شناسه خبر : 21338 لینک کوتاه

تحلیلی در مورد مدل جدید قراردادهای نفتی در ایران

در پی تولید صیانتی

اصلاحیه کلیات قراردادهای جدید صنعت نفت 13 مردادماه از سوی ستاد اقتصاد مقاومتی به دولت رفت، مورد بررسی قرار گرفت و تصویب شد. در این یادداشت، به بررسی این نوع قراردادها و برخی از مهم‌ترین نکات مثبت و منفی آن پرداخته می‌شود. برای بررسی قراردادهای جدید نفتی، در ابتدا باید انواع قراردادهای جدید نفتی بررسی شوند.

سال گذشته، مباحث زیادی در مورد نکات مثبت و منفی قراردادهای جدید نفتی (IPC) مطرح شد. این قراردادها در سال 94 از سوی وزارت نفت تهیه شد اما با موجی از اعتراضات کارشناسی و سیاسی مواجه شد. در مواجهه با این اعتراضات، وزارت نفت بازبینی این قراردادها را در دستور کار قرار داد و برخی مفاد آن را اصلاح کرد. اصلاحیه کلیات قراردادهای جدید صنعت نفت 13 مردادماه از سوی ستاد اقتصاد مقاومتی به دولت رفت، مورد بررسی قرار گرفت و تصویب شد. در این یادداشت، به بررسی این نوع قراردادها و برخی از مهم‌ترین نکات مثبت و منفی آن پرداخته می‌شود. برای بررسی قراردادهای جدید نفتی، در ابتدا باید انواع قراردادهای جدید نفتی بررسی شوند.

انواع قراردادهای نفتی در جهان

قراردادهای نفتی در جهان به طور کلی به سه دسته تقسیم می‌شوند: قراردادهای امتیازی (concessions)، قراردادهای مشارکت در تولید (Production Sharing Agreements)، قراردادهای خدماتی (Service Contracts).

در قراردادهای امتیازی، کشور صاحب مخازن نفتی، امتیاز این مخازن را به شرکت نفتی سرمایه‌گذار واگذار می‌کند و تمام فعالیت‌های مربوط به تولید و توسعه در اختیار شرکت سرمایه‌گذار است. در حقیقت نفت داخل مخزن را به این شرکت واگذار می‌کند و از قسمتی از سود تولید به موجب قرارداد برخوردار می‌شود. این نوع قرارداد خیلی مرسوم نیست و در حال حاضر در کشور قطر این نوع قراردادها انجام می‌شود. قراردادهای مشارکت در تولید به این شکل است که کشور صاحب مخازن نفتی، دارنده مخزن است اما حق بهره‌برداری از آن را به شرکت سرمایه‌گذار نفتی واگذار می‌کند. در حقیقت شرکت سرمایه‌گذار، تمام فعالیت‌های تولید و توسعه را به نمایندگی از دولت (صاحب مخزن) انجام می‌دهد و در ازای مالکیت مخازن، دولت از این شرکت‌ها مالیات (Tax) و حق انتفاع (royalty) می‌گیرد. بنابراین، در این حالت، شرکت سرمایه‌گذار صاحب مخزن نیست، اما تمامی فعالیت‌های مربوط به تولید و توسعه و فروش نفت با این شرکت است و در حقیقت این شرکت حق بهره‌برداری از این مخزن را به طور کامل بر عهده دارد. این نوع قراردادها از مرسوم‌ترین نوع قرارداد در جهان است که در بسیاری از کشورهای جهان در حال انجام است.

