معمای حکمرانی انرژی
ارزیابی شکل‌گیری زنجیره رانت انرژی در میزگرد محمد مروتی و محمدحسین رحمتی
انرژی ارزان در ایران موجب ایجاد زنجیره‌ای از رانت شده که از سر تا ذیل اقتصاد کشور را فرا گرفته است. این را دو اقتصاددان جوان ایرانی که هر دو دوره دکترای خود را در دانشگاه آستین در ایالت تگزاس آمریکا گذرانده‌اند، می‌گویند. محمد مروتی و محمدحسین رحمتی بر این باورند که رانت انرژی ریشه اصلی ایجاد فساد در اقتصاد کشور و ناکارآمدی دولت است و تنها یک حکمران خوب می‌تواند از سرمنشأ جلوی آن را بگیرد.
نسیم علایی: انرژی ارزان در ایران موجب ایجاد زنجیره‌ای از رانت شده که از سر تا ذیل اقتصاد کشور را فرا گرفته است. این را دو اقتصاددان جوان ایرانی که هر دو دوره دکترای خود را در دانشگاه آستین در ایالت تگزاس آمریکا گذرانده‌اند، می‌گویند. محمد مروتی و محمدحسین رحمتی بر این باورند که رانت انرژی ریشه اصلی ایجاد فساد در اقتصاد کشور و ناکارآمدی دولت است و تنها یک حکمران خوب می‌تواند از سرمنشأ جلوی آن را بگیرد.
♦♦♦
وضعیت ایران در مصرف انرژی چگونه است و بهتر است با چه شاخصی سنجیده شود؟
محمد مروتی: دو گونه می‌توان به موضوع نگاه کرد، یکی به طور مطلق و دیگری نسبی. متاسفانه در هر دو نیز شرایط ایران بسیار بد است. از نگاه مطلق میزان سرانه مصرف انرژی در ایران بسیار بالاست. اما اطلاع از میزان مصرف انرژی در ایران زمانی دردناک‌تر می‌شود که بدانیم نسبت به GDP یعنی به طور نسبی نیز بسیار زیاد است. چراکه اگر کشوری ثروتمند و رفاه مردم آن بالا باشد، بالا بودن سرانه انرژی آن نیز توجیه‌پذیر است.
محمد حسین رحمتی: بله، واقعیت این است که ما به طور مطلق و نسبت به GDP انرژی زیادی مصرف می‌کنیم. البته باید بین مصرف خانوار و مصرف انرژی در تولید کالا تمایز قائل شویم چراکه به نسبت مصرف بالا در هر گروه تحلیل سیاستگذاری متفاوتی دارد. به‌رغم این نکته، به اعتقاد من میزان مصرف انرژی بحث ثانویه ماست، چراکه وقتی خانوارها کالایی را بیشتر مصرف می‌کنند مطلوبیت بیشتری کسب کرده‌اند. در واقع مردم طبیعی رفتار می‌کنند و با توجه به قیمت، تکنولوژی و سیگنال‌های بازار مقدار مشخصی انرژی را که برایشان بهینه است مصرف می‌کنند.1 به اعتقاد من مساله اصلی این است که کالای انرژی را به چشم کالای صنعتی نمی‌بینیم. یعنی آن‌طور که مس، آهن و حتی تا حدی کشاورزی را صنعت می‌بینیم به کالای انرژی چنین نگاهی نداریم و اگر به چشم کالای صنعتی به آن نگاه کنیم، سوال ما تغییر می‌کند. مثلاً چرا هیچ‌کس نمی‌پرسد چرا مردم آهن زیاد مصرف می‌کنند؟ یا چرا برخی خانواده‌ها سه دستگاه خودرو دارند؟ دلیل پرسیده نشدن این سوالات اینجاست که به آهن و حتی خودرو به چشم صنعت نگاه می‌شود. این در حالی است که باید به چشم یک بنگاه و کالا به مساله شرکت‌های زنجیره ارزش انرژی و خود انرژی نگاه کنیم. مثلاً ببینیم که چه شرکت‌هایی دارد، چگونه توزیع زنجیره ارزش شده، بهره‌وری بنگاه‌ها و حضور در بازار آنها چگونه است و... نه اینکه به دنبال تغییر رفتار مردم باشیم. بنابراین باید این پرسش مطرح شود که چرا به کالای انرژی از منظر کالای صنعتی نگاه نمی‌شود؟ یا چرا در تحلیل تعادل عمومی بخش انرژی، در گفتمان‌های حول انرژی تنها بحث‌ها حول محور خانوار است؟
مروتی: شاید چون همیشه انرژی در کشور ما دولتی بوده، این تفکر و انتظار برای همه ایجاد شده که دولت باید انرژی را به شکل ارزان در اختیار مردم قرار دهد.
