنعت و معدن نامگذاری شده است در خصوص ضرورت یا عدم ضرورت و به عبارتی محاسن و معایب تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت به وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی صحبت می‌کنم. مجلس شورای اسلامی یک فوریت لایحه مورد اشاره را بررسی کرده و لایحه در دستور کار مجلس و در کانون توجه محافل علمی و دانشگاهی و نیز دستگاه‌های اقتصادی دولتی و نهادها و تشکل‌های اقتصادی بخش خصوصی قرار گرفته است. موضوع تفکیک وزارتخانه‌های «صنایع و معادن» و «بازرگانی» در بین نمایندگان مجلس، مدیران و کارشناسان و کارمندان وزارت صنعت، معدن و تجارت، اهالی دانشگاه‌ها و مراکز علمی و پژوهشی و فعالان اقتصادی در بخش خصوصی موافقان و مخالفان زیادی دارد. موافقان تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت به دو وزارتخانه صنایع و معادن و بازرگانی معتقدند تخصصی بودن امر تجارت در ابعاد تجارت داخلی و تجارت فرامرزی (صادرات و واردات)، گستردگی ماموریت‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت در عرصه‌های تجاری، صنعتی و معدنی، واگذاری صنایع تبدیلی غذایی و نیز سپردن تنظیم بازار محصولات کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی و عدم یکپارچگی مدیریت در زنجیره تولید، تامین و تنظیم بازار محصولات کشاورزی و نیز سیاستگذاری و برنامه‌ریزی صنایع تبدیلی و لوث شدن مسوولیت‌ها در این زمینه و عدم توجه به حوزه بازرگانی در دوره شش‌ساله تشکیل و فعالیت وزارت صمت، عدم استفاده مناسب از مدیران و کارشناسان حوزه بازرگانی در این دوره، عدم کوچک‌سازی دولت و چابک نشدن وزارتخانه، تجمیع یا به عبارتی چسباندن غیراصولی دو وزارتخانه به هم و عدم ادغام به معنی واقعی آن، باعث ناکارآمدی وزارتخانه، سوء‌مدیریت، حذف بخش بازرگانی، اتلاف سرمایه‌ها و منابع مالی، عدم تحقق سیاست‌های تجاری و صنعتی و درنهایت عدم توفیق اهداف پیش‌بینی‌‌شده برای ادغام شده است. موافقان تفکیک بر اساس آسیب‌شناسی و عارضه‌یابی‌های انجام‌شده و شرایط جاری بخش‌های صنعت، معدن و تجارت کشور که آن را ناشی از عملکرد وزارت صمت می‌دانند، ادغام صورت‌گرفته را شدیداً مورد انتقاد قرار می‌دهند و خواهان بهبود وضعیت تولید و صادرات و واردات از طریق اهتمام به تنظیم سیاست‌های تجاری و صنعتی همسو و مدیریت بخش‌های بازرگانی و صنعتی با تشکیل یک وزارتخانه مستقل هستند.

مخالفان تفکیک و به عبارتی موافقان ادغام وزارت صنایع و معادن با بازرگانی هم برای حمایت از استمرار ادغام دلایل خود را دارند. اینجانب به عنوان یک کارشناس مخالف تفکیک یعنی موافق ادغام هستم. بر همین پایه در این فرصت به تبیین نظرات و دلایل کارشناسی خود و دیگر مخالفان تفکیک می‌پردازم.

1- فلسفه ادغام وزارتخانه‌ها و از جمله دو وزارت «صنایع و معادن» و «بازرگانی» در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون مصوب مربوطه و نیز تکلیف قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر واگذاری امور تصدی‌گری فعالیت‌های اقتصادی دولت به بخش خصوصی، کوچک‌سازی، چابک‌سازی، هوشمندی و پاسخگویی دولت صورت گرفته است.

