شناسه خبر : 29077 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

دلاری که هفت تومنی نبود

سیاست‌های کنترل ارزی چه عواقبی برای اقتصاد دولت پهلوی به بار آورد؟

با تاسیس بانک مرکزی در سال 1339 و انتقال کلیه اختیارات بانک ملی در زمینه مقررات ارزی به بانک مرکزی، این بانک از آغاز کار کلیه اختیارات لازم برای تنظیم امور معاملات ارزی کشور را در دست داشت ولی آنچه در آغاز کار در اختیار نداشت، خود ارز بود. زمانی که بانک ملی به عنوان بانک مرکزی نیز عمل می‌کرد، ایران به نام خود ذخایر ارزی نداشت.

با تاسیس بانک مرکزی در سال 1339 و انتقال کلیه اختیارات بانک ملی در زمینه مقررات ارزی به بانک مرکزی، این بانک از آغاز کار کلیه اختیارات لازم برای تنظیم امور معاملات ارزی کشور را در دست داشت ولی آنچه در آغاز کار در اختیار نداشت، خود ارز بود. زمانی که بانک ملی به عنوان بانک مرکزی نیز عمل می‌کرد، ایران به نام خود ذخایر ارزی نداشت. درآمد نفت هر سه ماه یک‌بار به لیره انگلیس به حساب بانک ملی نزد بانک مرکزی انگلیس واریز می‌شد و بانک میدلند لندن از طرف بانک ملی اجازه داشت که برای تامین موجودی در حساب بانک ملی نزد خود، از حساب بانک ملی در بانک مرکزی انگلیس برداشت کند. با تاسیس بانک مرکزی اداره جدیدالتاسیس خارجه بانک مرکزی نیز برای مدتی همین رویه را ادامه داد. در آن زمان درآمد نفت هر سه ماه حدود 50 میلیون لیره معادل با 140 میلیون دلار بود. با توجه به اینکه نیازهای ارزی ایران بیشتر به دلار بود، قسمت اعظم درآمد دریافتی می‌بایستی به دلار تبدیل می‌شد و این تبدیل با دستور بانک مرکزی به بانک میدلند صورت می‌گرفت. در عین حال بانک مرکزی هیچ کنترلی روی نرخ‌های تبدیل ارز نداشت و در بسیاری از موارد به موجودی حساب‌های بانک، بهره تعلق نمی‌گرفت. نرخ ارزهای مختلف (به غیر از دلار که ثابت بود) به طور هفتگی تعیین می‌شد و نرخ خرید و فروش آنها رابطه‌ای با نرخ‌های نقدینگی آنها نداشت. برای رسیدگی به این موارد، دایره‌ای به نام تحقیقات و تبدیلات ارزی ایجاد شد و در اواسط سال 1346، معاملات و تبدیلات ارز را خود بانک بر عهده گرفت. ضمناً در بازار ارز بین‌بانکی خارج از کشور شناخته شد و شروع به گرفتن وام‌های پنج تا 10 میلیون‌دلاری کرد تا بتواند از پرداخت جریمه‌های سنگین به علت نداشتن موجودی در حساب خود جلوگیری کند. نرخ ارزهای غیردلاری نیز روزانه توسط خود بانک تعیین می‌شد. بدین ترتیب پایه‌ای برای تنظیم و اداره کردن معاملات و ذخایر ارزی ریخته شد و وقتی درآمدهای ارزی رو به افزایش گذاشت، بانک مرکزی توانست از این نظام برای حفظ ذخایر خود استفاده کند. ضوابطی که بر اساس آن ذخایر ارزی نگهداری می‌شد عبارت بودند از حفظ ارزش ارزهای مختلف و جلوگیری از زیان در حد امکان با پیش‌بینی روند نرخ ارزها و گرفتن سود از این معاملات. در این زمینه بانک مرکزی اصل دومی را رعایت می‌کرد و آن این بود که فقط با بانک‌های عمده طرف معامله باشد و میزان سپرده‌گذاری خود را نسبت به اعتبار و سرمایه و درجه اعتبار این بانک‌ها تعیین و سعی می‌کرد سپرده‌های بانک نزد یک بانک بدون تحقیق و بررسی از حد معینی بالاتر نرود. ضمناً سپرده‌ها را در اروپا و آمریکا و ژاپن پخش می‌کرد تا این سپرده‌ها بتوانند حتی‌الامکان از بحران‌های سیاسی و تحولات ارزی بین‌المللی دور بمانند.

