جلوه‌گاه حاکمیت قانون

گزارش سازمان بین‌المللی شفافیت (Transparency International) نشان می‌دهد که بیش از دوسوم کشورهای دنیا به نحوی با پدیده فساد و سطح پایین شفافیت در سیاست‌ها و عملکردهای خود به ویژه در حوزه مالی دست‌به‌گریبان هستند. گزارش‌های این سازمان می‌گوید که موضوع فساد در مقیاس گسترده‌ای در دنیا وجود دارد به طوری که 68 درصد از کشورهای دنیا به طور جدی با مشکل فساد دست‌به‌گریبان هستند که این وضعیت شامل نیمی از کشورهای عضو گروه G20 هم می‌شود و هیچ کشوری در دنیا وجود ندارد که از فساد اداری و مالی در امان باشد!

پدیده فساد، موضوعی است که کمابیش در کلیه جوامع و کشورهای مختلف با درجات و شدت و حدت مختلف وجود دارد. فساد مالی و اداری یک پدیده جهانی است و مختص هیچ گروه یا دسته خاصی از کشورهای دنیا نیست اما در عین حال، این پدیده ممکن است در یک کشور فعالیتی عادی تلقی شود اما در برخی کشورها به عنوان یک ناهنجاری اجتماعی مورد توجه قرار گیرد. به عبارت دیگر، در یک نگاه حدی، هرچه فعالیت‌های فسادآلود در یک کشور به صورت یک پدیده ناهنجار و غیرارزشی در اذهان مردم و دولتمردان آن کشور جای گیرد، آن کشور از درجه و موقعیت برتر و ممتازتری نسبت به سایرین برخوردار است.

برخی صاحب‌نظران، فساد را آن دسته از فعالیت‌های کارکنان و مسوولان دولت می‌دانند که اولاً به منافع عمومی لطمه بزند و ثانیاً هدف از انجام آن، رساندن فایده به عامل (کارمند اقدام‌کننده) یا به شخص ثالثی باشد که عاملی را برای این اقدام اجیر کرده باشد. یک دستگاه فاسد در تمام ساختار نظام اجتماعی اختلال ایجاد می‌کند. هرگاه صاحب قدرتی که مسوول اداره یا سازمانی است، بر اثر دریافت رشوه نقدی یا غیرنقدی اغوا شود و به انجام کارهای غیرقانونی مبادرت ورزد، این فرد به منافع عمومی زیان رسانده است. برخی از محققان معتقدند فساد را باید با توجه به دیدگاه‌های عمومی مردم تعریف کرد، از این‌رو، اقدامی که در چارچوب فعالیت‌های اداری و دولتی از دید مردم جامعه، غیراخلاقی و مضر باشد، مصداق فساد است.

سازمان شفافیت بین‌المللی معتقد است سالانه به طور متوسط از هر چهار نفر در سطح دنیا، یک نفر رشوه پرداخت کرده است. به عبارت دیگر، 25 درصد از مردم دنیا برای انجام امور عادی و روزمره خود، از سر ناچاری یا تبدیل شدن ارتشاء به یک هنجار پذیرفته‌شده، اقدام به پرداخت رشوه کرده‌اند. ابتدا باید دید، چه عواملی موجب افزایش میزان فساد مالی و اداری در کشورهای مختلف می‌شود و سپس، افزایش آن، چه تاثیری بر روندهای اقتصادی جامعه بر جای می‌گذارد.

هربرت ورلین فساد را در دو گونه فساد تصادفی (اتفاقی) و فساد نظام‌مند (حاد) طبقه‌بندی می‌کند. وی معتقد است، فساد تصادفی مانند خطای یک بازیکن فوتبال است که داور با ضربه کاشته، پنالتی یا کارت زرد و قرمز، تیم و بازیکن خاطی را جریمه می‌کند اما فساد نظام‌مند، مانند آن است که بازیکنان یک یا هر دو تیم، به بازی خشونت‌آمیز تشویق و ترغیب شوند که در این صورت، شکل و ماهیت بازی از یک بازی مسالمت‌آمیز و جوانمردانه، به ضدبازی تغییر ماهیت می‌دهد. به عقیده این نظریه‌پرداز، این شکل از فساد، رشد اقتصاد و توسعه بسیاری از کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته را به شدت تهدید می‌کند.

