تخصیص بی‌ثمر
بررسی تاثیر درآمد نفت بر حل بحران صندوق‌های بازنشستگی در گفت‌وگو با علی مروی
علی مروی می‌گوید: دولت متوجه چشم‌انداز و اوضاع وخیم صندوق‌ها شده و حتی در تلاش است بخشی از بدهی خود را سالانه تسویه کند اما از محل بودجه عمومی برای پرداخت بدهی خود اقدام کرده که باعث کاهش بودجه عمرانی شده است.
رقمی که صندوق‌های بازنشستگی برای جبران کسری خود از بودجه می‌گیرند، هر سال فزاینده است. اما آیا این بودجه در راستای حل مشکل است یا مسکوت نگه داشتن آن؟ علی مروی، مشاور وزارت رفاه می‌گوید دولت از بودجه سایر بخش‌ها کم می‌کند که بتواند مشکل صندوق‌ها را حل کند. اما آنچه دولت تاکنون به صندوق‌ها اختصاص داده تنها برای جبران هزینه‌ها بوده و تاثیری در شرایط نامطلوب و بحرانی صندوق‌ها نداشته است. استاد دانشگاه علامه طباطبایی معتقد است تخصیص نیمی از درآمدهای نفتی برای جبران کسری صندوق‌ها تنها برای تداوم وضعیت موجود است و تاثیری در بهبود شرایط ندارد. او می‌گوید با این رویه نه‌تنها شرایط از این بهتر نمی‌شود بلکه شرایط بدتر هم خواهد شد. چون صندوق تامین اجتماعی هم شرایط خوبی ندارد و الان با فروش دارایی‌ها مستمری افراد را می‌دهد. اما چند سال آینده که فروش کل دارایی‌ها در سازمان تامین اجتماعی هم پاسخگو نبود، ابعاد واقعی بحران صندوق‌ها خود را به رخ می‌کشد. اما چه باید کرد؟ مروی معتقد است دولت به جای تخصیص بی‌ثمر بودجه عمران به صندوق‌ها باید اصلاحات ساختاری را آغاز کند. اصلاحاتی که پیشنهادش به دولت داده شده است.
♦♦♦
رئیس‌جمهور گفته نیمی از درآمد نفت صرف صندوق‌های بازنشستگی می‌شود. پیش از این هم هشدار داده بود ظرف چند سال آینده باید 100 هزار میلیارد تومان صرف کسری صندوق‌های بازنشستگی کرد. آیا ابعاد بحران صندوق‌ها مدام در حال افزایش است؟
ما حدود 18 صندوق بازنشستگی داریم اما حدود 90 درصد بازنشستگان تحت پوشش دو صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی هستند. برای همین می‌خواهم در توضیحات خود تنها روی این دو صندوق تمرکز کنم و باید گفت ابعاد بحران این صندوق‌ها هم مدام در حال افزایش است. اصولاً صندوق‌ها از دو محل اصلی درآمدهای خود را تامین می‌کنند؛ یکی پرداخت حق بیمه اعضا و دیگری سرمایه‌گذاری. البته زمانی که دو منبع اول پاسخگوی تامین هزینه‌ها نباشند، دریافت بودجه دولتی موضوعیت می‌یابد. در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری باید گفت که در چند سال گذشته تغییراتی در این صندوق رخ داده و ورودی این صندوق به‌شدت محدود و بسیاری از ورودی‌های این صندوق به سمت تامین اجتماعی سوق داده شده است.
پس از یک جهت ورودی صندوق کاملاً کاهش یافته و مهم‌ترین محل درآمد صندوق بازنشستگی کشوری، عملاً از بین رفته است. بازده اقتصادی سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده هم به هیچ عنوان کفاف هزینه‌ها را نمی‌دهد. چون در دهه‌های گذشته، بخشی از منابع صندوق صرف هزینه‌های جاری و تعهدات ایجادشده از سوی دولت‌ها شده و شرکت‌های سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی هم بازدهی بالایی نداشته‌اند. در نتیجه این صندوق کاملاً به منابع دولت وابسته است و عملاً ماهیت بودجه‌ای پیدا کرده است. یعنی دولت باید سالانه رقم قابل توجهی از بودجه خود را صرف پرداخت مقرری بازنشستگان این صندوق کند چراکه صندوق‌های ما Too Big To Fail هستند. یعنی اگر قرار باشد صندوق‌ها فرو بپاشند ناامنی‌های اجتماعی و شورش ایجاد می‌کنند و دولت‌ها می‌دانند که باید به هر شیوه‌ای منابع لازم برای پرداخت تعهدات صندوق‌ها را فراهم کنند. پس بخش مهمی از بودجه را به تامین کسری این صندوق‌ها اختصاص می‌دهند.
