شناسه خبر : 26277 لینک کوتاه

رنج یارانه

میوه‌ها و ریشه‌های قیمت پایین و مصرف بالای انرژی چیست؟

شدت بالای مصرف انرژی، همواره به عنوان یک واقعیت بدیهی مورد انتقاد گروه‌های مختلف قرار گرفته است. اما باوجود آنکه تمامی بازیگران اقتصاد ایران به‌شدت بالای مصرف انرژی اذعان دارند، در عمل آنچه دیده می‌شود چیزی نیست جز تداوم و بدتر شدن وضعیت شدت مصرف انرژی.

شدت بالای مصرف انرژی، همواره به عنوان یک واقعیت بدیهی مورد انتقاد گروه‌های مختلف قرار گرفته است. اما باوجود آنکه تمامی بازیگران اقتصاد ایران به‌شدت بالای مصرف انرژی اذعان دارند، در عمل آنچه دیده می‌شود چیزی نیست جز تداوم و بدتر شدن وضعیت شدت مصرف انرژی. آنها به سرانه مصرف سوخت‌های فسیلی، نسبت انرژی مصرفی به تولید ناخالص داخلی یا حجم یارانه پرداختی به حامل‌های انرژی استناد می‌کنند و از لزوم صرفه‌جویی می‌گویند. باوجود این وقتی کار به ارائه راهکار می‌رسد، در عمل هیچ اجماعی وجود ندارد؛ تا جایی که برخی از منتقدان شدت بالای مصرف انرژی، اساساً راهکار قیمتی را فرع ماجرا یا فاقد تاثیر قابل ‌توجه می‌دانند. در نقطه مقابل این دیدگاه وجود دارد که بررسی نتایج و ریشه‌های شدت بالای مصرف انرژی بدون پرداختن به قیمت‌گذاری مستمر پایین، امکان‌پذیر نیست. نوشته حاضر نیز بر همین دیدگاه استوار است و مساله را نه از جنبه تکنیکی و مهندسی، که از جنبه اقتصادی مورد بررسی قرار می‌دهد. مصرف انرژی، اشتراک زیادی با بحث یارانه‌ها دارد و از این‌رو نوشته حاضر نقدی بر وضعیت فعلی پرداخت یارانه نیز محسوب می‌شود. برای این منظور چهار گزارش مورد اتکا قرار گرفته‌اند که ادبیات هر یک از چالش‌ها در مقیاس جهانی و منطقه‌ای با استفاده از آنها ارائه شده است:

۱- گزارش برنامه توسعه انسانی سازمان ملل متحد در سال 2012 که یارانه انرژی را در جهان عرب بررسی می‌کند.1

۲- گزارش آکسفورد انرژی در سال 2015 که به اقتصاد سیاسی یارانه انرژی در خاورمیانه و شمال آفریقا می‌پردازد.2

۳- گزارش صندوق بین‌المللی پول که به موضوع یارانه انرژی می‌پردازد.3

۴- مقاله مجمع جهانی اقتصاد که پنج استدلال در دفاع از حذف یارانه انرژی آورده است.4

گزارش‌های مذکور عمدتاً بر کشورهای منطقه متمرکز هستند که اشتراکاتی از بابت ساختار اقتصادی و اجتماعی بین آنها و نمونه ایران وجود دارد که می‌تواند آموزنده باشد.

فشار مالی بر دولت

بر اساس گزارش صندوق بین‌المللی پول، یارانه‌ها هزینه‌های زیادی دارند که باید از طریق بدهی عمومی، مالیات و کاهش دیگر هزینه‌های عمومی در زمینه‌هایی مثل بهداشت و آموزش، تامین مالی شوند. گزارش آکسفورد انرژی نیز با تاکید بر این مطلب، یارانه انرژی را واجد بار مالی قابل ‌توجه می‌داند که در نتیجه افزایش قیمت‌های جهانی، به رشد هزینه یارانه در بسیاری از کشورها انجامیده است. گزارش برنامه توسعه انسانی سازمان ملل متحد نیز ارزیابی مشابهی از این موضوع دارد. مصرف بالای حامل‌های انرژی در شرایط محدودیت درآمدهای دولت، به معنای پرداخت پول برای سوزاندن منابع تجدیدناپذیر است.