رحمتی: من فکر می‌کنم نکته کلیدی بحث اینجاست که ما چون منابع بزرگ و ارزان انرژی در ایران داریم، رانت بزرگی در آن شکل گرفته است. همه اقشار جامعه، مجلس و ارگان‌های دولتی تمام تلاش خود را می‌کنند که از این رانت بهره‌ای ببرند. هرچه دولت ضعیف‌تر باشد -شاید در حال حاضر در ضعیف‌ترین سطح دولت در 30 تا 40 سال اخیر هستیم، حتی از لحاظ حکمرانی ضعیف‌تر از دوره جنگ است- این مطالبه رانت از سوی همه سازمان‌های دولتی و غیردولتی و عموم مردم بیشتر می‌شود. به طور مثال آموزش‌وپرورش خواهان گاز و برق رایگان برای مدارس است یا وزارت راه با کمک برخی نمایندگان مجلس قیر رایگان دریافت می‌کند. وقتی به چشم رانت به مقوله انرژی نگاه می‌شود، آنگاه صنعت کار نمی‌کند و در کل زنجیره همه خواهان استفاده از این رانت می‌شوند. شاید مشابه این مشکل در کشوری که مثلاً آهن رانت زیادی دارد نیز به وجود آید یا در شیلی چنین مشکلی برای مس چند دهه قبل وجود داشت.
آیا برای پایان دادن به این رانت راه‌حلی هم وجود دارد؟
رحمتی: دیگر کشورهای دنیا رانت را در منشأ جمع کرده‌اند. یعنی اصلاً اجازه نمی‌دهند رانت در کل زنجیره پخش شود. زمانی که رانت در زنجیره پخش می‌شود هر کسی تلاش می‌کند که بیشترین بهره را از آن ببرد و نگذارد رانت به زیرمجموعه صنعت برسد. بنابراین هر بنگاهی برای رسیدن به این هدف تلاش می‌کند با دادن امتیاز به دیگران و لابی غیرشفاف با ارکان تصمیم‌گیری و حکمرانی، رانت را در همان نقطه از زنجیره نگه دارد. از سوی دیگر بازیگران متعدد دیگری تمایل دارند درگیر رانت شده و به مرور یک زنجیره از رانت تشکیل می‌شود. این مکانیسم در کل زنجیره تولید و تبدیل انرژی مانند نفت و گاز در بنزین و گازوئیل و گاز مصرفی و برق توزیع شده است. بنابراین نه‌تنها پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها به رانت آلوده هستند، بلکه صنایعی مانند سنگ‌آهن، آلومینیوم و سیمان نیز از یارانه انرژی استفاده می‌کنند و سود این صنایع نیز از سوخت ارزان به دست می‌آید. بنابراین انرژی به یک سیستم توزیع رانت در سراسر کشور تبدیل شده است و آن هم به بدترین شکل ممکن یعنی با لابی، با فساد، دور زدن دستگاه نظارتی یا حتی با ایجاد قانون. چنین شرایطی موجب شده حکمرانی و نظام دولتی بسیار ضعیف شود.
آیا اصلاح یا همان افزایش قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند موجب کاهش مصرف شود؟
مروتی: می‌توان گفت در کوتاه‌مدت نباید انتظار داشت که اصلاح قیمت‌ها اثر زیادی در میزان مصرف حامل‌های انرژی داشته باشد اما در بلندمدت می‌توان شاهد اثر واقعی کشش قیمتی بود. هرچند در کوتاه‌مدت اصلاح قیمت اثر چندانی بر مصرف ندارد اما حداقل تاثیر آن افزایش درآمدهای دولت است. همچنین دولت می‌تواند درآمد کسب‌شده از این محل را برای توسعه حمل‌ونقل عمومی صرف کند و این خود در کوتاه‌مدت یعنی در عرض دو تا سه سال می‌تواند به کاهش مصرف منجر شود. اما اصلاح قیمت در بلندمدت این سیگنال را به مصرف‌کنندگان می‌دهد که به منظور تراز هزینه-درآمدی خود الگوی مصرفشان را تغییر دهند، برای مثال به سمت مصرف خودروهای کم‌مصرف حرکت کنند. به‌تبع خودروساز نیز به سمت تولید دستگاه‌های کم‌مصرف‌تر حرکت خواهد کرد. ممکن است برای مشاهده چنین اثری 10 سال زمان لازم باشد، اما اگر هیچ اقدامی انجام ندهیم مصرف بیشتر شده و بیشتر در منجلاب موجود فرومی‌رویم.
رحمتی: اگر سوال این است که اصلاح قیمت انرژی به منظور کاهش آلودگی هوا باشد، از نظر من هیچ اولویتی ندارد. باید پذیرفت، اصلاح یارانه انرژی به شدت به صداقت دولت نیاز دارد. بدون صداقت، اصلاح باورهای مردم در مورد اصلاح قیمت حامل‌های انرژی ممکن نخواهد بود؛ این موضوعی است که غنا، نیجریه، یمن و اندونزی پیش از این تجربه کرده‌اند. دولت باید در کمال صداقت و شفافیت هزینه-فایده اصلاحات یارانه‌ای را برای مردم تشریح کند، نه اینکه برخی افراد دولت به مردم سخن درست را نمی‌گویند که ما قصد افزایش قیمت بنزین را در سال آینده نداشته‌ایم. با توضیحاتی که دکتر مروتی بیان کرد و درست است، هدف اصلی اصلاح قیمت انرژی نمی‌تواند رفع آلودگی هوا باشد و نباید مردم را در این خصوص فریب داد. بسیاری سیاست‌های دیگر وجود دارد که از قضا در کاهش آلودگی موثرتر هستند.