هشدارهای زیادی درباره وضعیت صندوق تامین اجتماعی شنیده می‌شود و اینکه این صندوق هم در کمتر از 10 سال، به سرنوشت صندوق بازنشستگی کشوری دچار می‌شود.
وضعیت سازمان تامین اجتماعی در سال‌های گذشته مناسب به نظر می‌رسید چون نرخ پشتیبانی (تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه به مستمری‌بگیران صندوق) در آن بالا بود. اما اکنون نه‌تنها نرخ پشتیبانی مدام در حال کاهش است و به زیر پنج رسیده، بلکه مشخص شده وضعیت سرمایه‌گذاری آن در 10 سال اخیر نیز وضعیت بغرنجی داشته است. اگر نرخ پشتیبانی صندوقی به زیر شش برسد زنگ خطر به صدا درآمده و اگر به زیر پنج برسد شرایط بحرانی است. پس باید گفت شرایط از منظر نرخ پشتیبانی در صندوق تامین اجتماعی هم مطلوب نیست و نگران‌کننده است. البته چون این صندوق دارایی‌های دیگری هم دارد از جهت پرداخت مستمری‌ها مشکلی ندارد. اما مساله این است که تعداد زیادی از اعضای این صندوق که اکنون شاغل هستند و حق بیمه می‌پردازند، به زودی طی چند سال آینده به مستمری‌بگیران این صندوق تبدیل می‌شوند. ضمن اینکه چون جمعیت ما در حال حرکت به سمت پیری است، نسبت ورودی به صندوق در حدی نخواهد بود که کفاف این خروجی را بدهد. در نتیجه چشم‌انداز خوبی پیش روی صندوق بازنشستگی تامین اجتماعی نیست و بر اساس محاسبات بیمه‌سنجی پیش‌بینی می‌شود ظرف کمتر از یک دهه، مصارف آن از منابعش پیشی بگیرد. در این میان بدهی بزرگ دولت به تامین اجتماعی هم خود مشکل بزرگی است. چون بخشی از حق بیمه توسط خود شاغلان پرداخت می‌شود، بخشی توسط کارفرما و بخشی هم توسط دولت. دولت سال‌هاست بدهی خود به صندوق‌ها را نداده و این بدهی تا سال 94 بالغ بر 120 هزار میلیارد تومان شده است! بماند که یک معضل هم اختلاف دولت و سازمان تامین اجتماعی در خصوص اندازه این رقم است.
با وجود اوضاع وخیم صندوق‌ها، آیا دولت دغدغه‌ای برای پرداخت این بدهی ندارد؟
دولت متوجه چشم‌انداز و اوضاع وخیم صندوق‌ها شده و حتی در تلاش است بخشی از بدهی خود را سالانه تسویه کند. چون می‌داند هرچه دیرتر بدهی خود را به صندوق بپردازد، احتمال وقوع کسری در منابع نسبت به تعهدات زودتر رخ می‌دهد. دولت از محل بودجه عمومی برای پرداخت بدهی خود اقدام کرده است، اما پرداخت از بودجه عمومی باعث کاهش بودجه عمرانی شده است.
محل دیگر درآمد صندوق چه؟ بالاخره شستا هلدینگ بزرگی است و انتظار می‌رود در بعد سرمایه‌گذاری اقداماتی انجام داده باشد.
وضعیت سرمایه‌گذاری در صندوق تامین اجتماعی اصلاً مطلوب نیست. میانگین بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها طی یک دهه گذشته، منفی بوده است. این بازدهی منفی در حالی است که صورت‌های مالی صندوق‌ها اصلاً شفاف نیست و در سال‌های گذشته هیچ حسابرسی دقیقی روی وضعیت این شرکت‌ها انجام نشده است. اعدادی که ما عنوان می‌کنیم صرفاً با اتکا به آن چیزی است که مسوولان این شرکت‌ها گزارش کرده‌اند.