اندازه‌گیری میزان یارانه پرداختی، آسان نیست؛ چراکه آمار مربوط به آن جداگانه و مستقل گزارش نمی‌شود. یارانه پرداختی به بنزین و گازوئیل اگرچه با سهولت قابل تخمین هستند، در زمینه برق و گاز نمی‌توان به همان آسانی برآوردی انجام داد. باوجود این، آمارها نشان می‌دهد در رده‌بندی یارانه پرداختی به سوخت‌های فسیلی، ایران همواره جایگاه بالایی دارد. شاخص‌هایی همچون میزان کل یارانه پرداختی (تفاوت قیمت نهایی پرداختی از سوی مصرف‌کننده و ارزش بازار یا هزینه تمام‌شده)، سرانه یارانه پرداختی یا نسبت یارانه پرداختی به تولید ناخالص داخلی، همگی از شرایط نامناسب اقتصاد ایران حکایت می‌کنند. آمارهای آژانس بین‌المللی انرژی نشان می‌دهد ایران در سال 2016 بیش از 8 /34 میلیارد دلار به پرداخت یارانه نفت، گاز و برق اختصاص داده و در جایگاه دوم پس از چین قرار گرفته است. پژوهش دیگر انجام‌گرفته از سوی محمدحسین رحمتی بر مبنای آمارهای صندوق بین‌المللی پول (ارائه‌شده در دومین کنفرانس اقتصاد ایران) نشان می‌دهد نسبت یارانه پنهان انرژی (قبل از مالیات) به بودجه دولت در سال 2013، برای ایران 38 /1 بوده و در نتیجه ایران در رتبه اول جهان از نظر این شاخص قرار گرفته است. مصرف بالای انرژی با قیمت‌های ارزان، در شرایطی که دولت با بحران بودجه‌ای دست‌وپنجه نرم می‌کند، موجب تشدید عدم ثبات در سیاست‌های مالی می‌شود.

بحران زیست‌محیطی و انسانی

براساس گزارش صندوق بین‌المللی پول، یارانه انرژی موجب تخریب محیط‌زیست، افزایش مرگ زودرس ناشی از آلودگی و افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای می‌شود. مقاله مجمع جهانی اقتصاد نیز قیمت‌های پایین را مشوق مصرف و در نهایت آلودگی بیشتر می‌داند. در ایران نیز مشهودترین نمود مصرف انرژی در آلودگی هوا بوده است. شاید بتوان بخش زیادی از این آلودگی را، چه از منابع ایستا (نیروگاه‌ها و خانه‌ها) و چه از منابع متحرک (وسایل نقلیه موتوری) ناشی از کارایی پایین انرژی دانست که ریشه اصلی آن به قیمت‌گذاری نامناسب حامل‌های انرژی بازمی‌گردد. حساسیت عمده درباره مصرف انرژی، درباره وسایل نقلیه موتوری است. اقتصاد سوخت (Fuel Economy)، که نشان‌دهنده بهره‌وری مصرف سوخت خودروهاست، می‌تواند معیاری در این باره به دست دهد. معمولاً این شاخص با واحد مسافت (کیلومتر یا مایل) به ازای سوخت مصرفی (لیتر یا گالن) سنجیده می‌شود. در ایران نیز برای سنجش آن، معمولاً از «شدت» مصرف سوخت استفاده می‌کنند؛ یعنی میزان مصرف به ازای 100 کیلومتر مسافت پیموده‌شده. پایین بودن سطح فناوری خودروها در کنار شیوه استفاده از اتومبیل (سرعت حرکت، نحوه نگهداشت، وضعیت ترافیک و‌...) به عنوان دو عامل تعیین‌کننده در این میان مطرح هستند. پایین بودن شاخص‌های اقتصاد سوخت را می‌توان به سطح پایین فناوری صنعت خودرو یا حتی تعرفه‌های بالای خودرو وارداتی نیز نسبت داد، اما در نهایت «قیمت» عامل مهم و محوری خواهد بود. انگیزه ارتقای فناوری در شرایط قیمت‌های پایین بنزین، نمی‌تواند به صورت پایدار ایجاد شود و باقی بماند. به شیوه‌ای مشابه، قیمت‌های پایین انرژی (سوخت مصرفی نیروگاه‌ها و نیز برق تولیدی آنها) باعث شده انگیزه و توانی برای ارتقای بهره‌وری انرژی به وجود نیاید. نتیجه این امر را در آلایندگی ناشی از نیروگاه‌ها، به ویژه نیروگاه‌های واقع در نزدیکی شهرها، می‌توان دید.