2- همسویی سیاست‌های تجاری و صنعتی دلیل محکم دیگری است که ادغام بر پایه آن صورت گرفته است. ناهماهنگی، تضاد و تعارض سیاست‌های تجاری و صنعتی و به تبع آن سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات دو وزارتخانه در خصوص نظام تعرفه در جهت حمایت از تولیدات داخلی یا تسهیل تجارت فرامرزی، تنظیم بازار داخلی یا توسعه صادرات غیرنفتی، عضویت یا عدم عضویت در سازمان تجارت جهانی (WTO)، برقراری یا عدم برقراری ترتیبات موافقتنامه‌های تجارت آزاد دوجانبه و چندجانبه و موافقتنامه‌ها و تعرفه‌های ترجیحی، تجارت مرزی و بازارچه‌ای و‌...، ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های تجاری، تخصیص یارانه‌ها و مشوق‌ها به بخش‌های تولید و صادرات، واردات ماشین‌آلات و تجهیزات، مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای و ملزومات بسته‌بندی نو یا مستعمل به صورت موردی یا موافقت کلی و... مشکلات فراوانی را هم برای دولت و هم برای فعالان اقتصادی ایجاد کرده است. در این زمینه به‌رغم پیشرفت امور، ناهماهنگی‌ها تا حدود بسیار زیادی کماکان ادامه دارد.

3- کوچک‌سازی و چابک‌سازی دولت به طور عام و وزارتخانه‌ها به طور خاص یکی دیگر از دلایل ادغام محسوب می‌شود. در این راستا، باید اظهار کرد که رویکرد دولت و اقدام هماهنگ دولت و مجلس در سال 1390 اقدامی شایسته و درخور حمایت و تقدیر است. لیکن، در مقام عمل به جای ادغام، تجمیع دو وزارتخانه صورت گرفته است و عملاً همان شرح وظایف و ماموریت، معاونت‌ها و مدیریت‌ها، سازمان‌های تابعه، شرکت‌های وابسته، کارکنان، ساختمان‌ها در سطوح ملی و استانی بدون هیچ دخل و تصرفی در کنار هم قرار گرفته‌اند و صرفاً به جای دو وزیر از یک وزیر استفاده شده است. به بیانی وزارتخانه هم بزرگ‌تر و هم ناکاراتر شده است.

4- تجربه سایر کشورها و به‌ویژه کشورهایی مانند ژاپن بیانگر موفقیت ادغام وزارتخانه‌های اقتصادی و به‌خصوص وزارتخانه‌های صنعتی و تجاری است.

5- راه‌اندازی دولت الکترونیک، الکترونیکی و سیستمی و هوشمند شدن وزارتخانه، کاهش نیروی انسانی، کوتاه شدن فرآیندها، ایجاد شفافیت در فرآیندها، کاهش دخالت عامل انسانی و ارتباطات سیستمی با سایر سازمان‌های همکار و ارائه خدمت به ذی‌نفعان و خدمت‌گیرندگان به صورت سیستمی و در نهایت حذف مقررات و مجوزهای غیرضروری و کمک به بهبود محیط کسب‌وکار از دلایل وجود ادغام به شمار آمده است.

6- در مجموع صنعتی شدن کشور، ارتقای سطح تکنولوژی، افزایش بهره‌وری، همسویی سیاست‌ها، ثبات سیاست‌ها، رقابتی شدن محصولات، توسعه صادرات غیرنفتی، تامین کالاهای موردنیاز مردم و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان اهداف غایی ادغام تلقی شده است.

بررسی وضعیت موجود با تکیه بر مطالعات انجام‌شده و گزارش‌های تدوینی نشان‌دهنده این واقعیت است که اهداف و نتایج پیش‌بینی‌شده برای ادغام آن‌طور که شایسته است حاصل نشده است.