در واقع، فساد بر اعتماد عمومی جامعه و سرمایه اجتماعی آن که امروزه به عنوان یکی از عوامل مهم غیراقتصادی در روند رشد و توسعه، بر آن تاکید ویژه می‌شود، لطمه وارد می‌کند که نتیجه آن نیز در حوزه اقتصادی عمدتاً در افزایش هزینه‌های مبادله و کاهش حاشیه سود به ویژه در فعالیت‌های مولد است به گونه‌ای که حتی می‌تواند موجب از میان رفتن کامل حاشیه سود و در نتیجه، عدم تمایل به سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مولد و ارزش‌افزای اقتصادی شود.

همچنین، فساد، رقابت و انگیزه‌های رقابت بین بنگاه‌ها را کاهش می‌دهد چراکه بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی، نه با افزایش کیفیت و کاهش قیمت و در نهایت جلب نظر و رضایت مشتریان، بلکه با پرداخت رشوه به مقامات دولتی، قادر خواهند بود جایگاه بازاری و حتی انحصاری خود را در بازار تثبیت کنند که در حوزه کلان، لطمات جبران‌ناپذیری بر اقتصاد ملی هر کشوری وارد می‌کند که به نوبه خود موجب کاهش بهره‌وری در اقتصاد ملی نیز می‌شود.

این پدیده به ویژه در کسب سودهای ناشی از مداخله در بخش عمومی و پروژه‌های دولتی، خود را بیشتر نمایان می‌کند؛ جایی که افراد با اعمال نفوذ، پرداخت رشوه یا وعده حمایت سیاسی از افراد خاص به منظور رسیدن به جایگاه‌ها و مقامات خاص دولتی، پروژه‌های دولتی و بخش عمومی را بدون رعایت تشریفات و رقابت سالم، از آن خود می‌کنند. این موضوع، علاوه بر افزایش شدید هزینه‌های تمام‌شده پروژه‌های بخش عمومی، عمدتاً موجب کاهش سطح کیفی این پروژه‌ها و اتلاف شدید منابع عمومی می‌شود که به ویژه در دنیای امروزی، نقش مهمی در رشد و توسعه هر کشوری ایفا می‌کنند. در واقع، بدون وجود اراده و برنامه‌ریزی برای مبارزه با فساد در یک سیستم حکومتی، نمی‌توان امید چندانی به مثمر ثمر بودن برنامه‌های توسعه داشت و عملاً منابع اقتصادی در یک سیستم فاسد به شدت ناکارا و غیرموثر خواهند بود چراکه از منظر اقتصاددانان بخش عمومی، فسادزدایی تاثیرات مهمی بر استفاده کارا از منابع، احساس عدالت، استمرار رشد اقتصادی، ترمیم شکست‌های بازار و دولت، فرهنگ سالم اقتصادی و رضایت سیاسی دارد.

از سوی دیگر، اگر دولت و اعمال قانون از سوی دولت را منبع مشروعیت حاکمیت تلقی کنیم، فساد به ویژه ارتشاء، از جمله عوامل کاهش و حتی سقوط مشروعیت حاکمیت در اذهان عمومی است که فراگیر شدن آن علاوه بر آنکه می‌تواند شیرازه نظم و قدرت و امکان اعمال قانون توسط حاکمیت را مختل کند، موجبات سقوط اخلاقی جامعه را نیز فراهم می‌آورد چراکه وقتی عامه مردم شاهد رفتارهای فسادآلود مدیران رده‌های مختلف یک حاکمیت هستند، انگیزه‌های تشدیدشونده‌ای در خصوص دامن زدن به این فرآیند در آنها ایجاد می‌شود.

پلیس، گمرک، شهرداری و دستگاه قضایی مهم‌ترین سازمان‌هایی هستند که از نظر سازمان بین‌المللی شفافیت در معرض فساد قرار دارند و جالب‌تر آنجاست که این سازمان‌ها، در واقع سازمان‌هایی هستند که دارای بیشترین سطح و عمق ارتباط با شهروندان هر کشور هستند. از این منظر، آلوده شدن هر یک از این دستگاه‌ها و سازمان‌ها به فساد اداری و مالی، علاوه بر موارد فوق، به نوعی ایجادکننده و گسترش‌دهنده بخش زیرزمینی و سیاه اقتصاد هستند که به دلیل عدم نظارت و شفافیت بر جریان پولی آن، هم دولت و بخش عمومی را از منابع اقتصادی قابل دسترس محروم می‌کند، هم بر جریان اخلاق جامعه تاثیر به شدت منفی می‌گذارد و هم روند رشد اقتصادی را کند می‌کند.