36

تحولات ارزی

در ایران به جز تغییرات جزئی و فنی که در سال 1348 صورت گرفته بود، ارزش رسمی دلار نسبت به ریال بعد از تجدیدنظری که در سال 1336 در آن به عمل آمده بود، به همان صورت 75 /75 ریال تا دسامبر 1971 (27 آذر 1350) باقی ماند و در این تاریخ که محتوای طلای دلار تغییر کرد، رابطه ریال با دلار ثابت ماند و در واقع محتوای طلای ریال به این ترتیب تغییر داده شد. در تجدیدنظر دوم که در نرخ اسعار بین‌المللی در 28 اسفند 1351 صورت گرفت، ریال نسبت به دلار تقویت شد و نرخ دلار به ریال از 28 /76 به 625 /67 کاهش یافت. متقابلاً وقتی حق برداشت مخصوص، پایه تعیین نرخ ارزها شد و ریال رسماً از دلار جدا شد، نرخ فروش دلار مواج شده بود ولی در عمل بانک مرکزی با دخالت خود در بازار ارز سعی می‌کرد که آن را در سطح 475 /70 ثابت نگه دارد.

جدا شدن ریال از دلار و وابستگی نرخ ریال به سبد حق برداشت مخصوص که وزن دلار در آن فقط 40 درصد بود (60 درصد بقیه شامل ارزهای قوی اروپایی آن زمان می‌شد که نسبت به دلار قوی شده بودند) شرایطی را فراهم آورد که نرخ ریال نیز نسبت به دلار تقویت شود، به صورتی که قیمت دلار به 65 ریال نیز رسید که خود عاملی برای تشویق خروج سرمایه از ایران بود. در مطالعه‌ای که در سال 1356 توسط اداره بررسی‌های اقتصادی بانک مرکزی صورت گرفت، بر مبنای متداول رابطه قدرت خرید ریال نسبت به ارزهای خارجی، قیمت دلار می‌بایستی به 112 ریال افزایش می‌یافت. از قرار معلوم، این مطالعه از طریق خوش‌کیش رئیس بانک در اختیار وزیر دارایی گذاشته شد و سپس توسط آموزگار نخست‌وزیر به اطلاع شاه رسید. شاه گفته بود که هویدا ظرف 13 سال نخست‌وزیری نخواست ریال را تضعیف کند، حالا می‌خواهید به این زودی این کار را شما عملی کنید؟ و موافقت نکرد. در اقتصادی مثل اقتصاد ایران که متکی بر درآمد نفت بود و درآمد نفت بیش از 90 درصد درآمد ارزی کشور و بیش از 60 درصد کل درآمد دولت را تشکیل می‌داد، مسلماً مهم‌ترین قیمتی که در این اقتصاد وجود داشت، قیمت فروش هر بشکه نفت بود و همان‌طور که شاهد بودیم تحولات در این قیمت، مسیر اقتصاد ایران را تغییر داد. بعد از قیمت نفت، قیمت کالای دیگری که به همان درجه اهمیت دارد، قیمت ارز است و به طور اخص قیمت دلار که اکثر درآمد ارزی کشور به این ارز تحصیل می‌شود. چون درآمد نفت به بودجه دولت ریخته می‌شود و ارز آن در اختیار بانک مرکزی قرار می‌گیرد، مساله به این صورت مطرح می‌شود که به چه نرخی این درآمد باید به حساب دولت برود و به چه نرخی به بخش خصوصی فروخته شود.