♦ آنچه مسلم است وضعیت موجود ناشی از ادغام نیست، بلکه نشأت‌گرفته از روش نادرست اجرای فرآیند ادغام است زیرا در زمان تصویب لایحه ادغام، مجلس شورای اسلامی، دولت را مکلف کرده بود ظرف شش ماه لایحه شرح وظایف و ماموریت‌های وزارتخانه جدید را برای بررسی و تصویب به مجلس ارائه کند که تاکنون این امر خطیر صورت نپذیرفته است. به بیانی دقیق‌تر، وزارت صنعت، معدن و تجارت در شش سال گذشته بدون داشتن نقشه راه مصوب فعالیت کرده است.

♦ عدم تهیه ساختار سازمانی جدید، ادغام نکردن معاونت‌ها و مدیریت‌ها، عدم ادغام یا انحلال سازمان‌های وابسته، عدم واگذاری یا انحلال شرکت‌های تحت پوشش، عدم تعدیل نیروی انسانی و عدم واگذاری و تفویض اختیار فعالیت‌های عاملیتی و تصدی‌گری وزارتخانه به بخش خصوصی و تشکل‌های مربوطه، مولفه مهم دیگری در عدم موفقیت وزارت صنعت، معدن و تجارت ارزیابی می‌شود.

♦ استفاده از وزیر، معاونان و مدیران و نیز روسای سازمان‌ها در سطوح ملی و استانی صرفاً از بخش صنعت و نداشتن دانش و تجربه مدیران در حوزه بازرگانی از یک‌سو و فقدان سیاست‌ها و رویکرد کلان در خصوص استراتژی‌های صنعتی و تجاری در وزارتخانه جدید مولفه دیگری در بروز شرایط فعلی است.

♦ به نظر می‌رسد ناملایمات و مشکلات ناشی از تحریم‌های اقتصادی در حوزه جذب منابع مالی، انتقال تکنولوژی، توسعه صادرات، نقل‌وانتقال پول و سیاست انقباضی دولت (شبکه بانکی) در زمینه تامین نقدینگی مورد نیاز بنگاه ناشی از سیاست کنترل تورم و نیز عدم تامین اعتبارات موردنیاز در جهت حمایت از صنعت و صادرات کشور در قالب بسته‌های حمایتی تولید و صادراتی هم در ایجاد شرایط جاری و عدم موفقیت وزارت صنعت، معدن و تجارت موثر بوده است.

♦ عدم تعامل و مشورت شایسته با بخش خصوصی و به عبارتی توجه نکردن به نظرات تشکل‌ها و نهادهای قانونی بخش خصوصی و عدم اجرای احکام قانونی مذکور درسیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و قانون رفع موانع تولید و‌... در این زمینه هم در این تجربه ناموفق نقش تعیین‌کننده دارد.

با توجه به آنچه گفته شد، ادغام یا تفکیک وزارتخانه هدف نیست بلکه وسیله‌ای است برای دستیابی به اهدافی که برای آن وزارتخانه مستند به سیاست‌ها، قوانین و اسناد بالادستی در نظر گرفته شده است.

بنابراین، ادغام و تفکیک‌های پی‌درپی موجب سست شدن ساختار سازمان، بی‌ثباتی مدیریت و بی‌ثباتی سیاست‌ها و برنامه‌ها و وظایف اجرایی و عملیاتی خواهد شد. مضافاً اینکه هر ادغام یا تفکیک حداقل یک تا چند سال زمان نیاز دارد تا سازمان مربوطه به ثبات دست یابد و هزینه‌های فراوانی را به بودجه دولت و در نتیجه به منابع و منافع ملی تحمیل خواهد کرد.

بر همین اساس به نظر بنده تفکیک دو وزارت صنعت، معدن و تجارت و تشکیل دو وزارت «صنایع و معادن» و «بازرگانی» به مصلحت کشور نیست و عقبگرد به گذشته مقرون به صلاح و صرفه نیست. اما بدون تردید، باید با توجه به فلسفه و دلایل کارشناسی ادغام به عمل آمده و تجربه جهانی در این زمینه، اشکالات موجود را مرتفع ساخت. به همین خاطر، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

1- لایحه شرح وظایف و ماموریت‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت حداکثر ظرف مدت شش ماه از سوی دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی شود.