نوع سوم قراردادها نیز قراردادهای خدماتی هستند. در این نوع قراردادها، صاحب مخزن، مالکیت میادین نفتی و نفت تولیدشده را دارد و شرکت سرمایه‌گذار نفتی، فعالیت‌های مربوط به استخراج نفت را طبق برنامه مورد توافق با دولت (صاحب مخزن) انجام می‌دهد و به ازای تولید از میادین نفتی، درآمد کسب می‌کند. در حقیقت، در این حالت، شرکت سرمایه‌گذار، همانند یک پیمانکار عمل می‌کند و در ازای خدماتی که بابت استخراج نفت انجام می‌دهد، دستمزد می‌گیرد. در این نوع قراردادها به این دلیل که شرکت سرمایه‌گذار نفتی، مالکیت مخزن یا مالکیت حق بهره‌برداری را ندارد، جذابیت کمتری برای شرکت‌های مطرح بین‌المللی دارد. زیرا این شرکت‌ها نمی‌توانند مخازن نفتی در اختیار گرفته را، جزو سهام‌های خود لحاظ کنند. برخلاف دو نوع قبل که مخازن در اختیار گرفته جزو سهام این شرکت‌ها لحاظ می‌شوند.

بحث انفال بودن منابع طبیعی در کشورهای اسلامی

یکی از مهم‌ترین مسائلی که در بحث قراردادهای نفتی در کشورهای اسلامی مطرح است، انفال بودن مخازن نفتی است. طبق قوانین اسلامی، مخازن نفتی (منابع طبیعی داخل زمین) جزو انفال بوده و متعلق به خدا و رسول و ائمه‌اطهار است که حاکم اسلامی یا دولت به نمایندگی از آنها، مالکیت آنها را بر عهده دارند. به همین دلیل، امکان واگذاری مخزن به غیر وجود ندارد. در عراق بعد از صدام، قراردادهای جدید نفتی همه به صورت قراردادهای خدماتی هستند. در ایران نیز با همین استدلال، امکان انعقاد قرارداد از نوع امتیازی و مشارکت در تولید منتفی است. به همین دلیل، بعد از انقلاب و در زمانی که نیاز به حضور سرمایه‌گذار خارجی مشخص شد، قراردادهای بیع متقابل (Buy Back) تصویب و اجرا شد که نوعی از قراردادهای خدماتی است.

انواع قراردادهای بیع متقابل

این نوع قراردادها، سه نسل داشتند که نسل‌های جدید برای برطرف کردن ایرادات وارد بر نسل‌های قدیم قراردادها ارائه شدند. با توجه به تغییراتی که در قراردادهای بیع‌متقابل صورت گرفته است می‌توان آنها را در سه نسل طبقه‌بندی کرد:

 

 نسل اول: قراردادهای توسعه یا اکتشاف، که مشخصه اصلی آنها تعیین مبلغ قرارداد به‌صورت ثابت بوده و برای کارهای اکتشافی یا توسعه میادین به کار  رفته است.

 در تمامی این قراردادها، مبلغ قرارداد از سقف مشخصی برخوردار بوده است و هزینه‌های پیمانکار بایستی حداکثر معادل سقف یا کمتر از آن باشد. این مساله باعث انعطاف‌پذیری پایین قرارداد از یک‌سو و کاهش تعامل پیوسته میان پیمانکار و کارفرما در جریان تعیین هزینه‌های سالانه از سوی دیگر می‌شود و ارتقای توانمندی‌های مدیریت را با اختلال مواجه می‌سازد. همچنین در این قراردادها طرح جامع توسعه میدان از طریق شرکت پیمانکار تهیه می‌شد و شرکت ملی نفت بدون مشارکت در تهیه این طرح تنها آن را تصویب می‌کرد.

 نسل دوم: قراردادهای توام اکتشاف و توسعه میادین که طبق آن، پیمانکار اکتشافی حق دارد در صورت اکتشاف میدان هیدروکربوری و تجاری بودن آن،  مستقیماً و بدون قرارداد جدید با سقف مشخص و ثابت، عملیات توسعه را بر عهده گیرد.

 نسل سوم: قراردادهای توسعه و قراردادهای توام اکتشاف و توسعه میادین است که سقف مبلغ قرارداد از طریق برگزاری مناقصات در زمانی پس از  تنفیذ قرارداد مشخص خواهد شد.