از نظر شما اصلاح قیمت انرژی تا چه حد در راستای اجرای عدالت اجتماعی باشد؟
رحمتی: میزان بی‌عدالتی در دسترسی منابع در ایران بسیار پایین‌تر از کشورهای دیگر است. در حال حاضر بخش قابل توجهی از روستاهای کشور (بیش از 90 درصد) به گاز دسترسی دارند، آن هم گاز به نسبت مجانی در مقایسه با قیمت‌های منطقه‌ای. حدود 98 درصد کشور به برق دسترسی دارند که آن هم به خصوص در جنوب کشور مفت و مجانی است. این نتیجه ترجمه اشتباه از مفهوم عدالت است که کل اقتصاد کشور را در‌بر گرفته است. در کشورهایی که در خصوص این نوع بی‌عدالتی صحبت می‌کنند، دسترسی (access) به منابع به قدری نامتوازن است که این بحث‌ها معنادار خواهد بود. اما این موضوع در ایران صادق نیست، برای مثال خوزستان از برق ارزان استفاده می‌کند که در مقیاس جهانی و کشورهای با درآمد مشابه کیفیت معقول دارد. برای درک کیفیت بد برق باید به مکزیک و هند نگاه کرد؛ در این کشورها و قبل از انجام اصلاحات در مناطقی که برق ارزان توزیع می‌شد و عمدتاً برق‌دزدی رخ می‌داد، حدود هشت درصد از یخچال‌ها سالانه در اثر نوسانات شدید برق می‌سوخت. بنابراین در ایران «عدالت در تقسیم یارانه‌ها» نمی‌تواند دلیل مهمی برای اصلاح قیمت انرژی باشد. بنابراین متاسفانه سیاستگذار در سال‌های اخیر همواره دلایل غیرمهم را برای مردم بازگو کرده است و بدیهی است که مردم عاقل هستند و هرگز با این دلایل حاضر به کاهش رانت خود نمی‌شوند مگر آنکه این رانت انرژی ارزان به رانت دیگری مانند توزیع مستقیم رانت تبدیل شود که اثرات منفی اقتصاد کلان بسیار بزرگ‌تری دارد. این رویکرد سیاستگذار در بازتوزیع مستقیم حذف رانت انرژی و تبدیل آن به رانت دیگر راه‌حلی غلط است. حکمرانی قواعد و اصول مشخص دارد و سیاست‌های بدون مطالعه و تجربه‌نشده تنها موجب وخامت وضعیت اقتصادی کشور می‌شود. تجربه جهانی نشان می‌دهد رانت باید پیش از توزیع در ابتدای زنجیره یعنی در سرمنشأ جمع شود. این جمع‌آوری رانت باید در بودجه بیاید و سپس برای توزیع درست آن در قالب بودجه تصمیم گرفت. این حقیقت وجود دارد که مردم به دولت برای توزیع درست این رانت اعتماد ندارند. دلیل بی‌اعتمادی مردم نیز ناراستی دولت‌ها در ایران است، چون دولت شفاف نیست و صداقت ندارد. بودجه دولت کاملاً غیرشفاف است و از بحث‌های علمی و دقیق در این‌باره اجتناب می‌کند، برخی جداول بودجه در صحن علنی مجلس هیچ زمان مطرح نمی‌شود و بررسی‌ها به صورت کلی‌نگری است که حتی کف انتظارات از شفافیت را برآورده نمی‌کند. مثلاً مواد لایحه بودجه 1397 دولت در خصوص سهم صندوق توسعه تناقض درونی داشت که واقعاً نشان می‌دهد دولت اهدافی مانند توسعه را در بدنه خود دنبال نمی‌کند. در نتیجه مردم حق دارند که به دولت اعتماد نداشته باشند.
این شفافیت باید به چه شکل باشد؟
رحمتی: باید به مردم گفت اگر درآمد ناشی از جمع‌آوری رانت برای دولت ایجاد نشود چه اتفاقی رخ می‌دهد. دولت تورم ایجاد می‌کند، دولت کسری بودجه ایجاد می‌کند، دولت مالیات بیشتری اخذ خواهد کرد چون پولی ندارد. دولت پول ندارد که حقوق بازنشسته‌ها را بدهد، صندوق‌های بازنشستگی کسری منابع دارند. پول ندارد منابع لازم برای طرح تحول سلامت را تامین کند. بیمه همگانی کار بزرگی در تجربه جهانی نیست، ولی این دولت در تامین منابع این طرح متوسط وامانده است. دولت چند صد هزار میلیارد تومان به نیروگاه‌ها، بیمارستان‌ها، پیمانکارها، صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌ها بدهکار است. اما واقعاً این بدهکاری از کجا نشات می‌گیرد؟ کاملاً روشن است چون پولی به دولت نداده‌ایم. دولتی که پول نداشته باشد مانع رشد اقتصادی می‌شود. این زبانی است (صریح و شفاف) که باید با مردم صحبت شود. باید به مردم گفت اگر این رانت را به من بدهی (از زبان دولت)، این پول را در این بخش‌ها مصرف می‌کنم، پیمانکارانتان ورشکسته نمی‌شوند و مالیات را کم می‌کنم. آیا سخنگوی دولت با چنین زبانی با مردم صحبت می‌کند؟ مردم صداقت را متوجه می‌شوند و بی‌صداقتی را هم متوجه می‌شوند. دولتی که همین منابع محدود را صرف مواردی می‌کند که قابل توجیه نیست و مجبور است این هزینه‌ها را درون جداول بودجه مخفی کند، آیا مردم باید به آن اعتماد کنند. مردم دلایل واقعی و اولویت‌های اصلاح یارانه انرژی را از دلایل غیرواقعی تمیز می‌دهند. مردم حتی متوجه می‌شوند که انکار اصلاح قیمت انرژی حرف واقعی مسوولان است یا حرف نمادین. مردم نشان داده‌اند اگر صداقت ببینند حاضرند از‌خودگذشتگی کنند.