یکی از موضوعاتی که ما از وقوع آن مطمئنیم این است که شرکت‌های تامین اجتماعی در چند سال گذشته، بخشی از دارایی‌های خود را فروخته و آن را به‌عنوان بازدهی خود اعلام کرده‌اند. برآورد دقیقی نداریم که رقم دقیق آن چقدر است اما مطمئن هستیم که بخشی از آنچه به‌عنوان بازدهی گزارش شده، بازدهی واقعی نیست و حاصل فروش دارایی‌هاست. پس باید صراحتاً گفت وضعیت دارایی‌های صندوق اصلاً مطلوب نیست.
سال گذشته دولت 40 هزار میلیارد تومان و امسال 52 هزار میلیارد تومان برای تامین کسری صندوق‌ها هزینه کرده است. این یعنی بار مالی صندوق‌ها روی بودجه مدام در حال افزایش است. آیا می‌توان اقدامی انجام داد که بار مالی صندوق‌ها روی بودجه کمتر شود یا همه تلاش‌ها برای بزرگ‌تر نشدن این عدد است؟
عوامل زیادی دست به دست هم داده که این شرایط ایجاد شود و اصلاح آنها کار بسیار دشواری است. پیش از این گفتم که مهم‌ترین منبع درآمد صندوق‌های بازنشستگی در ایران، حق بیمه‌ای است که شاغلان می‌پردازند. یعنی سیستم سرمایه‌گذاری صندوق‌های ما عمدتاً DB و PAYG ه (i(Pay As You Go است.i (Defined Benefit) DB t حالتی است که صندوق از اعضا می‌خواهد ماهانه رقم مشخصی به صندوق بریزند و پس از دوران اشتغال، صندوق متعهد است بر اساس فرمولی مشخص مقرری به افراد بدهد. در این حالت ریسک سیکل‌های تجاری و شرایط بد اقتصادی و رکود همه بر عهده صندوق است. از طرفی صندوق‌های ما PAYG هم هستند. بر این اساس نسبت تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه به مستمری‌بگیران در منابع و مصارف بسیار موثر است. اگر این نسبت به زیر شش برسد صندوق دچار مشکل می‌شود. نرخ پشتیبانی صندوق تامین اجتماعی 5 /4 است. دلایل متعددی هم برای این مساله وجود دارد، از پایین بودن سن بازنشستگی بگیرید تا کاهش باروری، وضعیت نامساعد بازار کار و اقتصادی که توان اشتغال‌زایی ندارد. شرایط به‌گونه‌ای نیست که امیدوار باشیم به زودی تعداد شاغلان افزایش یابد. حتی اگر دو سه دهه آینده را نگاه کنیم، اوضاع نگران‌کننده‌تر هم می‌شود. چون جمعیت ما در حال پیر شدن است و به زودی تعداد بازنشستگان چند برابر شاغلان می‌شود. به سرمایه‌گذاری هم امیدی نیست چون اوضاع اقتصاد بد است.
علاوه بر این سیستم مدیریتی ضعیفی در این شرکت‌ها شکل گرفته، شفافیت مالی شرکت‌ها بسیار پایین است و انتصابات سیاسی این شرکت‌ها را به حیاط خلوت سیاسیون بدل کرده است. نه‌تنها پیش‌بینی نمی‌شود که با تداوم وضعیت موجود، شرایط بهتر شود بلکه فکر می‌کنیم شرایط بدتر هم خواهد شد. تا چند سال آینده فروش کل دارایی‌ها در سازمان تامین اجتماعی هم کفاف تعهدات این صندوق را نخواهد داد. تخمین‌های مبتنی بر بیمه‌سنجی نشان می‌دهد اگر وضعیت به همین منوال پیش برود در یک دهه آینده و حتی پیش از آن، با کسری شدید منابع نسبت به مصارف مواجه خواهیم شد. یعنی همان شرایطی که در صندوق بازنشستگی کشوری با آن مواجهیم.