 

 هرچند در این نوع از قراردادها نسبت به نسل اول انعطاف بیشتری نسبت به تعیین مبلغ قرارداد وجود دارد و اصطلاحاً سقف‌باز (open capex) هستند، لیکن بعد از مشخص شدن هزینه‌های سرمایه‌ای بعد از انجام مناقصات و صدور سفارش خرید تجهیزات، سقف تعیین‌شده ثابت بوده و طی اقساط مساوی در دوره مربوطه به پیمانکار بازپرداخت می‌شود. به عبارت دیگر ریسک افزایش هزینه‌های سرمایه‌ای از عهده پیمانکار خارج شده است، اما کماکان ریسک افزایش هزینه‌های عملیاتی وجود دارد.

ایرادات وارد بر قراردادهای بیع متقابل

به طور کلی ایرادات وارد بر این نوع قراردادها، عدم انگیزه تولید صیانتی از سوی شرکت سرمایه‌گذار نفتی خارجی و عدم انتقال تکنولوژی به داخل کشور از سوی شرکت‌های نفتی بین‌المللی بود.

مهم‌ترین ایراد وارد بر این نوع قراردادها، این بود که شرکت نفتی خارجی برای مدت پنج سال در میدان نفتی حضور داشت تا تولید و توسعه را به نحوی انجام بدهد که تولید در آن میدان به حداکثر (Peak) برسد. سپس آن شرکت از مدیریت میدان نفتی جدا شده و مدیریت میدان نفتی به شرکت ملی نفت واگذار می‌شد. بنابراین، برای شرکت نفتی خارجی، رسیدن به حداکثر تولید در سال‌های اولیه تولید اهمیت داشت که با اصول تولید صیانتی نفت در تضاد است. طبق تولید صیانتی نفتی، حداکثر میزان بهره‌برداری طی حیات مخازن نفتی مدنظر است که حیات مخازن نفتی به طور متوسط حدود 25 تا 30 سال است. طبق اصول تولید صیانتی، چنانچه تولید در سال‌های ابتدایی بیش از یک حدی بشود و فشار زیادی به مخزن برای رسیدن به حداکثر تولید وارد شود، تولید در سال‌های میانی و انتهایی مخازن نفتی کاهش می‌یابد یا برای حفظ تولید نیاز به سرمایه‌گذاری‌های بیشتری است. بنابراین، شرکتی که بهره‌برداری از میادین نفتی را بر عهده دارد، باید به فکر بهره‌برداری از میادین نفتی، در طول عمر مخازن نفتی باشد. اما در قراردادهای بیع متقابل، تضاد منافع وجود داشت و شرکت نفتی خارجی، انگیزه‌ای برای تولید صیانتی نداشت و برعکس برای رسیدن به حداکثر تولید در پنج سال ابتدایی، فشار زیادی به میادین نفتی وارد می‌کرد. برای مثال می‌توان به مواردی اشاره کرد. در  میدان سیری آ و ای، توان تولید میدان به مقادیر توافق‌شده نبوده است و به همین دلیل نسبت گاز به نفت بعضی از چاه‌ها در سال‌های انتهایی اجرای پروژه بسیار بالا رفته و مخزن قدرت ادامه تولید را نداشته است. در میدان درود به منظور دستیابی سریع‌تر به سطح تولید قراردادی و کاهش هزینه‌های سرمایه‌گذاری تزریق آب نسبت به گاز ترجیح داده شده است. همچنین موضوع جمع‌آوری گازهای همراه در قراردادهای نسل اول توسعه به صراحت مورد تاکید قرار نگرفته و به عنوان مثال در میدان سیری روزانه 100 میلیون فوت مکعب گاز همراه نفت سوزانده شده است. ایراد دوم وارده بر قراردادهای بیع متقابل نیز عدم انتقال تکنولوژی خارجی به داخل بود. البته به نظر می‌رسد در صنعت نفت، به طور کلی شرکت‌های بین‌المللی چندان راغب به انتقال تکنولوژی نیستند و در مقابل این مساله مقاومت می‌کنند.