به عبارت دیگر، دولت که مالک درآمد ارزی مملکت است و ذخایر زیرزمینی کشور را به خارج می‌فروشد، به چه نرخی این منبع درآمد را به حساب خود می‌گذارد و بعد به خریداران یعنی صاحبان صنایع و بانک‌ها و بازرگانان و مردم می‌فروشد. این ذخایر زیرزمینی که متعلق به مردم ایران است در اختیار دولت گذاشته شده و دولت است که از طریق شرکت ملی نفت، نفت کشور را می‌فروشد و در مقابل آن دلار دریافت می‌کند اما حساب‌های دولت ریالی است و هزینه دولت هم بیشتر ریالی است. با اینکه خود دولت هم به صورت اعم کلمه بزرگ‌ترین واردکننده کشور است، پس هم فروشنده ارز است و هم خریدار. عقل حکم می‌کند به همان نرخ که دولت این درآمد را به حساب خود می‌گذارد، به همان نرخ نیز از حساب خود برداشت کند. اگر غیر از این عمل کند یا سود مصنوعی نشان خواهد داد یا ضرر بی‌معنی متحمل خواهد شد. منطق حکم می‌کند که به همان نرخ نیز در اختیار مردم بگذارد. در غیر این صورت دونرخی به وجود می‌آید و همه برای خرید نرخ پایین‌تر هجوم می‌آورند تا با نرخ بالاتر اگر وجود داشته باشد، آن را بفروشند. در اقتصاد باید نرخ‌ها را آزاد گذاشت تا صنایع کشور با علامت‌گیری از قیمت‌ها حرکت کنند و منابع چنان تنظیم و تقسیم شود که بالاترین بازده به دست آید، از این‌رو ارز باید به یک قیمت در اختیار عموم قرار گیرد تا موجب برتری این بر آن نشود، و عوامل اقتصادی با نرخ یکسان بتوانند از آن استفاده کنند.

36-1

تعیین بهای ارز و نقش دولت

اما اگر قرار است ارز را به یک نرخ بفروشیم، آن نرخ چگونه محاسبه می‌شود؟

در اقتصادی مثل آمریکا، بازار ارز (خرید و فروش مارک آلمان و لیره انگلیس) مانند بازار ارز در اقتصاد سایر کشورهای صنعتی مانند آلمان و ایتالیا و فرانسه و دانمارک و سوئد و... بسته به میزان عرضه و تقاضا برای این ارزهاست و موضوع دخالت بانک مرکزی در این بازار بحث جداگانه‌ای است. معمولاً فروشندگان ارز، صادرکنندگان و خریداران ارز واردکنندگان هستند که آنها نیز به بانک‌ها مراجعه می‌کنند، بنابراین بانک‌ها بزرگ‌ترین خریداران و فروشندگان ارز هستند. در پایان روز این معاملات بین‌بانکی است که عامل اصلی تعیین‌کننده نرخ ارز است. در آخرین سال‌های حکومت پهلوی، نظام مواج جانشین نظام اولیه صندوق بین‌المللی پول شد، اما قبل از اگوست 1971 (که در آن تاریخ آمریکا تعهد خود را برای خرید و فروش طلا معلق کرد) دنیا به نرخ‌های مواج عادت نداشت و نظام بنیان گذاشته‌شده در «برتون وودز» نظام ارزی نرخ‌های ثابت بود. تا اینکه با بروز مشکلات اقتصادی و عدم تعادل پرداخت‌ها کشورها مجبور به تجدیدنظر در نرخ برابری و نظام ارزی شدند. در ایران نیز با همین طرز فکر با مسائل ارزی مواجه می‌شدند و اتخاذ تصمیم می‌کردند و به این پرسش پاسخ می‌دادند که در غیاب یک نظام مواج ارزی و نرخ بازار بین‌بانکی و عرضه و تقاضا، بانک مرکزی باید به چه نرخی مهم‌ترین کالای کشور یعنی ارز حاصل از درآمد نفت را بفروشد یا دولت به حساب خود بگذارد؟

تا پیش از آن، نرخ دلار به ریال (حدود 75 ریال) بر اساس محتوای طلای دلار و ریال تعیین می‌شد. ممکن است سوال شود که آیا این نرخ ارزان بود یا گران؟ لازم به یادآوری است که در نهایت آن نرخی درست است که بتواند در میان‌مدت، مثلاً سه تا پنج سال، توازن ارزی کشور را حفظ کند و تعادلی در پرداخت‌ها و دریافت‌های کشور به وجود آورد. البته هم پرداخت‌ها و هم دریافت‌ها قابل تعریف هستند و فقط محدود به دریافت‌ها و پرداخت‌های حساب جاری نمی‌شوند و حساب سرمایه نیز مطرح است. پس میزان مناسب وام‌های دریافتی مطرح می‌شود. به عبارت دیگر، اگر دولت یا بانک مرکزی مجبور شود برای دفاع از نرخ ارز خود مقدار معتنابهی وام‌های کوتاه‌مدت از خارج بگیرد، دیگر نمی‌توان از موازنه ارزی و تعادل آن صحبت کرد. نمی‌توان از نرخ معقول ارز صحبت کرد، در شرایطی که مثلاً واردات کشور تحت کنترل دولت است و دولت به دلخواه گاه پروانه ورود ماشین‌آلات یا مواد اولیه صنعت یا مواد مصرفی مردم را صادر می‌کند و گاه نمی‌کند. در اقتصادی مثل اقتصاد ایران که حمایت از صنایع برای توسعه اقتصادی کشور، جزو سیاست‌های دولت بوده است، این دولت است که باید تصمیم بگیرد، دلار را به چه قیمتی بفروشد.