آلودگی، ابعاد انسانی نیز دارد. صندوق بین‌المللی پول، یارانه انرژی را موجب تاثیرات منفی زیست‌محیطی، مالی، اقتصاد کلان و اجتماعی می‌داند. بر اساس این گزارش، یارانه انرژی با تخریب محیط‌زیست و افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای، افزایش مرگ زودرس ناشی از آلودگی را به همراه دارد. مرگ‌ومیر ناشی از مصرف بالای انرژی و قیمت‌های پایین، صرفاً به آلودگی هوا مربوط نیست. بر اساس گزارش مجمع جهانی اقتصاد، رابطه منفی و به لحاظ آماری معناداری بین قیمت سوخت و نرخ مرگ‌ومیر و جراحت وجود دارد. از این‌رو این مجمع قیمت‌های پایین را عامل مهمی در مرگ‌ومیر جاده‌ای می‌داند که موجب شده نرخ مرگ‌ومیر کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا در حوادث جاده‌ای یکی از بالاترین‌ها در جهان باشد.

فساد و ناکارآمدی

شاید کمترین جنبه از فساد و ناکارآمدی ناشی از وضعیت فعلی قیمت و مصرف انرژی به قاچاق سوخت مربوط باشد. به طور خاص در سال‌های دورتر و دوران قیمت‌های سه‌رقمی نفت که فاصله قیمت بنزین و گازوئیل با کشورهای همسایه قابل‌ توجه بود، این قاچاق رونق داشت. در مقیاس کوچک انجام‌گرفته از سوی عموم مردم، شاید چنین قاچاقی چندان قابل ‌توجه به نظر نیاید. باوجود این، توجه رسانه‌ها معمولاً به همین بخش معطوف است. بر اساس گزارش آکسفورد انرژی، در نتیجه رژیم‌های متفاوت پرداخت یارانه بین کشورها، قاچاق در مقیاس گسترده توجیه‌پذیر می‌شود. مثلاً در سوریه، اردن و لبنان، بین مصر و فلسطین، بین الجزایر و مراکش، بین تونس و لیبی و در نهایت بین عراق، مصر و ایران با کشورهای همسایه‌شان، قاچاق همواره به عنوان یک نگرانی مطرح است.

تصویر بزرگ‌تر، مربوط به ناکارآمدی در تخصیص حامل‌های انرژی است. پالایشگاه‌هایی که نمی‌توانند مطابق با استانداردهای روز دنیا کار کنند و ارتقا یابند، واحدهای پتروشیمی که تنها مزیت‌شان خوراک ارزان است و صنعت برقی که سرمایه لازم را برای بهسازی ندارد، سه نمونه مشهور از ناکارآمدی این حوزه هستند. شدت بالای مصرف انرژی، یعنی بهره‌وری پایین. شدت مصرف انرژی (اندازه‌گیری‌شده بر اساس کل عرضه انرژی تقسیم بر تولید ناخالص داخلی با در نظر گرفتن دلار 2005) در ایران بر اساس آمارهای آژانس بین‌المللی انرژی، بسیار بالاست و ایران در جایگاه هفدهم جهان قرار دارد. کشورهای بالاتر، البته اغلب از لحاظ اندازه اقتصادی قابل مقایسه با ایران نیستند؛ چنان‌که رتبه‌های اول تا دهم در اختیار این کشورها قرار دارد: کوراسائو، اتیوپی، جمهوری دموکراتیک کنگو، موزامبیک، زیمبابوه، توگو، ترینیداد و توباگو، ترکمنستان، اوکراین و ازبکستان. با این تفاسیر می‌توان گفت یکی از اجزای موثر بر بهره‌وری پایین در اقتصاد، تداوم و تشدید شدت بالای مصرف انرژی است. گزارش مجمع جهانی اقتصاد عنوان می‌دارد که افزایش قیمت سوخت به سطح بازار، به رشد کارایی می‌انجامد. گزارش برنامه توسعه انسانی سازمان ملل متحد نیز صراحتاً یارانه را موجب از بین رفتن فشار رقابت می‌داند که در نتیجه راندمان بنگاه‌ها کاهش می‌یابد.

