شناسه خبر : 25631 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

تمرین مدیریت منابع

«دولت خوب» چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟

جدیدترین تعریف بانک جهانی، حکمرانی خوب را تبلور اتخاذ سیاست‌های پیش‌بینی‌شده، آشکار و صریح دولت (که نشان‌دهنده شفافیت فعالیت‌های دولت است)، بوروکراسی شفاف، پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی در قبال فعالیت‌های خود، مشارکت فعال مردم در امور اجتماعی و سیاسی و نیز برابری همه افراد در برابر قانون می‌داند.

  مصطفی نعـمتی/ نویسنـده نشـریه 
 مرتضی نعـمتی/ استادیار گروه جغرافیا، دانشگاه شهید چمران اهواز

جدیدترین تعریف بانک جهانی، حکمرانی خوب را تبلور اتخاذ سیاست‌های پیش‌بینی‌شده، آشکار و صریح دولت (که نشان‌دهنده شفافیت فعالیت‌های دولت است)، بوروکراسی شفاف، پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی در قبال فعالیت‌های خود، مشارکت فعال مردم در امور اجتماعی و سیاسی و نیز برابری همه افراد در برابر قانون می‌داند. به طور کلی می‌توان گفت که حکمرانی خوب، تمرین مدیریت (سیاسی، اقتصادی، اجرایی) منابع یک کشور، برای رسیدن به اهداف تعیین شده است. این تمرین دربرگیرنده راهکارها و نهادهایی است که افراد و گروه‌های اجتماعی از طریق آن، توانایی دنبال کردن علایق و حقوق قانونی خود را با توجه به محدودیت‌های موجود در ساختار کلی جامعه داشته باشند.

در برخی از متون، حکمرانی خوب (Good Governance) با مفهوم دولت خوب (Good Government) یکسان تلقی شده اما این دو مفهوم گرچه نقاط اشتراک زیادی دارند اما حکمرانی خوب هرچند نیازمند دولت خوب است، دولت خوب شرط لازم برای حکمرانی خوب است. در عین حال حکمرانی خوب، مفهومی فراتر از دولت خوب با تعریف قوه مجریه از دولت است.

در این رهیافت، اصول حکمرانی خوب، ساختاری است که موارد زیر در آن لحاظ شده باشد:

مشارکت عمومی

میزان مشارکت مردم در امور جامعه یکی از کلیدی‌ترین پایه‌های حکمرانی خوب به شمار می‌رود. مشارکت می‌تواند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم (از طریق نهادهای قانونی) صورت گیرد. البته نمی‌توان انتظار داشت که در نظام تصمیم‌گیری یک کشور، تمام نظرات موجود مدنظر قرار گیرد بلکه مفهوم مشارکت در اینجا، اشاره به آزادی بیان، احترام به قواعد دموکراتیک، احترام به نظر اکثریت در عین به رسمیت شناختن حقوق اقلیت برای بیان دیدگاه‌های خود و تنوع دیدگاه‌ها و سازماندهی یک جامعه مدنی دارد.

 حاکمیت قانون

حکمرانی خوب نیازمند چارچوب عادلانه‌ای از قوانین است که دربرگیرنده حمایت کامل از حقوق افراد (به‌ویژه اقلیت‌ها) در جامعه است. این اصل، مستلزم وجود نظام قضایی مستقل و یک بازوی اجرایی (پلیس) فسادناپذیر برای اینچنین نظامی است.

 شفافیت

شفافیت به مفهوم جریان آزاد اطلاعات و قابلیت دسترسی سهل و آسان به آن برای همه است. همچنین شفافیت را می‌توان آگاهی افراد جامعه از چگونگی اتخاذ و اجرای تصمیمات نیز دانست. در چنین شرایطی، رسانه‌های گروهی به راحتی قادر به تجزیه و تحلیل و نقد سیاست‌های اتخاذ‌شده در نظام تصمیم‌گیری و اجرایی کشور خواهند بود.