به منظور پیشگیری از فساد، باید ریشه‌ها و عوامل بنیادین آن را شناسایی کرد و از میان برداشت و هر نوع مبارزه با عوارض و پیامدهای ثانوی آن، تقریباً جز اتلاف وقت و منابع ثمر دیگری ندارد که این امر نیز نیازمند تحولات اساسی و پایه‌ای در نگرش‌های دولت و ملت و در وهله اول دولت به پدیده‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و از میان بردن زمینه‌ها و زوایای پنهان احتمال بروز انواع فساد اداری و مالی است.

در تئوری انتخاب عمومی گفته می‌شود که در تصمیم‌گیری‌های عمومی و قانونگذاری، هرگاه قصد تصمیم‌گیری برای یک فرد مشخص را داشته باشیم، باید اصل را بر «برائت» بگذاریم مگر آنکه خلافش ثابت شود مانند حضور یک فرد در محضر قاضی دادگاه. اما در تصمیم‌گیری‌های اجتماعی و در هنگام قانون‌نویسی برای جامعه، درست باید عکس آن عمل کنیم و فرض و اصل را بر «خطاکار» بودن همه افراد جامعه بگذاریم و در نتیجه، قانون را به گونه‌ای تدوین کنیم که هیچ‌کس نتواند از آن سوءاستفاده کند. چنین دیدگاهی مستلزم دانش وسیع قانون‌نویسان از سازوکارهای اقتصادی و اجتماعی و نیز تدوین و ابلاغ قوانینی است که از منظر نهادی مانع هرگونه سوءاستفاده افراد شود و از طرف دیگر نیز، سازوکارهای نظارتی که امروزه در دنیا عمدتاً به صورت مکانیزه کردن امور اداری و مالی است، به خوبی در یک سیستم حاکمیتی مورد پذیرش و اجرا قرار گیرد.

شفافیت به مفهوم جریان آزاد اطلاعات و قابلیت دسترسی سهل و آسان به آن برای همه است. شفافیت را می‌توان آگاهی افراد جامعه از چگونگی اتخاذ و اجرای تصمیمات نظام سیاسی دانست. در چنین شرایطی، رسانه‌های گروهی به راحتی قادر به تجزیه و تحلیل و نقد سیاست‌های اتخاذشده در نظام تصمیم‌گیری و اجرایی کشور خواهند بود.

در عین حال، پاسخگویی نظام سیاسی، شرط لازم شفافیت است یا به عبارتی، پاسخگویی نهادها، سازمان‌ها و موسسات حاکمیتی در چارچوب قانونی و زمانی مشخص در برابر اعضای خود و مردم به عنوان موکلان این سازمان‌ها و نهادها. این اصل، یک اصل محوری در حکمرانی خوب است چراکه احتمال خطا برای حاکمیتی که خود را به افکار عمومی پاسخگو نداند، به صورت تصاعدی افزایش می‌یابد.

پاسخگویی خود نیز در دو سطح قابل تعریف است: پاسخگویی درون‌سازمانی و برون‌سازمانی. در پاسخگویی درون‌سازمانی، اعضای یک سازمان در مقابل مقامات بالادست خود مسوول هستند در حالی که در پاسخگویی برون‌سازمانی، این کلیت ساختار یک سازمان است که موظف به پذیرش مسوولیت و عواقب عملکردهای خود در مقابل مشتریان است. در عین حال، منطق حاکم بر هر دو نوع پاسخگویی فوق، یکسان است. اعضای یک سازمان تحت سلسله‌مراتب خاص خود، ضمن آنکه باید به مقامات بالادست خود پاسخگو باشند، در مقابل مشتریان خود نیز موظف به پاسخگویی هستند. این بدان مفهوم است که مشتریان در سلسله مراتب سازمانی، در بالاترین نقطه هرم پاسخگویی قرار دارند که اصل مشتری‌مداری را توضیح می‌دهد. در چنین ساختاری، ضمن آنکه احتمال فساد به حداقل ممکن کاهش می‌یابد، احتمال کشف فسادهای موردی نیز، به حداکثر ممکن می‌رسد. به عبارت دیگر، مدیریت پاسخگو، فساد را به حداقل کاهش داده و احتمال کشف آن را نیز حداکثر می‌کند و از آنجا که فساد نوعی اتلاف منابع است که باعث کاهش بهره‌وری می‌شود، مدیریت پاسخگو، یک مدیریت بهینه‌یابی شده است.