راهی برای رفع ایرادات بیع متقابل؟

با توجه به ایرادات زیادی که کارشناسان نفتی به قراردادهای بیع متقابل وارد می‌کردند، وزارت نفت برای دوران بعد از تحریم‌ها به داشتن مدلی جدید برای انعقاد قرارداد با شرکت‌های خارجی احساس نیاز کرد. این قراردادها با نام Iran Petroleum Contracts یا به اختصار IPC تصویب شد و بعد از ایراداتی که از سوی منتقدان و نهادهای نظارتی بر آن وارد شد بازنگری و در 150 مورد اصلاح شد و نهایتاً به تصویب هیات دولت نیز رسید.

این نوع قراردادها با قراردادهای بیع متقابل متفاوت هستند اما همانند آنها، جزئی از قراردادهای خدماتی محسوب می‌شوند. مهم‌ترین مشخصه این نوع قراردادها، امکان تولید صیانتی است. زیرا در این نوع قراردادها امکان مدیریت میادین نفتی به وسیله شرکت نفتی خارجی به مدت 20 تا 25 سال فراهم شده است که در این صورت، شرکت نفتی خارجی انگیزه کافی برای تولید صیانتی در طول این مدت را خواهد داشت. همچنین، با لحاظ دستمزد به ازای تولید (Fee per Barrel) با افزایش تولید نفت و میعانات گازی، شرکت خارجی امکان کسب درآمد بیشتری را خواهد داشت. مشخص است چنانچه شرکت خارجی نفتی، نسبت به تولید صیانتی اقدام کند، امکان کسب درآمد بیشتری را در طول عمر مخزن خواهد داشت. بنابراین به نظر می‌رسد مشکل عدم امکان تولید صیانتی در قراردادهای بیع متقابل در این نوع قراردادها حل شده باشد.

اما در خصوص انتقال تکنولوژی، در این نوع قراردادها نیز بعید به نظر می‌رسد انتقال تکنولوژی صورت پذیرد. در حقیقت راهکار خاصی برای این مساله ارائه نشده است. البته در نظر گرفتن شرکت داخلی ایران به عنوان همکار عملیاتی شرکت نفتی خارجی از نظر دست‌اندارکاران تهیه قراردادهای جدید نفتی، به عنوان راهکاری برای انتقال تکنولوژی ارائه شده است اما این مساله ایرادات خاص خود را دارد و در نهایت نیز انتقال تکنولوژی را امکان‌پذیر نمی‌کند. در قراردادهای جدید، طرف دوم قرارداد به عنوان JOC) Joint Operating Company) مطرح است که متشکل از شرکت خارجی و شرکت ایرانی است. در این صورت، شرکت خصوصی داخلی در راستای منافع شرکت خارجی نفتی و در تضاد منافع با شرکت ملی نفت شکل می‌گیرد. بنابراین، حتی اگر در فعالیت‌های بهره‌برداری که به صورت مشترک از طریق شرکت خارجی و داخلی صورت می‌پذیرد، انتقال تکنولوژی به شرکت داخلی صورت پذیرد، این شرکت با شرکت ملی نفت ایران تضاد منافع خواهد داشت و این به معنی انتقال تکنولوژی به داخل کشور نیست. زیرا فعالیت اصلی در حوزه نفت و گاز در کشور، به وسیله شرکت ملی نفت ایران صورت می‌پذیرد و شرکت‌های خصوصی، فعالیت‌های اصلی در این حوزه را در اختیار ندارند.