 پاسخگویی

پاسخگویی نهادها، سازمان‌ها و موسسات حاکمیتی در چارچوب قانونی و زمانی مشخص در برابر اعضای خود و مردم به عنوان موکلان این سازمان‌ها و نهادها. این یک اصل محوری در حکمرانی خوب است چراکه احتمال خطا برای حاکمیتی که خود را به افکار عمومی پاسخگو نداند، به صورت تصاعدی افزایش می‌یابد.

 شکل‌گیری وفاق عمومی

فراهم کردن زمینه ظهور نظرات متفاوت در عرصه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، از جمله اصول حکمرانی خوب است. حکمران خوب باید نظرات مختلف را در قالب وفاق ملی عمومی به سمتی رهنمون کند که بیشترین همگرایی را با اهداف کل جامعه داشته باشد. ایفای این نقش حیاتی نیازمند شناخت دقیق نیازهای بلندمدت جامعه در مسیر حرکت به سمت توسعه است.

 عدالت (برابری فرصت‌ها)

رفاه و آرامش پایدار در جامعه با به رسمیت شناختن حقوق مساوی برای تمام افراد ممکن خواهد بود. در جامعه باید این اطمینان وجود داشته باشد که افراد به تناسب فعالیت خود در منافع جامعه سهیم خواهند بود. به عبارت دیگر در حکمرانی خوب، همه افراد باید از فرصت‌های برابر برخوردار باشند.

بهره‌وری (کارایی و اثربخشی)

از حکمرانی خوب به عنوان ابزاری برای تنظیم فعالیت نهادها در راستای استفاده کارا از منابع طبیعی و حفاظت از محیط‎ زیست نیز یاد می‌شود. استفاده بهینه از منابع در دسترس به منظور نیل به بالاترین بازدهی ممکن در حضور و بستر تکنولوژی در دسترس، اصل اولیه اقتصاد است. بدون رعایت بهره‌وری و انتخاب مناسب گزینه‌های پیش‌رو، اتلاف منابع گریزناپذیر است. سیستمی که منابع کمیاب را هدر می‌دهد، از چیدمان و مکانیسم مناسبی برخوردار نیست. حکمرانی خوب مستلزم وجود یک مکانیسم خوب برای دستیابی به حداکثر بهره‌وری ممکن است.

مسوولیت‌پذیری

 مسوولیت‌پذیری را می‌توان یکی از کلیدی‌ترین مولفه‌های حکمرانی خوب به شمار آورد. در کنار موسسات و نهادهای حکومتی، سازمان‌های خصوصی و نهادهای مدنی فعال در جامعه نیز باید در قبال سیاست‌ها و اقدامات خود پاسخگو باشند. اصول حکمرانی خوب به‌صورت زنجیره‌ای متصل به هم بوده و اجرایی شدن هر کدام از آنها، مستلزم اجرای سایر اصول است. برای مثال نمی‌توان انتظار داشت که مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی بدون وجود شفافیت و حاکمیت قانون جنبه اجرایی چندانی در جامعه داشته باشد.

از سوی دیگر «حکمرانی بد» را شاید بتوان راحت‌تر از حکمرانی خوب تعریف کرد. ناتوانی یک موسسه (بنگاه) در مدیریت منابع عمومی شاید ساده‌ترین تعریف حکمرانی بد باشد. مدیریت اوزالیدی (مدیریت از بالا به پایین یا مدیریت تمرکزگرا)، عدم شفافیت و عدم تمایل به شفافیت، غیرمشارکتی بودن در کنار عدم انعطاف و پاسخگویی به مسائل جدید و شیوه مواجهه با مسائل نو ویژگی‌هایی است که یک سازوکار مدیریتی را در زمره حکمرانی بد قرار می‌دهد.