دولت مدرن اصولاً در چارچوب عرضه کالا و خدمات عمومی تعریف می‌شود. اگر ارائه‌دهندگان خدمات عمومی، سرمایه مورد نیاز خود را نه از نهادهای دولتی بلکه از مشتریان خود دریافت کنند، احتمال دست زدن به نوآوری افزایش خواهد یافت که از قبل آن، هم تابع رشد به صورت دائمی تحت تاثیر قرار می‌گیرد و هم میزان رضایت مشتریان افزایش خواهد یافت. به همین دلیل، صرف تغییرات مدیریتی تنها می‌تواند تکانه‌های پایا و گذرا ایجاد کند و این تغییرات استراتژیک یا تغییرات ناشی از رشد تکنولوژی است که تکانه‌های ناپایا و دائمی ایجاد می‌کند.

نوآوری اگر یک بال رشد باشد، رقابت بال دوم آن است. رقابت هم تنها در ساختاری قابل تعریف است که نظام بازار در آن، نقش محوری داشته باشد. سازمانی که برای ارتقای سطح مشتری‌محوری خود، دست به خلاقیت می‌زند، همواره باید بدین نکته آگاه باشد که خلاقیت او قابلیت کپی‌برداری دارد و چنانچه سطح این خلاقیت را ارتقا ندهد، رقبا بازار او را تسخیر خواهند کرد. اما در حوزه مدیریت کلان، اغلب مشتریان، «مشتریان اسیر» هستند به این مفهوم که آنها، یا به طور کامل جایگزینی برای دریافت خدمات خود ندارند یا جانشین‌ها بسیار اندک است و به گونه‌ای می‌توان گفت، در حوزه خدمات عمومی و حاکمیتی، نوعی بازار انحصاری وجود دارد. در این وضعیت، شفافیت دقیقاً نقش متقارن‌سازی اطلاعات طرفین را بازی می‌کند. می‌دانیم که یکی از مصادیق شکست بازار، عدم تقارن اطلاعات است. شفافیت نظام سیاسی چه در مرحله تصمیم‌سازی و چه در مرحله تصمیم‌گیری و اجرا، عدم تقارن میان اطلاعات کارگزاران نظام سیاسی و مشتریان آن، یعنی مردم را به حداقل ممکن کاهش می‌دهد. اینجا شفافیت درست همان نقطه‌ای است که باعث افزایش کارایی و بهره‌وری سیستم می‌شود چراکه دیگر مشتری نظام سیاسی، یک مشتری اسیر نیست بلکه با در دست داشتن اطلاعات دقیق و لازم، قادر است در مقابل زیاده‌خواهی و کژمنشی کارگزاران نظام سیاسی بایستد.

در این ساختار، دولت و بازار، دو نهاد اجتماعی‌اند که هر یک دارای نقایصی هستند اما در کنار هم، ضمن پوشش دادن برخی از این نواقص، نقاط قوت یکدیگر را تقویت می‌کنند. البته، در این مدل، همچنان برتری با نظام و کارکرد بازار است اما تحقق مزایای نهاد بازار، مستلزم وجود نهادهای اجتماعی و حاکمیتی هستند که از دل نهاد بازار به صورت خودجوش حاصل نمی‌شوند و باید به دست دولت خلق شوند چراکه دقیقاً نمادهای شکست بازار هستند؛ یعنی درست همان‌جایی که اقتصاد نئوکلاسیک، اجازه ورود دولت را صادر می‌کند.

در بررسی سیر تطور مطالعات عوامل اثرگذار بر رشد اقتصادی، توجه به متغیرهای غیراقتصادی به عنوان مرحله سوم این‌گونه مطالعات شناخته می‌شود. در این مرحله، پژوهشگران متغیرهای غیراقتصادی را به عنوان عوامل ناهمگنی ساختار اقتصادی کشورهای مختلف وارد مطالعات خود کردند که منجر به طرح این پرسش شد که چه نوع ارتباطی میان نهادهای اجتماعی و سرمایه‌گذاری در کشورهای مختلف وجود دارد. در واقع، از آنجا که سرمایه‌گذاری به عنوان موتور محرکه رشد در نظر گرفته می‌شد، تبیین ارتباط بین نهادهای عام اجتماعی و سرمایه‌گذاری، به تبیین رابطه بین این نهادها و رشد منجر می‌شد. نتیجه این مطالعات منجر به آن شد که متغیرهای غیراقتصادی، ذیل مفهوم وسیع‌تر تحت عنوان «امنیت سرمایه‌گذاری» مورد توجه و تحقیق بیشتر قرار گیرد. به عبارت دیگر، بسیاری از اقتصاددانانی که به گونه‌ای متغیرهای غیراقتصادیِ تاثیرگذار بر سرمایه‌گذاری را وارد مطالعات خود کرده‌اند، در پی یافتن منابع تولیدکننده ناامنی برای عوامل اقتصادی به ویژه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی بوده‌اند. مدل‌های ساخته‌شده این محققان که به منظور مدیریت مخاطرات تبیین شده‌اند بر این فرض اصلی استوارند که سرمایه‌گذاران در مقابل ریسک‌ها به ویژه ریسک‌های سیستماتیک با درجه بالاتر، سود انتظاری بیشتری را مطالبه می‌کنند و تنها در صورت وجود سود انتظاری بیشتر است که آنها سطح سرمایه‌گذاری خود را افزایش خواهند داد. نتیجه این پژوهش‌ها نشان می‌دهد که میان امنیت محیط سرمایه‌گذاری و سطح سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و در نتیجه، نرخ رشد اقتصادی، یک رابطه معنی‌دار وجود دارد؛ هرچند اینجا امنیت، مفهوم قالب‌بندی‌شده و مشخصی نیست که بتوان آن را به صورت عینی بررسی کرد بلکه یک مفهوم ذهنی است که مستند به برداشت ذهنی ارزیابی‌کنندگان است هرچند در مدل‌های متاخر، ترکیبی از متغیرهای عینی و ذهنی به کار رفته است.