حضور شرکت‌های داخلی خصوصی

یکی از مهم‌ترین ایراداتی که به درستی به این قراردادها وارد است، مشارکت شرکت داخلی خصوصی با شرکت خارجی نفتی است که موجب خالی شدن شرکت ملی نفت و گاز از کارشناسان متخصص خواهد شد. زیرا در صورت اجرایی شدن این مدل قراردادی، نیاز به شرکت‌های خصوصی در این زمینه است که متخصصان زیادی را به استخدام خود داشته باشند. به دلیل اینکه تا به حال، هیچ شرکت خصوصی‌ای در فعالیت‌های بالادستی نفت و گاز فعالیت نداشته، شرکت‌های خصوصی موجود نیز از کارشناسان در این حوزه بهره‌مند نیستند. اما با توجه به وضعیت جدید، این شرکت‌ها باید متخصصان جدیدی را استخدام کنند که می‌توانند بیش از 20 سال آنها را در اختیار داشته باشند. در حال حاضر متخصصان در حوزه بالادستی نفت و گاز کشور همگی در شرکت‌های ملی نفت و گاز و شرکت‌های وابسته به آنها که همگی دولتی هستند، فعالیت دارند. در وضعیت جدید، به دلیل اینکه پرداختی شرکت‌های خصوصی قطعاً به مراتب بیشتر از شرکت ملی نفت خواهد بود، متخصصان اصلی شرکت ملی نفت، از این بدنه جدا شده و وارد شرکت‌های خصوصی می‌شوند. در این صورت به دلیل روی دادن پدیده Adverse selection امکان تخلیه شرکت ملی نفت از نیروهای متخصص فراهم می‌شود. این پدیده به این صورت روی می‌دهد که به دلیل تفاوت محسوس دستمزد و پرداختی‌های شرکت‌های دولتی و خصوصی به مهندسان خبره، این متخصصان از شرکت‌های دولتی به شرکت‌های خصوصی منتقل می‌شوند. شرکت‌های نفتی دولتی در این حالت مجبور به استخدام افرادی می‌شوند که سطح تخصص پایین‌تری دارند زیرا، نمی‌توانند دستمزد بالایی به آنها بدهند. قاعدتاً افرادی که حاضر هستند با دستمزد پایین‌تری مشغول به کار شوند، تخصص کمتری دارند. حضور این افراد با تخصص پایین‌تر موجب کاهش بهره‌وری شرکت‌های دولتی شده از این‌رو در پرداختی به کارکنان متخصص خود دچار مشکل می‌شوند، در این حالت دوباره افراد کمتر متخصص شرکت‌های دولتی که حالا با چندین سال کار در این شرکت‌ها کمی بهبود کیفیت پیدا کرده‌اند، به دلیل ناراضی بودن از شرایط جدید پرداختی به شرکت‌های خصوصی منتقل می‌شوند. ادامه این روند، به منزله قدرتمندتر شدن تدریجی شرکت‌های خصوصی و تضعیف شرکت‌های دولتی است. در نتیجه، تضعیف بدنه شرکت ملی نفت و گاز، در آینده می‌تواند صورت پذیرد. بنابراین ملاحظه می‌شود که حضور شرکت ایرانی خصوصی در کنار شرکت نفتی خارجی، منافع چندانی ندارد و حتی در نهایت به ضرر شرکت ملی نفت و وضعیت نفت و گاز کشور خواهد بود. بنابراین، حذف این بند از قرارداد پیشنهاد می‌شود.