دهه 1340، با کمبود شدید ارز شروع شد و به خوبی روشن بود که دولت و بانک مرکزی از عهده پرداخت تعهدات ارزی برنمی‌آید و لازم است یک سیاست تثبیت اقتصادی که بر اساس آن بتوان از صندوق بین‌المللی پول کمک گرفت، اتخاذ شود. در عمل این برنامه با اینکه موفق شد تورم را مهار کند و بدهی‌های کوتاه‌مدت ارزی را بپردازد، ولی موجب رکود شدید اقتصادی شد. توفیق آن بستگی به کنترل شدید بانک روی پرداخت‌های ارزی داشت ولی ادامه آن کنترل‌ها قابل دوام نبود. در هر صورت با اتخاذ سیاست توسعه اقتصادی می‌بایستی در آن مقررات تجدیدنظر می‌شد.

در دهه 1340، از نظر تبادل ارزی نوسان زیادی وجود داشت و با اینکه درآمد حاصله از نفت رو به افزایش بود، ولی پرداخت‌های دولت با سرعت بیشتری افزایش می‌یافتند و بانک مرکزی خود را در شرایطی می‌دید که معلوم نبود بتواند از عهده پرداخت‌های ارزی و تعهدات دولت برآید. گاه پنج میلیون دلار از بازار بین‌بانکی قرض می‌کرد و گاه پرداخت‌های بخش خصوصی را به تعویق می‌انداخت یا با دریافت یک پذیره از شرکت‌های نفتی غیرکنسرسیوم از گرفتاری و تنگنای ارزی بیرون می‌آمد. اما در این میانه با توجه به ثبات نسبی قیمت‌ها و مقررات ناظر بر واردات و انتقال ارز، نرخ دلار به ریال نرخ معقولی به نظر می‌رسید.36-2

دهه 1350 شاهد افزایش درآمدهای حاصل از نفت بود که در سال 1353 و 1354 به اوج خود رسید و برای مدت کوتاهی دولت را با مازاد ارز مواجه کرد. دولت تصمیم گرفت قسمتی از ذخایر و درآمدهای ارزی خود را صرف سرمایه‌گذاری در خارج و اعطای وام با بهره ارزان به کشورهای در حال رشد کند. ولی این وضع دوام نیاورد و بار دیگر دولت با عدم موازنه پرداخت‌ها و کسری بودجه مواجه شد. همزمان با این تحولات و آزادسازی خروج ارز، تورم داخلی با سرعت بیشتری نسبت به میزان تورم در کشورهای طرف تجارت با ایران رو به افزایش گذاشت و نرخ دلار به ریال موجد بحث‌های جدی میان صاحب‌نظران و مقامات دولتی قرار گرفت.

نرخ واقعی ارز و ضوابط آن پروفسور ادوارد شو در سخنرانی خود در بانک مرکزی در خرداد 1345، گفته بود عدم دقت در انتخاب نرخ ارز به صورتی که اجازه داده شود به قیمت واقعی نرخ دلار نسبت به ریال ارزان‌تر شود، موجد تمایل بیشتر به انتقال پس‌اندازها و سرمایه‌گذاری در خارج از کشور خواهد شد.

بنابراین اولین ضابطه برای دانستن اینکه آیا نرخ ارز درست است یا نه، این است که آیا تغییرات نرخ ارز در جهت تغییرات نسبی قیمت‌ها در داخل کشور و در مقایسه با کشورهای عمده طرف معاملات خارجی کشور بوده یا نه.