متغیرهای نهادی به کاررفته در این مدل‌ها، ترکیبی از عوامل فساد، حاکمیت قانون، ساختار دیوان‌سالاری اداری، احترام به قراردادها و حقوق مالکیت است. این پژوهش‌ها نشان می‌دهد متغیرهای نهادی، رشد اقتصادی را هم در طول زمان و هم در میان کشورهای مختلف، تحت تاثیر قرار می‌دهند. از این منظر، پیش‌بینی‌پذیر بودن فرآیند قانونگذاری، ذهنیت عاملان اقتصادی از ثبات سیاسی، امنیت اشخاص و اموال، پیش‌بینی‌پذیر بودن عملکرد دستگاه قضایی و فساد بر سرمایه‌گذاری خصوصی و رشد اقتصادی تاثیرگذارند که مجموعه این شاخص‌ها را شاخص اعتبار نام نهاده‌اند.

نکته قابل توجه آن است که بسیاری از مطالعات از جمله پژوهش‌های فابریسش در خصوص تاثیر عوامل نهادی بر سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی نشان می‌دهد که متغیرهای مرتبط با دموکراسی (حقوق سیاسی و درجه آزادی‌های سیاسی در جامعه) با سرمایه‌گذاری بخش خصوصی رابطه قابل توجهی ندارند. این به آن مفهوم است که شیوه حکومت‌داری در صورت احترام به متغیرهای نهادی (حاکمیت قانون، احترام به حقوق مالکیت و...)، تاثیر چندانی بر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ندارد. به عبارت دیگر، برای سرمایه‌گذار خصوصی اهمیتی ندارد که حاکمیت قانون از سوی چه ساختار حاکمیتی بر نهادهای اجتماعی اعمال شود بلکه این خود حاکمیت قانون است که رغبت لازم برای سرمایه‌گذاری را ایجاد می‌کند. او نشان داده است که حاکمیت نظم و قانون و پیش‌بینی‌پذیر بودن نحوه قانونگذاری و شیوه اعمال آن یا هماهنگی میان قانونگذار، مجری قانون و ناظران قانون، قوی‌ترین ارتباط را با سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دارد.

اما حاکمیت نظم و قانون و پیش‌بینی‌پذیر بودن نحوه قانونگذاری و اعمال آن، رابطه بسیار نزدیک و معنی‌داری با سطوح شفافیت نهادی در این کشورها دارد. به عبارت دیگر، شفافیت نظام تصمیم‌گیری سیاسی، با تاثیرگذاری بر پیش‌بینی‌پذیر کردن نحوه قانونگذاری، یک شرط لازم رشد اقتصادی بالا و باثبات است. این بدان مفهوم است که برای نیل به رشد اقتصادی پایدار، عاملان اقتصادی بیشترین اهمیت را برای شفافیت اطلاعاتی و کمترین اهمیت را برای شکل نظام سیاسی (دموکراتیک یا غیردموکراتیک بودن آن)، قائل‌اند. در عین حال، جز موارد معدودی، شفافیت در سیستم‌های غیردموکراتیک، بسیار دشوار است هرچند غیرممکن نیست. به نظر می‌رسد شفافیت نظام سیاسی در کنار محوریت نظام بازار، یکی از مهم‌ترین عوامل رانش نظام‌های سیاسی به سطوح بالای دموکراسی باشند.