وضعیت فعلی نفت و گاز

یکی از مهم‌ترین مباحثی که نباید در زمینه قراردادهای جدید نفتی از یاد برد، بحث زمان است. در حال حاضر وضعیت نفت و گاز کشور به صورتی است که به دلیل عدم انجام سرمایه‌گذاری به میزان کافی در 10 سال گذشته، نیاز به سرمایه‌گذاری زیادی دارد. قاعدتاً در وضعیت فعلی که قیمت نفت زیر 50 دلار است، دولت منابع مالی کافی برای سرمایه‌گذاری در این بخش را ندارد. زیرا مقدار سرمایه‌گذاری در این بخش از سوی کارشناسان مختلف چیزی در حدود 100 تا 200 میلیارد دلار تخمین زده شده است که امکان سرمایه‌گذاری داخلی برای این امر وجود ندارد. بنابراین، در حالی که ایران بیش از 28 میدان مشترک نفت و گاز با همسایگان خود دارد و در اکثر آنها از برداشت کشور همسایه عقب‌تر است، صنعت نفت ایران نیاز مبرم به حضور سرمایه‌گذار خارجی دارد. برای این کار، ایران حتی باید پیش‌قدم شده و کنفرانس‌های زیادی را در سراسر جهان و با حضور شرکت‌های بین‌المللی نفتی انجام دهد و میادین مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری را معرفی کند. اما پیش‌نیاز این مساله در ابتدا داشتن مدل قراردادی مشخصی است که مسوولان و ارکان اصلی دولت و نظام در مورد آن به توافق رسیده باشند. در صورتی امکان قرارداد با شرکت‌های بین‌المللی خارجی در حوزه نفت و گاز فراهم است، که این شرکت‌ها ایران را مصمم به ورود آنها و سرمایه‌گذاری در این حوزه ببینند اما در شرایط حاضر با توجه به مخالفت‌های زیاد علیه قراردادهای نفتی، سیگنالی که از کشور ما به این شرکت‌ها فرستاده می‌شود، دودستگی، تردید و عدم نیاز برای حضور سرمایه‌گذاری خارجی در حوزه نفت و گاز است. تا زمانی که این مساله حل نشود، امکان حضور شرکت‌های خارجی در داخل فراهم نخواهد شد. اما راه‌حل این مساله چیست؟ آیا خاموش کردن صدای مخالفان می‌تواند راهکار درستی باشد؟ به نظر می‌رسد حضور کارشناسان منتقد در داخل کشور در حوزه نفت و گاز، غنیمتی است که می‌تواند منجر به شفافیت بیشتر قراردادها و کیفیت آنها شود. بنابراین، اتفاقاً یک سیستم هوشمند، از تمامی کارشناسان منتقد برای بهبود وضعیت قراردادهای نفتی استفاده می‌کند.

اما در عین حال، نمی‌توان سیاسی بودن برخی از انتقادات وارده یا سیاسی بودن طرفداران این کارشناسان را نیز نادیده گرفت. در این حالت، به نظر می‌رسد راه‌حل بهینه برای دولت، برداشته شدن محرمانه بودن قراردادهای نفتی است. به موجب قوانین ایران، قراردادهای نفتی در ایران، محرمانه هستند. به همین دلیل، کارشناسان نفتی کشور و حتی نمایندگان مجلس، امکان دسترسی به آنها را ندارند. این در حالی است که مدل قراردادهای جدید نفتی، کاملاً افشا شده و مشخص نیست به چه انگیزه‌ای همچنان قراردادهای نفتی محرمانه هستند. چنانچه دولت به صورت داوطلبانه، مدل‌های جدید قراردادهای نفتی را به مجلس ارائه بدهد و با کمک مجلس، قانونی در جهت غیر‌محرمانه بودن قراردادهای نفتی تصویب کند، می‌تواند با پشتوانه بهتری نسبت به اجرای مدل جدید قراردادهای نفتی اقدام کند. در این صورت، مخالفان با انگیزه سیاسی، برای قراردادهای جدید نفتی، پشتوانه بیشتری را ملاحظه می‌کنند و قدرت آنها تضعیف می‌شود در عین حال که مجلس و سایر نهادهای نظارتی و حتی خود دولت، امکان استفاده از کارشناسان منتقد در جهت بهبود این قراردادها را خواهند داشت. شرکت‌های بین‌المللی نفتی نیز با مدل‌های قراردادی مواجه می‌شوند که پشتوانه مجلس ایران را دارد که قطعاً برای آنها بسیار مهم خواهد بود. همچنین دولت باید وقت مناسبی را برای ارائه و اقناع مخالفان مهم قراردادهای جدید نفتی اختصاص دهد تا نهایتاً سیگنالی که از ایران برای شرکت‌های خارجی ارائه می‌شود، وجود چندصدایی و تردید از حضور شرکت‌های خارجی نباشد. این مساله می‌تواند در دولت‌های بعدی نیز شفافیت بیشتری را در قراردادهای نفتی ایجاد کند که در نهایت به نفع کشور خواهد بود. بنابراین دولت در این مرحله با آزمونی دشوار روبه‌رو خواهد بود. درست عمل کردن دولت در این برهه از زمان می‌تواند منافع زیادی در جهت توسعه کشور داشته باشد.