2- ساختار جدید وزارتخانه حداکثر ظرف مدت شش ماه در جهت رسیدن به وزارتخانه‌ای کوچک، چابک، هوشمند، مشتری‌مدار و پاسخگو تهیه شود.

3- سیاست‌های تجاری و صنعتی کشور به عنوان بال‌های پرواز اقتصاد کشور حداکثر ظرف مدت شش ماه تدوین شود. این سیاست‌ها کاملاً باید هماهنگ و همسو باشند. تکالیف وزارت صنعت، معدن و تجارت کشور با توجه به سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در رابطه با درون‌زایی و برون‌نگری اقتصاد، تولید و تجارت، مردمی شدن اقتصاد، توسعه صادرات غیرنفتی، مدیریت واردات، اصلاح نظام تعرفه، عضویت در WTO، حمایت از صنایع داخلی و تسهیل تجارت فرامرزی و... در قالب استراتژی‌های توسعه صنعتی، توسعه معدنی، توسعه تجارت و توسعه صادرات مشخص شود.

4- کلیه شرکت‌های وابسته به وزارتخانه که در حوزه‌های صنعت، واردات، صادرات، خدمات، ذخیره‌سازی و‌... فعالیت می‌کنند به بخش خصوصی واگذار شوند.

5- تنظیم بازار و قیمت‌گذاری بر اساس مکانیسم‌های عرضه و تقاضا به بازار محول شود و سازمان‌هایی مانند سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، شرکت بازرگانی دولتی ایران، شرکت پشتیبانی امور دام و‌... منحل شوند.

6- در راستای ایجاد و انسجام در سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت حوزه‌های صنعتی و تجاری، قانون انتزاع لغو و وظایف، اختیارات و مسوولیت‌های مربوطه به وزارت صمت سپرده شود.

7- حوزه مرتبط با تولید وزارت کار، رفاه و تعاون یعنی شرح وظایف و ماموریت‌های این وزارتخانه در خصوص سیاستگذاری برای شرکت‌های تعاونی تولیدی به وزارت صمت منتقل شود.

8- وظایف تصدی‌گری سازمان توسعه تجارت ایران در زمینه‌هایی مانند آموزش، اعزام و پذیرش هیات‌های تجاری، برگزاری نمایشگاه‌های بازرگانی عمومی و تخصصی، روز ملی صادرات و‌... به بخش خصوصی واگذار شود و وظایف سیاستگذاری و تنظیم مقررات تجاری مانند دفتر نمایندگی ایران در WTO و دفتر مقررات صادرات و واردات به ستاد وزارتخانه منتقل شود و سازمان مزبور به‌عنوان سازمان توسعه‌ای و تدریجی(TPO) به بخش غیردولتی واگذار شود.

9- نیروهای انسانی مازاد وزارتخانه تعدیل شوند و با استفاده از نیروهای کارشناس، تحصیل‌کرده و باتجربه و صاحب‌نظر در حوزه اقتصاد کلان و مسلط به علوم مدیریت مانند مدیریت بازرگانی و مدیریت دولتی و‌... و آگاه به خدمات فناوری اطلاعات و ارتباطات (ICT) وزارتخانه تبدیل به وزارتخانه‌ای با بهره‌وری و کیفیت بالا شود.

10- منابع مالی موردنیاز در قالب بودجه‌های سنواتی و اعتبارات بانکی برای اجرای سیاست‌های تجاری و صنعتی در اختیار وزارتخانه قرار داده شود.

11- برای اقتصاد کشور مدل اقتصادی تعریف شود تا بر پایه آن مشخص شود چند درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) باید بر اساس تولید و چند درصد آن بر اساس خدمات تامین شود.