 از آنجا که حکمرانی فرآیند تصمیم‌گیری و اجراست، باید بازیگران عرصه تصمیم‌گیری و اجرا را شناخت. اینجاست که نقش دولت‌ها به عنوان تعیین‌کننده‌ترین تصمیم‌سازان و مجریان پررنگ جلوه می‌کند. دولت در کنار جامعه مدنی مهم‌ترین بازیگران عرصه حکمرانی هستند. رسانه‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد و دولت می‌توانند سازوکاری را شکل دهند که مهم‌ترین ویژگی‌های حکمرانی خوب یعنی شفافیت، اثربخشی، کارایی، عدالت و پاسخگویی را عینیت بخشند. همه اینها تنها و تنها در سایه حاکمیت قانون قابلیت عملیاتی شدن می‌یابند.

حکمرانی خوب به عنوان یک محصول از دوران مدرن، در واقع یوتوپیایی دست‌نیافتنی است که حد و مرز مشخصی ندارد. با وجود این می‌توان به مرزهای دوردست آن به شکل حدی، نزدیک شد. میزان توفیق جوامع در نزدیک شدن به این مرزها همه آن چیزی است که تفاوت‌های مدیریتی را مشخص می‌کند.

در کنار حکمرانی ملی، امروزه حکمرانی خوب شهری و حکمرانی خوب روستایی به فراخور چالش‌ها و مسائل مبتلا‌به از جمله ازدیاد جمعیت و مشکلات ناشی از تمرکزگرایی مطرح می‌شوند. یکپارچگی جامعه شهری در کنار به چالش کشیدن اشکال سنتی مدیریت شهری در این چارچوب قابل بحث است. شکل‌گیری نقش‌های جدید حاکمیت و چارچوب‌های جدید برای تمرکززدایی، تکنولوژی‌های نوظهور، اهمیت توجه به زیست‌بوم شهری، تحول در نگرش به سیستم اجتماعی و مانند آن، ضرورت تحول در نگاه سنتی به مقولات حکمرانی را مشخص می‌کند. با این تعبیر می‌توان مفهوم حکمرانی خوب را «پاسخی نو» به «مسائل نوظهور» تلقی کرد.

از آغاز دهه 1980 که رویکرد اقتدارگرایانه دولت‌ها به مقوله مدیریت تحت تاثیر بازگشت مجدد به اقتصاد نئوکلاسیک پس از بروز بحران‌های ناشی از رویکرد کینزی، ظهور جامعه مدنی و نهضت‌های اجتماعی به چالش کشیده شد، با ورود مفهوم توسعه پایدار به ادبیات توسعه، «مدیریت مشارکتی» از اهمیت ویژه‌ای برخوردار شد. یونسکو بر لزوم ارتباط مستمر و دائمی مسوولان مدیریت محلی با شهروندان و سایر بخش‌های ذی‌نفع تاکید کرد. مردم و بخش خصوصی به عنوان مهم‌ترین شرکا در کنار بدنه اجرایی به ایفای نقش پرداختند تا عواملی راهگشا در مبارزه با فساد سازمانی-نهادی، آموزش و ارتباط با مردم و توانمندسازی سیاست‌های راهبردی از طریق مشارکت باشند.

امروزه مفهوم حکمرانی خوب، بر چهار محور اصلی خودمختاری، پاسخگویی، مشتری‌مداری و بازارمحوری، استوار است. خودمختاری، سازمان‌های دولتی و به ویژه دولت‌های محلی را قادر می‌سازد که با انعطاف بیشتر در سطوح تصمیم‌گیری، با حفظ یکپارچگی درونی، تامین‌کننده خدماتی باشند که از دخالت سیاست‌های فرصت‌طلبانه محفوظ ماند تا مدیران قادر به پاسخگویی به مشتریان خود باشند. در واقع خودمختاری محلی، شرط پاسخگویی است و چنانچه دولت‌ها در اقدامات خود، از مرحله تصویب تا اجرا و البته در چارچوب محدودیت‌های موجود، اختیار نداشته باشند، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری را نیز نمی‌توان از آنها توقع داشت. یک سیستم زمانی می‌تواند در مقابل مشتریان خود پاسخگو باشد که در درجه اول، در تدوین و اجرای قوانین، مقررات و ضوابط مربوط به آن حوزه، از اختیار کافی برخوردار باشد. لذا اصل خودمختاری درون‌سیستمی، متضمن اصل پاسخگویی است.