با توجه به اینکه نرخ پشتیبانی صندوق تامین اجتماعی به زیر پنج رسیده آیا این صندوق الان هم ورشکسته است و دولت این صندوق را هم حمایت مالی می‌کند؟
دولت حمایت‌هایی از صندوق بازنشستگی تامین اجتماعی دارد. اما نمی‌توانیم بگوییم این صندوق ورشکسته شده یا نه. چون ورشکستگی تعاریف گوناگونی دارد و ورشکستگی یک بنگاه با بانک یا صندوق متفاوت است. وقتی می‌گوییم ورشکسته مفهوم بسیار ساده آن این است که در ترازنامه، تعهدات و دارایی‌ها را با هم مقایسه کنیم. در صندوق‌ها چون یکسری از تعهدات بسیار بلندمدت است، قاعدتاً باید دارایی‌ها و بدهی‌ها را به‌صورت انتظاری و در بازه زمانی طولانی بنویسیم. اگر قرار باشد تعهدات بلندمدت و دارایی‌ها را در کنار هم ببینیم، باید اعلام کنیم که صندوق تامین اجتماعی اکنون هم ورشکسته است. اما اگر کاری به تعهدات بلندمدت نداشته باشیم و تنها چند سال آینده را ملاک قرار دهیم، می‌توان گفت این صندوق هنوز ورشکسته نشده است. بستگی دارد با چه افق زمانی دارایی‌ها و بدهی‌ها را در نظر بگیریم. اگر با همین رویه پیش برویم، سمت دارایی‌ها مدام در حال انقباض خواهد بود و میزان تعهدات در حال افزایش. پس این صندوق مانند ورشکسته‌ای است که وضعیتش مدام در حال وخیم‌تر شدن است.
دولت نیمی از بودجه نفت را -که می‌توانست به بخش عمران تخصیص دهد- در اختیار صندوق‌ها گذاشته اما بحران آن با این شیوه حل نمی‌شود. راهکار چیست؟
ببینید برای ارائه راهکار باید دید مشکل صندوق‌های بازنشستگی از کجا و چگونه آغاز شده است. ما باید در سال‌های گذشته یکسری اصلاحات پارامتریک انجام می‌دادیم که چنین نکرده‌ایم. به عنوان مثال، باید به مرور سن بازنشستگی را افزایش می‌دادیم؛ چون امید به زندگی افزایش یافته است. ما نه‌تنها این کار را نکردیم، بلکه گاهی برعکس عمل کردیم. مثلاً گاهی به دلایل سیاسی، دایره شمول مشاغل سخت و زیان‌آور را گسترش دادیم. این یعنی خرج کردن از جیب صندوق‌ها بدون اجازه آنها. مثال دیگر دو سال‌شماری در فرمول مقرری بازنشستگی در تامین اجتماعی است. در محاسبه مقرری بازنشستگی، دریافتی‌های دو سال آخر فرد را معیار قرار می‌دهند. این رویه سبب شده در دو دهه اول حداقل میزان دستمزد گزارش شود اما در چند سال آخر دستمزدها را بالا گزارش کنند. بالطبع این افراد با این کار حقوق بازنشستگی را به‌گونه‌ای دریافت می‌کنند که گویی همه این 30 سال حقوق بالا داشته‌اند. پارامتر دیگر نرخ انباشت است که اگر بخواهیم ساده آن را بیان کنیم، می‌گوید به ازای هر سالی که حق بازنشستگی می‌پردازیم، بخشی از حقوق کامل بازنشستگی شکل می‌گیرد. نرخ انباشت در کشور ما 3 /3 درصد است؛ یعنی هر سالی که کار می‌کنیم 3 /3 درصد از حقوق بازنشستگی کامل را برای خود می‌سازیم. پس اگر 30 سال کار کنیم تقریباً یک حقوق کامل در دوران بازنشستگی خواهیم گرفت. 20 سال کار کنیم 66 درصد حقوق کامل را می‌گیریم. این عدد در دنیا خیلی پایین‌تر است؛ چیزی بین 5 /1 تا 3 /2 درصد. این هم باید اصلاح شود. پارامتر دیگر حداقل زمان بیمه‌پردازی لازم در صندوق برای بازنشسته شدن است. این امر در صندوق‌های ما 10 سال است که نسبت به میانگین جهانی بسیار پایین‌تر است.
اما اصلاحات پارامتریک دشواری‌های خاص خود را دارد. شما فرض کنید بخواهید سن بازنشستگی را افزایش دهید. قطعاً با واکنش‌ها و انتقادات بسیار مواجه می‌شوید.