رانت را چگونه می‌توان در سرمنشأ جمع کرد؟
مروتی: برای شفاف شدن موضوع مثالی می‌زنم. نفت را در نظر بگیریم. بر فرض تولید هر بشکه نفت در کشور نزدیک به هفت دلار هزینه دارد و اگر در بازارهای جهانی 50 دلار ارزش داشته باشد، 43 دلار رانت در هر بشکه نفت وجود دارد. بخشی از نفت که در داخل کشور مصرف می‌شود، با این 43 دلار زنجیره رانتی تشکیل داده است به این ترتیب که دولت نفت را ارزان به پالایشگاه می‌دهد و مشتری پالایشگاه هم که در ایران باز دولت است، می‌خواهد محصول پالایشگاه را ارزان بخرد. مردم هم در پمپ بنزین می‌خواهند ارزان بخرند. این یعنی تمام زنجیره به این رانت آلوده شده‌اند. این در حالی است که دولت می‌تواند سر چاه نفت را با همان قیمت بازاری بفروشد. خریداران و فعالان اقتصادی نیز با خرید آن بخشی را در پالایشگاه به بنزین و دیگر فرآورده‌ها تبدیل کنند و در جایگاه‌ها بفروشند یا اینکه عده‌ای آن را با تانکر به خارج از کشور صادر کنند و بازار و صنعت شکل بگیرد.
رحمتی: اما راه‌حل جایگزینی که در حال حاضر وجود دارد به این ترتیب است که در همان وهله اول نفت با درصدی تخفیف به پالایشگاه‌ها داده می‌شود تا بتوانند به فعالیت خود ادامه دهند. اگر این تخفیف قیمتی وجود نداشت بسیاری از این پالایشگاه‌ها ورشکسته شده و با سیستم بهینه‌تر جایگزین می‌شدند. زنجیره رانت ادامه پیدا می‌کند. محصولات پالایشگاه‌ها از جمله نفتا ارزان‌تر و با ارز مبادله‌ای به صنایع پایین‌دستی مانند پتروشیمی‌ها داده می‌شود. به این ترتیب زنجیره اقتصادی شکل نمی‌گیرد و آنچه ایجاد می‌شود زنجیره توزیع رانت است.
مروتی: این زنجیره رانت به گونه‌ای است که اگر دولت نفت را به جای اینکه به پالایشگاه‌های داخلی بدهد، به سنگاپور برده و در آنجا بفروشد و با پول آن بنزین خریداری و برای توزیع به پالایشگاه مثلاً آبادان بازگرداند، با در نظر گرفتن کیفیت و سایر موارد حدود دو میلیارد دلار در یک سال صرفه‌جویی اقتصادی خواهد کرد. مثال دیگر این است که برخی به اصطلاح تولیدکننده در کشور داریم که محصولات پالایشگاهی را خریداری و سپس بسته‌بندی کرده در کشورهای همسایه به فروش می‌رسانند. این کار در همان ابتدا حداقل 20 درصد سود از محل خرید با نرخ ارز مبادله‌ای و فروش آن با نرخ ارز آزاد عاید این معامله‌گران می‌کند.
رحمتی: مثال آن وکیوم باتوم (VB) است. این محصول از پالایشگاه با نرخ ارز مبادله‌ای خریداری می‌شود در ادامه آن را با فرآیند بسیار ساده و کم‌هزینه تغلیظ و فرآورش به قیر تبدیل می‌کنند. این قیر بسته‌بندی شده و با نرخ ارز آزاد صادر می‌شود در حالی که نهاده آن با نرخ ارز مبادله‌ای تامین شده بود و بنابراین به دلیل رانت موجود در اختلاف نرخ ارز آزاد و مبادله‌ای کاملاً سودده است. در آذر و دی امسال نهادهایی مانند شورای رقابت و آقای بهرامی و تیم‌شان در کارگروه تنظیم بازار تلاش کردند که وکیوم باتوم با نرخ ارز آزاد عرضه شود. اما ذی‌نفعان با برخی نمایندگان مجلس و وزرای دولت جلسه گذاشتند و حتی خبر آن را رسانه‌ای کردند تا به واسطه فشار همچنان از ارز مبادله‌ای برای خرید استفاده کنند. این مثال دقیقاً در صنایع دیگر انرژی وجود دارد. برای مثال شرکت‌های پتروشیمی و پالایشی نهاده خود را با نرخ ارز مبادله‌ای تامین می‌کنند و محصولاتشان را با نرخ ارز آزاد صادر می‌کنند. با همین موضوع می‌توان به چرایی نرسیدن به نرخ ارز واحد در اقتصاد کشور نیز پی برد. پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها سالانه محصولات خود را به ارزش حدود 20 تا 22 میلیارد دلار با نرخ ارز آزاد صادر می‌کنند. سود بسیار زیاد در تفاضل نرخ ارز مبادله‌ای و آزاد ناشی از صادرات این بنگاه‌ها مانع بسیار مقاومی برای یکسان‌سازی نرخ ارز شده است. مخالفان اصلی یکسان‌سازی نرخ ارز این بخش از صنعت و موارد مشابه هستند. توجه کنید زمانی رانت مذکور را این شرکت‌ها می‌برند که صادرات انجام دهند، به همین دلیل کالای واسطه هرگز به پایین‌دست این زنجیره نمی‌رسد. این گروه لابی می‌کنند مالیات صادراتی هم صفر باشد و هزاران مفسده دیگر که البته همه قانونی است ولی مانع رشد و توسعه زنجیره است. بازار بزرگی مانند انرژی، رانت و فساد را در همه بازارهای دیگر اقتصاد کشور نهادینه می‌کند. حکمران خوب از سرمنشأ رانت را جمع می‌کند تا به صورت خود به خود زنجیره تا پایین‌دست اصلاح شود. دقیقاً با حذف این رانت بسیاری از این صنایع ورشکسته می‌شوند. ولی این صنایع از حق من و شما و تمام مردم استفاده می‌کنند در حالی که اگر این رانت نباشد چهره واقعی خود را با ثبت زیان نشان خواهند داد و شرکت‌هایی باقی می‌مانند که بهره‌ورتر باشند.