12- تعیین دیپلماسی اقتصادی و دیپلماسی تجاری از الزامات دستیابی به رشد اقتصادی و توسعه پایدار است. بهره‌گیری از دیپلماسی اقتصادی و دیپلماسی سیاسی به صورت توامان و لازم و ملزوم یکدیگر می‌تواند چشم‌انداز کشور در افق 1404 را تحقق بخشد. کشورهای پیشرفته رویکرد تعامل با جهان و اقتصاد جهانی را با استفاده از صنایع صادرات‌گرا و تولیدات صادراتی انتخاب کرده‌اند. صادرات صنعتی منطق ادغام را در سایر کشورها تایید می‌کند.

13- نظر به اینکه ناکارآمدی نظام اداری و عدم ثبات مدیریت یکی از علل چالش‌های حوزه سیاستگذاری و اجرا در بخش اقتصادی شمرده می‌شود، بی‌ثبات‌سازی مدیریت، ساختار و نظام اداری کشور مشکلات را دوچندان خواهد کرد، از این رو شایسته است در این زمینه ثبات ایجاد شود.

14- علت‌العلل قیمت تمام‌شده بالا، رکود و فقدان توان رقابت محصولات تولیدی در بازارهای داخلی و خارجی ناشی از ساختار غیرعلمی، محیط قانونی و مقرراتی نامناسب و رفتار نامساعد منابع انسانی است، بنابراین، این سه حوزه باید بازنگری و اصلاح شود.

غزل‌سرای نام‌آور ایران لسان‌الغیب حافظ شیرازی بر پایه آموزه‌های دینی و قرآنی و تجربه جامعه جهانی می‌گوید: ره چنان رو که رهروان رفتند. در 24 کشور از کشورهای پیشرفته، 20 کشور از 30 کشور نوظهور اقتصادی و 24 کشور از کشورهای توسعه‌یافته و 9 کشور از میان کشورهای کمتر توسعه‌یافته، بخش‌های صنعت و بازرگانی در یک وزارتخانه تمرکز یافته است. در تعدادی از دیگر کشورها هم بخش بازرگانی در وزارتخانه‌هایی مانند امور اقتصادی، امور خارجه و‌... قرار گرفته است. در برخی از کشورها نیز کلیه امور صنعتی و بازرگانی در یک وزارتخانه تحت نام بازرگانی استقرار پیدا کرده است. در قانون تجارت ایران که در سال 1311 تصویب شده است کلیه فعالیت‌های مربوط به تولید، تجارت، حق‌العمل‌کاری و‌... فعالیت‌های تجاری تعریف شده است. به‌عبارتی فعالیت‌های تولیدی-‌صنعتی هم حلقه‌ای از زنجیره ارزشمند تجارت به شمار می‌آیند. بنابراین، ادغام انجام‌شده در ایران هم دارای مبنای تجربه‌شده جهانی است.

نکته پایانی اینکه چنانچه دولت و مجلس به هر دلیلی اصرار بر تفکیک وزارتخانه‌های صنعت و معدن و بازرگانی داشته باشند، باید سازمان سرمایه‌گذاری، معاونت‌های صنایع‌دستی و گردشگری سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، گمرک ایران، صندوق ضمانت صادرات ایران، بانک‌های تجاری و دیگر سازمان‌های ناظر و مرتبط با تجارت فرامرزی و صادرات و واردات تحت پوشش وزارت بازرگانی قرار بگیرند تا کلیه امور و فرآیندهای مرتبط با تجارت فرامرزی در حوزه کالا و خدمات در حوزه‌های سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارتی در یک سازمان انجام شود تا از موازی‌کاری‌ها و ناهماهنگی‌های احتمالی پیشگیری به عمل آید و نظام بازرگانی کشور بتواند قطار صنعت، معدن و تجارت و صادرات ایران را با موفقیت به بازارهای جهانی هدایت کند.