در دهه 1350، شاخص هزینه زندگی در ایران جمعاً 240 درصد افزایش داشت. ارقام مشابه برای کشورهای صنعتی به طور دسته‌جمعی 183 درصد، آمریکا 152 درصد، آلمان 142 درصد، ترکیه 386 درصد، کشورهای صادرکننده نفت 240 درصد، عراق 167 درصد، ونزوئلا 159 درصد، عربستان سعودی 290 درصد و ژاپن 198 درصد بود. به عبارت دیگر در مقابل دلار آمریکا، تورم ایران 9 /57 درصد بیشتر بود. از نظر قدرت خرید یعنی اگر توازن و اعتدالی بین نرخ تسعیر ارزها و قدرت خرید موجود بود و عین همان کالاها در ایران و آمریکا وجود داشت، در سال 1971 یک ایرانی با تبدیل 700 ریال به دلار و دریافت 10 دلار می‌توانست عیناً همان کالاهایی را که با 700 ریال در ایران خریداری می‌کرد، با 10 دلار در آمریکا خریداری کند. در سال 1978 قدرت خرید این 700 ریال به قیمت‌های سال 1971 در ایران به 292 ریال کاهش یافته بود و در آمریکا 10 دلار به شش دلار و 57 سنت رسیده بود. در آن صورت اگر نوع کالاها هنوز قابل مقایسه بود، عملاً دلار آمریکا به خریدار ایرانی به‌جای 70 ریال، 44 ریال و 40 دینار به فروش می‌رسید. یعنی دلار از دید قدرت خرید به ریال خیلی ارزان شده بود. اگر در آن زمان نرخ دلار به 107 ریال افزایش یافته بود، در آن صورت با 700 ریال فقط می‌شد حدود شش دلار و 57 سنت در آمریکا خرید کرد که همان مقدار جنسی است که با 10 دلار آمریکا در سال 1978 می‌شد خرید. در واقع در دهه 1970 میزان تورم در اقتصاد ایران به طور محسوسی از کشورهای طرف معامله ایران بالاخص آلمان و آمریکا بیشتر بود و بدین دلیل دلار ارزان شده بود. بسیاری از کشورهای صادرکننده نفت گرفتار همین‌گونه فشارهای تورمی بودند و میزان تورم در ایران بیش از حد متوسط این کشورها نبود، با اینکه بعضی از این کشورها مخصوصاً عراق و ونزوئلا در این زمینه رکورد به مراتب بالاتری از ایران داشتند. ولی نکته اینجاست که به چشم یک مسافر ایرانی وقتی به اروپا و آمریکا می‌رفت، کالاهای آمریکایی و اروپایی سال به سال ارزان‌تر به نظر می‌رسیدند و او ولع بیشتری به خرید این کالاها پیدا می‌کرد. این تفاوت در مورد قیمت زمین و ساختمان بالاخص مشهود بود. زیرا قیمت مستغلات در ایران بالاخص در تهران طبق آمار بانک مرکزی افزایش نجومی داشت و از افزایش شاخص هزینه زندگی بالاتر رفته بود و در سال‌های 1355 و 1356 به راحتی دو برابر شده بود. بنابراین یک آپارتمان 100 هزاردلاری (معادل 700 هزار تومان) در جنوب فرانسه به قول برخی «مفت به نظر می‌آمد!» زیرا شاید به زحمت می‌شد مشابهش را در تهران خریداری کرد. بدون شک یکی از عوامل فرار سرمایه که در اواخر این دهه به وقوع پیوست بر همین اساس بود. بالاخص که بانک مرکزی ایران با ایجاد یک بازار غیربازرگانی دروازه‌ها را قانوناً باز کرد، نرخ دلار را ثابت نگه داشت و اجازه داد هرچه مردم پول دارند و رغبت دارند، ارز بخرند و ببرند. به عبارت دیگر اگر حق برداشت مخصوص را به عنوان واحد مشترک در نظر بگیریم، در همین ایام، دلار آمریکا 32 درصد نسبت به حق برداشت مخصوص تضعیف شد، در صورتی که میزان تضعیف ریال نسبت به حق برداشت مخصوص فقط 12 درصد بود و در نتیجه ریال نسبت به دلار قوی شده بود.

نرخ ارز واقعی و صحیح نرخی است که در درازمدت بتواند تعادلی بین عرضه و تقاضا برای ارز به وجود بیاورد و موازنه پرداخت‌ها را متعادل کند. در اقتصاد ایران که بیشتر درآمد ارزی از نفت است و نفت متعلق به ملت و درآمد به بودجه دولت واریز می‌شود، اثرات درآمدی متغیر نرخ ارز را نیز هرگز نمی‌توان از نظر دور داشت. زیرا اثر آن مستقیم و آنی است. 10 میلیارد دلار درآمد نفتی به نرخ 70 ریال هر دلار 700 میلیارد ریال درآمد ریالی برای دولت داشت و به نرخ 100 ریال هر دلار، 1000 میلیارد ریال، یعنی 300 میلیارد ریال اضافه درآمد ایجاد می‌کرد.