شاید تشکیل چنین بازاری برای نفت امکان‌پذیر باشد، اما ایجاد بازار گاز در شرایطی که قیمت جهانی ندارد، چگونه ممکن است؟
رحمتی: چرا آمریکا بازارهای گاز متعدد مانند بازار هنری هاب برای گازش می‌تواند داشته باشد، اما ما بازار گاز عسلویه نداشته باشیم؟ بسیاری از این بازارها در آمریکا تنها یک عرضه‌کننده دارند. درست است که گاز و برق بازار منطقه‌ای دارند ولی شرکت ملی گاز می‌تواند گاز را بعد از شیرین کردن در بازار گاز به فروش برساند و همچنین می‌تواند قراردادهای بلندمدت با خریداران منعقد کند. در نتیجه دولت رانت را از شرکت ملی گاز جمع کرده است و پتروشیمی‌ها و دیگر واحدهای صنعتی یا حتی سرمایه‌گذار خارجی نیز می‌توانند از این بازار گاز بخرند و این‌گونه بازار گاز تشکیل می‌شود.
اما آمریکا شرایط بسیار متفاوتی دارد، در آنجا تعداد تولیدکنندگان بسیار زیاد است.
رحمتی: یکی از ابزارهای کنترل تولیدکننده انحصاری ایجاد بازار شفاف در مارکت است. نمونه این موضوع برای برق در بسیاری از نقاط جهان تجربه شده است. علاوه بر این، فعال بازار می‌تواند ال‌ان‌جی وارد کند و در این بازار به فروش رساند یا اینکه با خط لوله گاز از ترکمنستان وارد و در این بازار عرضه شود، به این ترتیب تنها فروشنده بازار شرکت ملی گاز نخواهد بود. عربستان، کویت، قطر و... نیاز به بازار ندارند چون کل زنجیره تولید دست دولت است. اما ما به درست یا غلط پالایشگاه و پتروشیمی را خصوصی کرده‌ایم، بنابراین لازم است بازار ایجاد کنیم تا قیمت‌ها و همین‌طور میزان یارانه کشف شود. ما باید اندازه خودمان را بدانیم. تولید گاز ما به اندازه‌ای هست که بازار داشته باشیم. زمانی که این بازار تشکیل شود دیگر مشکل صادرات نیز نداریم. رانت را می‌توان با ابزارهای مختلفی چون قیمت، درصد سود و Royalty جمع کرد و آنگاه upstream fiscal regime (رژیم مالی بالادستی) داریم که درباره آن هیچ‌کس صحبت نمی‌کند. فقط در مجلس پشت درهای بسته درباره سهم 5 /14 درصد شرکت ملی نفت و جزئیات آن صحبت می‌شود.
مروتی: خب به اعتقاد من از لحاظ اجرایی امکان‌پذیر نیست. مثلاً گاز را اگر متقاضی اول نخرد دومی با چه قیمتی خواهد خرید؟
رحمتی: خب این دیگر به دولت ربطی ندارد. دولت رانت خود را گرفته و بازار شورای رقابت و رگولاتور دارد که بازار را تنظیم می‌کند. اینها همه در اجرا بسیار دشوار است اما نیاز ما به بازار غیرقابل کتمان است.