بحران آب

ارتباط بحران آب و شرایط فعلی انرژی، چندان پیچیده نیست و این موضوع را می‌توان ذیل بحران محیط‌زیست نیز بررسی کرد. در بخشی از گزارش مجمع جهانی اقتصاد، این موضوع در کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا مورد بررسی قرار گرفته است. بر این اساس، منطقه مذکور با سرانه آب تجدیدپذیر 500 مترمکعب، کم‌آب‌ترین منطقه جهان به شمار می‌رود. کشورهایی مثل کویت، امارات و کویت در این میان وضعیت نامساعدتری دارند و طی زمان نیز شرایط با سرعت زیادی نامطلوب‌تر شده است. با ارزان کردن هزینه پمپاژ آب  از درون زمین، یارانه سوخت به تشدید تخلیه منابع آب می‌انجامد. این موضوع در مورد خاص ایران نیز مشاهده می‌شود. بسیاری از صنایع سنگین واقع در مناطق خشک کشور، با اتکا به انرژی ارزان احداث شده‌اند و شاید اساساً به جز همین امر، هیچ مبنای دیگری برای ادامه فعالیت نداشته باشند. تاثیر قیمت حامل‌های انرژی بر هزینه آب کشاورزی نیز در ایران همچون کشورهای دیگر منطقه به چشم می‌خورد. اگرچه سرانه آب ایران از بسیاری کشورهای منطقه بالاتر است، در عمل وضعیت به گونه‌ای بوده که منابع آب زیرزمینی ایران شدیداً تخریب شده‌اند، بسیاری از دشت‌ها با نشست مواجه هستند و هر روز خبرهای جدیدی درباره از بین رفتن روستاها و صنایع کشاورزی منتشر می‌شود.

رفاه و نابرابری

پرداخت یارانه به هر واحد مصرف، به معنای این است که هر چه مصرف بیشتری صورت گیرد، یارانه بیشتری نیز دریافت می‌شود. از این‌رو عجیب نیست که بر اساس گزارش صندوق بین‌المللی پول، عمده یارانه‌ها به مصرف پردرآمدها می‌رسد و در نتیجه یارانه به حامل‌های انرژی روشی ناکارآمد برای حمایت از خانوارهای کم‌درآمد محسوب می‌شود. گزارش برنامه توسعه انسانی سازمان ملل متحد نیز ارزیابی مشابهی درباره این موضوع دارد. بر اساس گزارش آکسفورد انرژی، یکی از مبانی دفاع از یارانه انرژی، امنیت اجتماعی و تامین دسترسی به انرژی است. باوجود این، یارانه‌ها بیشتر نصیب مصرف‌کنندگان بزرگ می‌شود؛ یعنی صنایع انرژی‌بَر و خانوارهای با درآمد متوسط و بالا. مثلاً یارانه فرآورده‌های نفتی بیشتر به طبقه متوسط شهری و خانوارهایی که توان خرید اتومبیل را دارند منفعت می‌رساند. یارانه انرژی می‌تواند به جای رسیدن به گروه‌ها و صنایع پردرآمد، از طریق کانال‌هایی مثل سلامت، آموزش، ارتقای زیرساخت‌ها و کاهش مالیات بنگاه‌های کوچک و متوسط هزینه شود. همه اینها می‌تواند بازگشت اجتماعی و اقتصادی بالاتری نسبت به مصرف انرژی ثمر دهد. در یک جمع‌بندی ساده، وضعیت فعلی مصرف انرژی به تشدید نابرابری انجامیده است.