پاسخگویی خود نیز در دو سطح قابل تعریف است؛ پاسخگویی درون‌سازمانی و برون‌سازمانی. در پاسخگویی درون‌سازمانی، اعضای یک سازمان در مقابل مقامات بالادست خود مسوول است در حالی که در پاسخگویی برون‌سازمانی، این کلیت ساختار یک سازمان است که موظف به پذیرش مسوولیت و عواقب عملکردهای خود در مقابل مشتریان است. در عین حال منطق حاکم بر هر دو نوع پاسخگویی فوق، یکسان است. اعضای یک سازمان تحت سلسله‌مراتب خاص خود، ضمن آنکه باید به مقامات بالادست خود پاسخگو باشند، در مقابل مشتریان خود نیز موظف به پاسخگویی هستند. این به آن مفهوم است که مشتریان در سلسله‌مراتب سازمانی، در بالاترین نقطه هرم پاسخگویی قرار دارند که اصل مشتری‌مداری را توضیح می‌دهد. در چنین ساختاری، ضمن آنکه احتمال فساد به حداقل ممکن کاهش می‌یابد، احتمال کشف فسادهای موردی نیز به حداکثر ممکن می‌رسد. به عبارت دیگر مدیریت پاسخگو، فساد را به حداقل کاهش داده و احتمال کشف آن را نیز حداکثر می‌کند و از آنجا که فساد نوعی اتلاف منابع است که باعث کاهش بهره‌وری می‌شود، مدیریت پاسخگو، یک مدیریت بهینه‌یابی شده است.

از سوی دیگر در مدل‌های جدید رشد، رشد مبتنی بر نوآوری است. نوآوری در زمینه‌های مختلف از سطوح تکنولوژیک گرفته تا روش‌های نوین کسب‌وکار، تابع رشد را به صورت ناپایا (Non Stationery) به سطوح بالاتر ارتقا می‌دهد. اما از آنجا که مدیریت لاجرم در برنامه استراتژیک سازمان مضمحل می‌شود، تغییرات مدیریتی، تنها قادر به ایجاد تکانه‌های پایا (Stationery) است و تابع رشد مجدداً به حالت اولش بازمی‌گردد یا به عبارت دیگر تکانه‌های ناپایا، تکانه‌های دائمی هستند که خدمات مشتری‌محور که مشوق نوآوری‌های تکنولوژیک هستند، در خلق این تکانه‌ها نقش اصلی را بازی می‌کنند. در واقع اگر ارائه‌دهندگان خدمات عمومی، سرمایه مورد نیاز خود را نه از نهادهای دولتی بلکه از مشتریان خود دریافت کنند، احتمال دست زدن به نوآوری افزایش خواهد یافت که از قبل آن، هم تابع رشد به صورت دائمی تحت تاثیر قرار می‌گیرد و هم میزان رضایت مشتریان افزایش خواهد یافت. بنابراین صرف تغییرات مدیریتی تنها می‌تواند تکانه‌های پایا و گذرا ایجاد کند و این تغییرات استراتژیک یا تغییرات ناشی از رشد تکنولوژی است که تکانه‌های ناپایا و دائمی ایجاد می‌کند. از این منظر، حکمرانی خوب ایجاب می‌کند که حکمرانان همواره برنامه‌های استراتژیک خود را ارزیابی مجدد کرده، خلاقیت‌های ناشی از تکنولوژی‌های نوین را سرلوحه برخورد با مسائل نوین قرار دهند.