مروتی: بله، در بلندمدت مثلاً در عرض 20 سال آینده ما به بازار گازی در عسلویه نیاز داریم اما در کوتاه‌مدت چه؟
رحمتی: با یک حکمرانی خوب در عرض چهار تا پنج سال همه این اقدامات به نتیجه می‌رسد. چینی‌ها با حکمران خوب خیلی مشکلات بزرگ‌تر از این را حل کرده‌اند. در این کشور 70 درصد مصرفشان زغال‌سنگ بود و به خانواده‌ها زغال‌سنگ رایگان می‌دادند. آنها توانستند مشکلی به این بزرگی را در عرض 5 تا 10 سال حل کنند. بنابراین باید در این مورد صحبت کنیم که چگونه حکمرانی را درست کنیم. جمع کردن رانت شفافیت می‌خواهد و باید نظام بودجه‌ریزی کاملاً تغییر کند. در حال حاضر با تخمین‌های مختلف معادل 138 درصد بودجه دولت یارانه پرداخت می‌شود که این رقم بسته به قیمت نفت تغییر می‌کند، یعنی 15 تا 25 درصد اقتصادمان یارانه است. در حالی که این ارقام در بودجه مشخص نیست و باید عیناً در بودجه آورده شود. باید در بودجه ردیف یارانه داشته باشیم و مجلس مقدار یارانه را تصویب کند. بعضی‌ها می‌خواهند بنزین را در جایگاه‌های توزیع سوخت آزاد کنند در حالی که هنوز در بودجه قید نمی‌شود که چقدر یارانه برای هر لیتر بنزین یا گازوئیل پرداخت یا گاز پرداخت می‌کنند. صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی تحقیقی درباره شفافیت بودجه نوشته است که پنج قطب اصلی دارد. یک قطب آن شفافیت منابع طبیعی است، اما در کشور ما آیا سازمان برنامه حاضر می‌شود این بندها را اجرایی کند؟
اگر شرکت‌هایی در اثر حذف رانت از بین بروند اشتغال به مشکل برنخواهد خورد؟
مروتی: هر اصلاحی نیازمند این است که برخی رفتار خود را تغییر دهند که ممکن است این تغییر دردناک هم باشد. بنابراین حکمران خوب برای اصلاح امور باید دو مورد را در نظر داشته باشد. اول اینکه بررسی کند که آیا در نقطه تعادلی جدید شرایط بهتر خواهد بود؟ و دوم باید اقداماتی انجام دهد که آسیب واردشده به مردم در اثر تغییرات به حداقل برسد. اما از آنجا که فکر کردن به این مسائل سخت است، دولت‌ها مدام اصلاحات را به تعویق می‌اندازند.
رحمتی: ما اشتغال را مانند دیگر مفاهیم اشتباه متوجه شدیم. سیاستگذاری اشتغال در ایران به این شکل است که به چه کسی بیشتر رانت بدهیم که بیشتر اشتغال ایجاد کند، یعنی یک رانت‌گیر را مسوول می‌کنیم که به 100 نفر دیگر رانت بدهد. در هر صنعتی که در قدیم رانت وجود داشته، تعداد زیادی بنگاه برای استفاده از آن رانت شکل گرفته است. اما به دلیل محدود بودن بازار ایران، مخاصمه با بازار جهانی و تکنولوژی پایین که بنگاه‌های رانتی انتخاب می‌کنند تا هزینه اولیه کارخانه پایین باشد، همه بنگاه‌های کشور در تعادل دارند با 30 تا 40 درصد ظرفیت خود کار می‌کنند. بنابراین زمانی‌که بر اثر حذف رانت نیمی از این بنگاه‌ها از بین بروند شرکت‌های باقی‌مانده که بهره‌ورتر هستند می‌توانند با دو برابر سطح تولید فعلی و ظرفیت معقول که صرفه به مقیاس داشته باشد، به کار خود ادامه دهند و آنها می‌توانند نیروی کار شرکت‌های منحل‌شده را جذب کنند. اینها همه سوای این مساله است که کلاً صنعت انرژی اشتغال‌زا نیست. از این‌رو تمام این نگرانی مرتبه دوم است. برای مثال بسیار صحبت می‌شود که ما رشد بدون اشتغال داشته‌ایم. بروید نگاه کنید رشد اقتصادی از کجا آمده بود؟ رشد اصلی در بخش پتروشیمی و پالایشگاه بود. در این بخش‌ها که در آن سال‌ها به دلیل گاز خوراک بسیار ارزان شکل گرفتند، اشتغال بسیار پایین بود. اصولاً این صنایع سرمایه‌بر هستند. نتیجه آن شد که در آن دهه ما رشد بدون اشتغال داشتیم. الان ورشکستگی این بخش صنعت نتیجه چندانی روی اشتغال ندارد.
در سمت توزیع رانت آیا می‌توان چارچوب و کلیاتی تعریف کرد؟
مروتی: نظام توزیع خاصی لازم نیست. دولت در تاریخ بشر برای برخی کارکردها که بخش خصوصی نمی‌تواند ارائه دهد از جمله تامین امنیت، آموزش عمومی، بهداشت و رفاه تشکیل شده است. بنابراین زمانی‌که دولت رانت را جمع می‌کند، آن را برای حل این مشکلات به کار می‌گیرد و نیازی نیست دقیقاً گفته شود که درآمد دولت باید در کجا هزینه شود. اما مساله اینجاست که به دلیل فسادها و ناکارآمدی موجود در کشور، مردم به دولت برای هزینه‌کرد درست این منابع اعتماد نمی‌کنند. از این‌رو دولت برای جلب رضایت مردم مجبور است محل دقیق هزینه‌کرد درآمد حاصل از یارانه را مشخص کند مثلاً یارانه نقدی پرداخت می‌کند.