در ایران بر اساس گزارش مرکز آمار، پایین‌ترین دهک شهری 7 /6 درصد از هزینه‌های خود را به مصارف انرژی می‌رساند که این نسبت برای دهک دهم معادل 3 /3 درصد است. باوجود این، با در نظر گرفتن مقدار (و نه نسبت) یارانه، میزان هزینه‌کرد انرژی دهک‌های بالا بیشتر خواهد بود. اگرچه قیمت‌گذاری پلکانی باعث می‌شود نتوان نسبت ثابتی را برای یارانه پرداختی به هر واحد در تمام انرژی‌ها در نظر گرفت، برای مواردی همچون بنزین می‌توان گفت به روشنی با افزایش مصرف، به همان نسبت یارانه پرداختی نیز افزایش می‌یابد. در زمینه گاز طبیعی نیز حجم یارانه پرداختی به بسیاری از دهک‌ها قابل ‌توجه ارزیابی می‌شود که ارقام آن قبلاً ذکر شد. در شرایطی که انتظار می‌رود یارانه به صورت یک پرداخت انتقالی تنها چند دهک را هدف قرار دهد، وضعیت فعلی به گونه‌ای است که ضمن تشویق به مصرف سوخت‌های فسیلی و تجدیدناپذیر، نابرابری نیز تشدید می‌شود.

بحران بیکاری

شاید در یک ارزیابی اولیه، یافتن ارتباطی میان وضعیت فعلی بیکاری و انرژی آسان نباشد؛ اما بسیاری از مطالعات درباره این موضوع در کشورهایی که یارانه می‌پردازند تاکید دارند. بر اساس گزارش مجمع جهانی اقتصاد، یارانه انرژی یکی از عوامل بالا بودن نرخ بیکاری در منطقه است؛ چراکه این یارانه‌ها موجب رشد بنگاه‌های انرژی‌بَر می‌شوند. این بنگاه‌ها عموماً سرمایه‌بَر، بزرگ و قدیمی هستند؛ در حالی که الزاماً نیاز کشورهای منطقه به چنین بنگاه‌هایی نیست و بنگاه‌های کوچک و متوسط ممکن است بهتر بتوانند مساله اشتغال را حل کنند. در مورد خاص ایران، مساله رشد اقتصادی بدون اشتغال در سال‌های اخیر همواره مطرح بوده است که شاید بخش زیادی از آن را بتوان با رشد ناشی از توسعه صنایع انرژی‌بَر (که بسیاری از آنها سرمایه‌بَر نیز هستند) توضیح داد. باوجود اینکه تمرکز بر این صنایع، به افزایش شدت مصرف انرژی انجامیده و اشتغال چندانی را نتیجه نداده است. یکی از انتقادها در مواجهه با اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، به صنایعی بازمی‌گردد که در نتیجه رشد قیمت‌ها ممکن است ورشکسته شوند و در نتیجه آن تعداد بیکاران افزایش یابد؛ درحالی که روی دیگر ماجرا آن است که بسیاری از آنها اساساً سرمایه‌بَر هستند و تاثیر زیادی بر اشتغال ندارند.

استهلاک در صنعت انرژی

گزارش برنامه توسعه انسانی سازمان ملل متحد، یارانه انرژی را موجب کاهش سرمایه‌گذاری در بخش انرژی می‌داند و این البته برای افرادی که با وضعیت فعلی صنایع برق و نفت آشنا هستند، اصلاً دور از ذهن نیست. انبوه نیروگاه‌های با راندمان پایین، کارایی غیرمطلوب در حوزه انتقال و توزیع، تاسیسات فرسوده نفت و چاه‌هایی که نیازمند هزینه برای حفظ و نگهداشت تولید هستند، تصویر فعلی ایران است که برخی از آنها در مسیر تبدیل شدن به بحران قرار دارند. بر اساس گزارش آکسفورد انرژی، قیمت‌گذاری یارانه‌ای در کشورهایی که برخی حامل‌های انرژی را وارد می‌کند، انگیزه شرکت‌های مستقل نفت و گاز را برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های بالادستی، و به ویژه آنها را که محصولاتشان به بازار داخلی عرضه می‌شود، کاهش می‌دهد. یارانه انرژی بر نرخ سرمایه‌گذاری بخش انرژی و کیفیت پوشش خدمات انرژی از قبیل تامین سوخت و برق نیز تاثیر منفی دارد. قطعی برق در بسیاری از کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، از تبعات این شرایط است. باوجود توسعه قابل ‌توجه صنایع نفت و نیرو در سال‌های گذشته، ادامه وضعیت فعلی می‌تواند نتایج بسیار بدی را در پیش داشته باشد. صندوق بین‌المللی پول نیز اعلام کرده که یارانه‌ها انگیزه سرمایه‌گذاری در افزایش راندمان انرژی، تجدیدپذیرها و زیرساخت‌های انرژی را از بین می‌برند. یارانه‌ها ضمناً ترکیب سبد انرژی را نیز شدیداً دستخوش تغییر می‌کنند.