در نهایت اصل بازارمحوری، بر ضلع دوم مدل‌های رشد نوین تاکید می‌کند. نوآوری اگر یک بال رشد باشد، رقابت بال دوم آن است. رقابت هم تنها در ساختاری قابل تعریف است که نظام بازار در آن، نقش محوری داشته باشد. سازمانی که برای ارتقای سطح مشتری‌محوری خود دست به خلاقیت می‌زند، همواره باید به این نکته آگاه باشد که خلاقیت او قابلیت کپی‌برداری دارد و چنانچه سطح این خلاقیت را ارتقا ندهد، رقبا بازار او را تسخیر خواهند کرد. اما در حوزه مدیریت کلان، اغلب مشتریان، «مشتریان اسیر» هستند به این مفهوم که آنها یا به طور کامل جایگزینی برای دریافت خدمات خود ندارند یا جانشین‌ها بسیار اندک است و به گونه‌ای می‌توان گفت در حوزه خدمات حاکمیتی، نوعی بازار انحصاری وجود دارد.

در حکمرانی خوب، نه نهاد بازار تنها دست نامرئی است و نه دولت تنها دست فائقه! بلکه دولت و بازار، دو نهاد اجتماعی هستند که هر یک دارای نقایصی هستند اما در کنار هم ضمن پوشش دادن برخی از این نواقص، نقاط قوت یکدیگر را تقویت می‌کنند. البته در مدل حکمرانی خوب، همچنان برتری با نظام و کارکرد بازار است اما تحقق مزایای نهاد بازار، مستلزم وجود نهادهای اجتماعی و حاکمیتی هستند که از دل نهاد بازار به صورت خودجوش خلق نمی‌شوند و باید توسط دولت خلق شوند چراکه دقیقاً نمادهای شکست بازار هستند یعنی درست همان‌جایی که اقتصاد نئوکلاسیک، اجازه ورود دولت را صادر می‌کند.

تجربه تاریخی نشان داده است که در فائق آمدن بر مشکلات و موضوعات اساسی جوامع بشری، یعنی ناامنی، فقر، فساد، تبعیض، تخریب محیط زیست و استفاده ناکارآمد از منابع اعم از منابع فیزیکی و انسانی، کشورهایی موفق‌تر از سایرین عمل کرده‌اند که اصول حکمرانی خوب را بیشتر و بهتر به کار گرفته‌اند اما پرسش این است که چرا وقتی چنین تجارب موفقی وجود دارد همچنان بسیاری از حکومت‌ها بر طبل حکمرانی بد می‌کوبند!؟

آیا دولتمردانی که به شیوه بدی حکمرانی می‌کنند هنوز نمی‌دانند و هنوز درنیافته‌اند که چه شیوه حکمرانی منافع جوامع تحت حکومت آنها را حداکثر می‌کند!؟

اگر درنیافته‌اند که اصولاً شایسته حکومت نیستند و قرار گرفتن آنها بر مسند حاکمیت، حالا به هر شیوه، هر استدلال و هر ساختاری، فاقد مشروعیت است حتی اگر به دموکراتیک‌ترین شکل ممکن، در مسند حکومت قرار گرفته باشند!

شق دوم یعنی دانستن اینکه این حکمرانی خوب است که سعادت جامعه را تضمین می‌کند اما در عمل خلاف اصول آن عمل می‌شود را باید در «تضاد منافع» میان حکومتگران و حکومت‌شوندگان جست‌وجو کرد.