کاملاً درست است. اصلاحات پارامتریک روی کاغذ بسیار ساده و همه‌فهم است، اما در اجرا بسیار پیچیده است؛ چون بحث‌های اقتصاد سیاسی سنگینی دارد و کسانی که از اصلاحات پارامتریک متضرر می‌شوند، به دلیل آگاهی سریع از تبعات آن، در برابر آن مقاومت می‌کنند. اهالی سیاست هم این مقاومت را متوجه می‌شوند و کسی دوست ندارد هزینه سیاسی این اصلاحات را در زمان حکمرانی خود تحمل کند. به همین دلیل است که ما همیشه درباره اصلاحات پارامتریک حرف می‌زنیم، اما کسی مرد عمل نیست. نوع دیگری از اصلاحات که می‌توان برای بهبود شرایط صندوق‌ها انجام داد، اصلاحات «ساختاری» است؛ یعنی ما نوع نظام بازنشستگی‌مان را تغییر دهیم. سیستم بازنشستگی ما از نوع DB مبتنی بر PAYG است که در آن همه ریسک‌ها و اثرات چرخه‌های تجاری منفی به صندوق‌ها تحمیل می‌شود. این در حالی است که شاید برای دهک‌های پایین درآمدی توجیه داشته باشد که صندوق ریسک را بپذیرد، اما در درآمدهای بالا توجیهی وجود ندارد که صندوق همه ریسک سرمایه‌گذاری را بپذیرد. برای همین در اغلب کشورهای دنیا، نظام بازنشستگی به سمت چندلایه بودن پیش رفته است. یعنی در این سیستم فرد یا صندوق به نیابت از فرد، بخشی از پول خود را سرمایه‌گذاری می‌کند و متناسب با میزان بازدهی، فرد نیز منتفع می‌شود. با این حساب ریسک شرایط اقتصادی را خود فرد متقبل می‌شود. البته ممکن است ترکیب سرمایه‌گذاری اشکال متعددی داشته باشد که به آن نظام چندلایه بازنشستگی می‌گویند.
بحران صندوق‌های بازنشستگی از چند جهت نگران‌کننده است و یکی از ابعاد آن بلعیدن بودجه دولت است. دولت امسال در حالی 52 هزار میلیارد تومان صرف کسری صندوق‌های بازنشستگی کرده است که بودجه عمرانی به کمترین حد خود رسیده است.
البته می‌دانید که این رقم 52 هزار میلیارد‌تومانی که عنوان شده مربوط به امسال است. این رقم سال گذشته کمتر بود و سال آینده بیشتر خواهد شد و روندی فزاینده دارد. دولت از بودجه سایر بخش‌ها کم می‌کند که بتواند مشکل صندوق‌ها را حل کند. اما می‌دانیم که هر اقتصادی -به‌ویژه اقتصادهای درگیر رکود- برای رشد و توسعه اقتصادی به اهرم بودجه عمرانی دولت نیاز دارد. شاید روی کاغذ بودجه قابل توجهی به بخش عمران تخصیص یابد اما آنچه در عمل تخصیص می‌یابد بسیار اندک است و بودجه عمرانی زمانی می‌تواند موثر باشد و رشد اقتصادی ایجاد کند که میزان آن قابل توجه باشد. اما دولت با هزینه‌های بسیاری مواجه است. صندوق‌های بازنشستگی، اجرای طرح تحول سلامت و یارانه‌های نقدی جزو تعهداتی است که بودجه را می‌بلعند و چیزی برای بودجه عمران باقی نمی‌گذارد که دولت از آن برای خروج از رکود استفاده کند. به این ترتیب تبعات بحران صندوق‌ها نه‌تنها بر دوش بازنشسته‌هاست و آینده نامعلومی دارد، بلکه ابزارهای خروج دولت از رکود را هم محدودتر کرده است.
الان دولت رقم قابل توجهی- حداقل سه برابر بودجه تخصیص‌یافته به بخش عمران - را صرف صندوق‌ها می‌کند. آیا این رقم در راستای حل مشکل صندوق‌هاست یا کارکردی ندارد و باید منتظر انجام اصلاحات ساختاری بود؟
آنچه دولت تاکنون به صندوق‌ها اختصاص داده جبران هزینه‌ها بوده و تاثیری در شرایط نامطلوب و بحرانی صندوق‌ها ایجاد نمی‌کند. دولت باید اصلاحات را در صندوق‌ها آغاز کند و حداقل سمت هزینه‌ها را مدیریت کند. تاکید ما روی انجام اصلاحات ساختاری است و نه صرفاً اصلاحات پارامتریک. چون اصلاحات پارامتریک، مشکل را به طور کامل حل نمی‌کند و فقط بحران را چند دهه عقب می‌اندازد. ولی حسن اصلاحات ساختاری این است که در صورت اجرای مناسب می‌تواند مشکل صندوق‌های بازنشستگی را برای همیشه حل کند.