مهندسی یا اقتصادی؟

شدت بالای مصرف انرژی در ایران عموماً به عنوان یک مساله مهندسی مورد بررسی قرار می‌گیرد، نه یک مساله اقتصادی. ریشه شدت بالای مصرف انرژی در فناوری نامناسب نیروگاه‌ها، خودروهای پرمصرف، عدم نظارت بر نحوه مصرف خانوارها، دوجداره نبودن پنجره‌ها و امثالهم جسته می‌شود؛ با این تبصره که با دستورالعمل‌های دولتی و نظارت‌های حاکمیتی باید این فناوری‌ها را ارتقا داد. بسیاری با اتکا به این تفسیر مهندسی از شدت بالای مصرف انرژی، راه‌حل را در مواردی مثل بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های دولتی برای افزایش راندمان مصرف سوخت در اتومبیل‌ها یا فشار محیط‌زیست بر نیروگاه‌ها و وزارت نفت می‌دانند. اگر ضمن پذیرش مشکلات فناوری به سطحی پایین‌تر نیز توجه کنیم، و آن اینکه چرا چنین وضعیتی در کشور حاکم شده است، ریشه‌های اقتصادی ماجرا نمایان می‌شود. در قیمت‌های پایین، اصلاً انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری در ارتقای کارایی انرژی وجود ندارد. با پایین نگه داشتن قیمت، این پیام به مصرف‌کنندگان منتقل می‌شود که نیاز چندانی نیست که به مصرف انرژی توجه کنند و خروجی آن را در وضعیت فعلی فناوری می‌توان دید. اما چرا باوجود انبوه مشکلات مترتب بر قیمت‌های پایین و مصرف بالا، تصمیم جدی به اصلاح اتخاذ نمی‌شود؟ در یک سطح بالاتر، قیمت‌گذاری انرژی جزئی از تصویر بزرگ‌تری است که در آن دولت‌ها برای کسب محبوبیت و رسیدن به اهداف پوپولیستی، منابع را حراج می‌کنند. ارزان‌فروشی انرژی در شرایطی که اولاً بنگاه‌های اقتصادی به مدد آن می‌توانند بخشی از زیان ناشی از بهره‌وری پایین را جبران کنند و ثانیاً کشور با فراوانی نسبی انرژی مواجه است، کار چندان دور از ذهنی نیست. ایران به لحاظ مجموع ذخایر نفت و گاز در رتبه اول دنیا قرار دارد. بسیاری حتی با در نظر گرفتن این واقعیت به عنوان «مزیت نسبی»، از تداوم ارزان‌فروشی حامل‌های انرژی حمایت می‌کنند. ایجاد رفاه با ارزان‌فروشی منابع، منطقی است که حامیان بسیاری دارد. سوال مهم این است که رفاه و ثبات سیاسی ایجادشده به مدد این روش تا چه میزان می‌تواند پایدار باشد؟  

پی‌نوشت‌ها: 
۱- Energy Subsidies in the Arab World, United Nations Development Program
۲- A Brief Political Economy of Energy Subsidies in the Middle East and North Africa, Oxford Energy
۳- How Large Are Global Energy Subsidies?, IMF Working Paper
۴- 5 reasons we need to cut energy subsidies, World Economic Forum

دراین پرونده بخوانید ...