به واقع اغلب حکومتگران نیک می‌دانند که چه چیزی برای جوامع تحت حاکمیت آنها مفید است، منافع آنها را حداکثر می‌کند و جامعه را به سمت توسعه هدایت می‌کند اما در عمل، خود بزرگ‌ترین مانع بر سر فرآیند توسعه جامعه هستند! این تضاد را صرفاً می‌توان در چارچوب «حکومت‌های اقتدارگرای توسعه‌خوار»، تفسیر کرد. این دست حکومت‌ها، بدترین شیوه حکمرانی هستند چراکه حکومت به عنوان نهادی که اغلب در جایگاه دست فائقه و فعال مایشاء نیز قرار گرفته است، عناصری را در اختیار دارد که با تمسک به آن، صرفاً در پی حداکثرسازی منافع اقلیت حاکم است و به نوعی بازی برد-باخت را با جامعه تحت قیمومت خود به راه می‌اندازد. چنین حکومت‌هایی به خوبی واقفند که اگر مدل حکمرانی خوب را سرلوحه حکومت خود قرار دهند، مکانیسم‌های حاکم بر مدل حکمرانی خوب، آنها را حذف می‌کند چراکه بر اساس اصول حکمرانی خوب، اصولاً قرار گرفتن آنها در موقعیت و مسند حاکمیت، نماد حکمرانی بد است! و این بزرگ‌ترین تضاد درونی سیستم‌های اقتدارگرای توسعه‌خوار است.

هدف از مطرح کردن حکمرانی خوب، دستیابی به توسعه انسانی پایدار مطرح شده که در آن بر کاهش فقر، ایجاد اشتغال و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط زیست و رشد و توسعه زنان تاکید شده است. حکمرانی خوب شامل طیف وسیعی از ساخت مفاهیمی مانند توسعه پایدار، توسعه روستایی و شهری و توسعه اقتصادی-اجتماعی با رویکرد مشارکتی است که نیل به اهداف آن نیازمند یک بستر شفاف و کارآمد است. از این‌رو دولت‌هایی می‌توانند به سمت حکمرانی خوب حرکت کنند که در گام نخست، ساختارهای خود را با توسعه جوامع تحت حاکمیت خود همخوان کنند. این به آن مفهوم است که هرگاه نتایج و پیامدهای توسعه با مبانی نظری، سیاسی و ایدئولوژیک و به یک مفهوم فراخ‌تر، با ادامه حیات یک دولت در تضاد باشد، نمی‌توان از آن دولت توقع داشت که اصول حکمرانی خوب را نیز سرلوحه سیاست‌ورزی خود قرار دهد چراکه در نهایت، پیامدهای حکمرانی خوب، ساختار سیاسی چنین دولتی را با تضاد درونی مواجه خواهد کرد.

در واقع در حکمرانی خوب، گرچه دولت ذاتاً نه عامل توسعه و نه مانع آن است اما این به آن مفهوم نیست که هر دولتی ذاتاً به سمت حکمرانی خوب متمایل است بلکه میزان تمایل به این موضوع بستگی دارد که آیا دولت‌ها حاضرند تبعات شاخص‌های حکمرانی خوب را بپذیرند و آیا مشارکت، شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، مسوولیت‌پذیری و سایر شاخص‌های حکمرانی خوب، ثبات و بقای هژمونی دولت عامل را تضمین خواهد کرد یا برعکس آن را با مخاطره مواجه خواهد ساخت. این درست همانند تناقض حکومت‌های اقتدارگرای عامل توسعه است که تجربه تاریخی نشان داده است فرآیند توسعه سرانجام موجبات دگردیسی و تغییرات وسیع سیستم سیاسی را فراهم آورده است.

در پایان، اشاره به این نکته ضروری است که ثبات اقتصادی یکی از مهم‌ترین اهداف حکمرانی خوب است که در نتیجه، دولت‌ها نباید سیاست‌های اقتصادی پرنوسان را دنبال کنند. اصل شفافیت در حکمرانی خوب ایجاب می‌کند که دولت برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی خود را به طور شفاف اعلام کند و قوانینی را مصوب کند که در جهت افزایش کارایی بازار عمل کنند. این به آن مفهوم است که در مدل حکمرانی خوب، همچنان این بازار است که نقش محوری را بازی می‌کند و دولت‌ها اقدامات خود را در مسیر بهبود و ارتقای کارایی بازار متمرکز می‌کنند. از این منظر برای دولت‌هایی که با نظم و عملکرد بازار میانه خوبی ندارند، حرکت در مسیر حکمرانی خوب، نوعی خودکشی محسوب می‌شود.