رحمتی: حذف رانت را باید به شکل بسته دید. یعنی نمی‌توان توزیع رانت را به‌تنهایی نگاه کرد و باید جمع‌کردن رانت و حمایت از فقرا و... را نیز مد نظر قرار داد، آن هم نه از منابع نفت و نه از صندوقی به نام هدفمندی یارانه‌ها. باید درآمد حاصل از جمع کردن رانت، در کنار درآمدهای صادراتی و مالیاتی در بودجه قید شود و بعد می‌توان راجع به محل هزینه‌کرد و توزیع آن صحبت کرد. مثلاً بگوییم دولت بیمه سلامت رایگان، آموزش رایگان و راه رایگان را تامین کند. برخی اقتصاددانان می‌گویند که پول نفت را جمع و بعد بین مردم تقسیم کنیم، اما ثابت شده که این بدترین شیوه برای توزیع منابع است. در ایران 50 هزار میلیارد‌تومانی که سالانه به عنوان یارانه نقدی پرداخت می‌شود کل تراز بودجه کشور را به‌هم ریخته است. به عبارت دیگر رانتی که دولت جمع می‌کند در ادبیات جهانی نوعی مالیات است و باید به چشم بقیه درآمدهای دولت به آن نگاه کرد.
مروتی: در واقع نظریه فریدمن قسمت دیگری هم دارد که در کشور ما مورد توجه قرار نگرفته است. در کنار توزیع منابع، سیستم مالیاتی دقیقی نیز باید تعریف شود که مثلاً اگر کسی درآمدی به غیر از یارانه نقدی نیز دارد باید به نسبت کل دریافتی‌اش مالیات پرداخت کند.
رحمتی: حتی اگر قرار به پرداخت یارانه نقدی باشد نباید به طور جداگانه درباره آن تصمیم گرفت. باید ابتدا درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در کنار درآمدهای مالیاتی و... در بودجه ثبت شود و سپس دولت از محل درآمد کل خود یارانه نقدی پرداخت کند. البته بسیاری از همکاران بنده با این موضوع مخالف هستند و می‌گویند که نفت و گاز مزیت نسبی هستند.
شما تاکید کردید اجرایی شدن تمام این موارد مستلزم داشتن حکمرانی خوب است. حکمرانی خوب از نگاه شما چه ویژگی دارد؟
رحمتی: حکمران یعنی دولت اعم از قوه مجریه، مجلس، قوه قضائیه، شورای نگهبان و بقیه نهادهایی که خدمت عمومی ارائه می‌دهند. دولت شامل نهاده‌ها و فرآیندهاست. باید دید مانند هر شخص دیگری دولت چه نهاده‌هایی دارد و از آنها چه استفاده‌ای می‌کنند تا چه محصولی تولید کنند. محصول دولت بد است، چون قانون‌نویسی آن بد است، چون اعمال حاکمیت آن بد است، چون نظارت آن بد است، چون تصمیم‌گیری آن متناقض و بد است. مثلاً قانون برنامه ششم مجموعه‌ای از احکام است که در آن دستگاه‌ها حل مشکل کرده‌اند. نیروی انسانی یک نهاده مهم دولت است. کارمندان دولت که باکیفیت باشند شغل‌شان این است که چگونه ماده‌ای در قانون ایجاد کنم که منفعت سازمان خودم را بیشینه کنم و چگونه سر سازمان برنامه را کلاه بگذارم تا تخصیص بهتری بگیرم. اکثر نیروهای انسانی بااستعداد جذب بخش خصوصی می‌شوند. افرادی که کارمند دولت هستند به نسبت دارای کیفیت کمتری هستند. البته درآمد کمتری هم می‌گیرند و این چرخه منفی مدام تشدید می‌شود. شما نگاه کنید به صورت میانگین در 13 سال اخیر عمده اختلاس‌های بزرگ را بخش خصوصی از منابع دولت کرده است. چراکه دولت دارد رانت را بین بخش خصوصی توزیع می‌کند. آن مواردی که رانت غیرقانونی می‌شود تعریف کرده‌ایم اختلاس. به همین دلیل در بسیاری از این موارد مرز اختلاس و رانت برای اذهان عمومی مشخص نشده است. در حالی که قبلاً اختلاس‌های بزرگ دزدی کارمندان دولت از منابع دولت بوده است و همه روی اختلاس این موارد اتفاق نظر داشته‌اند. این نشانه آن است که رانت اصلی و درآمدهای اصلی در بخش خصوصی است. دومین نهاده فرآیندهای حکمرانی است که بسیار مشکل دارد. یکسری از قوانین برای مدیریت بازار درست شده و تعدادی دیگر برای اینکه تعیین کند فرآیندهای اجرا و اعمال قوانین باید چگونه باشد. دولت هنوز نپذیرفته که رگولیشن نیاز دارد، زمانی همه چیز دست دولت بود و رگولاتور نیاز نبود. اما حالا که بخشی از بنگاه‌ها خصوصی شده و همزمان بنگاه رقیب دولتی وجود دارد نیازمند رگولاتور بی‌طرف هستیم. زمانی که دولت خود کار رگولاتور را انجام دهد بخش خصوصی چرا باید سرمایه‌گذاری کند؟ البته بخشی از این حکمرانی دست مجلس است و مجلس نیز در وضع قوانین بد مقصر است. سومین نهاده برای حکمرانی خوب، وجود ناظر مستقل (هم دولتی و هم خصوصی) بر دولت و به‌خصوص فرآیندها و عملکرد بودجه‌ای دولت است. در دنیا ناظر بر بودجه از بخش خصوصی هم وجود دارد و تمام اطلاعات تخصیص‌ها و فرآیندها در اختیار این ناظر است. اما در ایران اصلاً کسی که بر بودجه نظارت کند، نداریم. حکمرانی خوب بدون بازخورد خوب محقق نمی‌شود. حکمرانی خوب محصول زایش و تکامل فرآیندها و بهبود کیفیت نهاده‌های دولت است. در تاریخ کشور تنها قانون برنامه سوم و اسناد پشتیبان آن ناظر به ساختن حکمران خوب بوده است. حکمرانی خوب ساختن، با نهادسازی رخ می‌دهد. در این قانون رگولاتور، شورای ضدانحصار، وظایف شرکتی و حاکمیتی شرکت ملی نفت و دیگر شرکت‌های مادر تخصصی آورده شده است. در این قانون یک فصل کامل درباره نظارت وجود دارد. اگر 10 برنامه توسعه مانند برنامه سوم داشته باشیم به حکمرانی خوب می‌رسیم. نوشتن مجدد چنین قانونی ممکن است. با سواد و تجربه آن زمان قانون برنامه سوم نوشته شده است، پس در شرایط کنونی نیز می‌توانیم بار دیگر مشابه آن را تکرار کنیم. دلیل عدم تکرار چنین برنامه‌ای عدم آشنایی روسای جمهور ما با علم اقتصاد است. واقعاً در نظام اقتصادی کشور عجیب است که عالی‌ترین سطح تصمیم‌گیری اقتصادی در سه رکن اصلی این حوزه در دولت به جای اقتصاد، مدیریت و شاخه‌های آن را خوانده باشند. آیا یک فرد عالم در رشته مدیریت می‌تواند سیاستگذاری اقتصادی بکند؟ آیا با این انتصابات ما به علم اقتصاد بی‌توجهی نکرده‌ایم؟ رئیس هیچ دولتی برنامه اقتصادی نداشته است. برخلاف بازی‌های سیاسی که معمولاً یک طرف برنده و طرف دیگر بازنده است، در اصلاحات اقتصادی در بلندمدت همه آحاد اقتصادی مگر رانت‌خوارها برنده خواهند بود. برخی تجربه‌های جهانی نشان داده است که حکمرانی خوب با شکست سنگین دولت‌ها آغاز شده است. در چین سیاست‌های غلط مائو پس از مرگ وی به عنوان شکست سیاست‌های وی پذیرفته شد و در ادامه در سال 1979 میلادی کشاورزی و در سال 1982 انرژی را آزاد کردند. مکزیک و برزیل شکست خوردند و قانون اساسی خود را اصلاح کردند تا نظام اقتصادی و حکمرانی اصلاح شود. اما ما نفت کلان داریم و هیچ‌زمان معنای شکست شدید را درک نمی‌کنیم. به این ترتیب همیشه این سیستم بیمار به کار خود ادامه می‌دهد و هیچ‌گاه شکست سنگینی برای شروع یک اصلاح واقعی رخ نخواهد داد. البته کشورهایی بدون شکست هم عاقل شده‌اند و به حکمرانی درست روی آورده‌اند ولی باید در این موضوع مدام صحبت شود. شما خبرنگاران باید مواظب باشید مهم‌ترین موضوع که باید در سیاست کلان کشور حکمفرما باشد، اولویت اقتصادی در تمامی موارد است. اگر تصمیمات سیاسی هم گرفته می‌شود باید هزینه-فایده آن مشخص باشد. این موضوعی است که رسانه‌ها باید با دقت به آن بپردازند. هزینه-فایده اقتصادی هر موضوعی گرچه از نظر سیاسی لازم باشد، باید مشخص باشد.باید تمام بودجه مانند آنچه در اقتصادهای پیشرفته مانند آمریکا مشاهده می‌شود، شفاف باشد. باید سازمان برنامه، تمام این محاسبات را برای کلیه احکام پیشنهادی انجام دهد تا نمایندگان مجلس به درستی رای دهند. زمانی‌که هزینه اقتصادی رانت توزیع قیر رایگان از سوی سازمان برنامه اعلام نشود از نماینده مجلس که کار و رشته‌اش این نیست نباید انتظار داشت. از نظر بنده حکمرانی خوب از سازمان برنامه شروع می‌شود. در حوزه حکمرانی خوب در صنعت انرژی ضروری است وزارت انرژی شکل بگیرد. در سیاستگذاری صادراتی انرژی نباید آربیتراژ داشته باشیم، باید شرکت‌های گاز و برق بتوانند ادغام افقی شوند تا صرفه به مقیاس و تنوع شکل بگیرد، باید سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف صنعت انرژی تابعی از بهره‌وری و نه رانت مختلف دو وزارتخانه باشد، باید نیروی انسانی دو وزارتخانه تعدیل شوند، باید ماهیت و عملکرد شرکت‌های مادر تخصصی دو وزارتخانه در اثر ادغام اصلاح شوند. سازمان برنامه بیشترین اثر را در حکمرانی اقتصادی دارد. اگر نیروی انسانی مناسبی برای سازمان انتخاب شود می‌تواند به این موضوع معنا ببخشد. در گذشته کارشناس سازمان برنامه آمار وزارت نفت، نیرو، راه و بهداشت را دقیق‌تر از کارشناسان خود این وزارتخانه‌ها داشت. تمامی مسوولیت‌ها بر عهده سازمان برنامه است و این سازمان می‌تواند با قدرت خود بسیار موثر واقع شود. سازمان برنامه بالاترین جایگاه را برای حکمرانی اقتصادی دارد، اما در شرایط کنونی شاهد ضعیف شدن این سازمان هستیم.