تجربه عملکرد دولت‌ها به‌خصوص دولت ایران در دهه‌های 1340 و 1350 نشان داده که دولت از اضافه درآمد خود برای کاهش بدهی‌ها استفاده نکرده و به همان نسبت به هزینه‌های خود اضافه کرده است. در این مورد البته چون دولت و موسسات و شرکت‌های دولتی خود بزرگ‌ترین واردکننده کشور هستند، اگر فرض شود که نصف پرداخت‌های بخش دولتی برای خرید از خارج از کشور باشد و دولت درآمد خود را خرج کند، از 300 میلیارد اضافی 150 میلیارد برای پرداخت‌های اضافی هزینه‌های ارزی نیاز خواهد داشت و 150 میلیارد ریال عملاً برای سایر پرداخت‌ها باقی می‌ماند که قطعاً آن نیز خرج خواهد شد. پس دلار گران‌تر، یعنی درآمد بیشتر برای دولت و درآمد بیشتر یعنی پرداخت‌های بیشتر و پرداخت‌های بیشتر دولت یعنی نقدینگی حتی بیشتر برای بخش خصوصی و افزایش پایه پولی کشور.

به همین دلیل در بسیاری از بحث‌ها در داخل دولت، بانک مرکزی هیچ‌وقت از فکر افزایش نرخ دلار طرفداری نکرد یا اگر می‌کرد می‌بایستی جواب این سوال اول داده می‌شد که در صورت افزایش درآمد دولت به چه صورت می‌بایستی با عواقب ناشی از آن از جمله افزایش نقدینگی بخش خصوصی مقابله کند. آیا دولت حاضر می‌شود جلوی هزینه‌های خود را بگیرد؟

ضابطه دوم در تعیین نرخ ارز مربوط به اثرات آن در سطح قیمت‌ها می‌شود. سیاست دولت در این ایام این بود که با تثبیت بهای دلار در جهت کاهش فشارهای تورمی از طریق ارزان نگه داشتن قیمت کالاهای وارداتی اقدام کند. گرفتاری اجرای چنین سیاستی این است که با کاهش نسبی قیمت کالاهای وارداتی، تقاضا برای این‌گونه کالاها حتی بیشتر می‌شود، آن هم در شرایطی که زیربنای کشور از جمله ظرفیت بنادر کشور جوابگوی این همه افزایش تقاضا نیست.

ضابطه سوم، وضع صادرات غیرنفتی است. در شرایطی که قیمت‌های داخلی مخصوصاً دستمزد کارگر رو به افزایش است و بازار داخلی رونق فراوان دارد و می‌توان اجناس تولیدی را با قیمت‌هایی که رو به افزایش هستند فروخت، صادرکنندگان ترجیح می‌دهند که اجناس خود را در بازارهای حمایت‌شده داخلی به فروش برسانند تا به دنبال رقابت در بازارهای خارجی بروند. از این‌رو در طی زمان آن منابعی که در جهت تولید کالا برای صادرات تجهیز و به کار گرفته شده‌اند، در جهت تولید برای فروش داخلی گرایش بیشتری پیدا خواهند کرد. خاصه اینکه با دلار ارزان، درآمد حاصله از صادرات کمتر خواهد شد، آن هم در شرایطی که تشویق صادرات غیرنفتی یکی از ارکان سیاست‌های اقتصادی است.

ضابطه چهارم، حفظ صنایع نوپای داخلی بود که نمی‌توانستند با اجناس وارداتی رقابت کنند و در نتیجه اتکای بیشتری به حمایت دولت از طریق اعمال سود بازرگانی بیشتر و افزایش تعرفه یا منع کامل ورود جنس خارجی پیدا می‌کنند. بر اساس فقط همین ضابطه، می‌توان نتیجه‌گیری کرد که نرخ 70 ریال برای هر دلار ارزان بود و دلار حتی در این دهه نیز بیش از آن ارزش داشت، والا ایجاد صنایع نوپا این‌قدر متکی به حمایت دولت نبود.

با توجه به این ضوابط می‌توان نگاه مجددی به سیاست ارزی کشور به‌خصوص در دهه 1350 بعد از افزایش نرخ ارز انداخت. در زمان تنظیم قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351، درآمد ارزی کشور به حدود سه میلیارد دلار رسیده بود و این رقمی بود که خود نسبت به چند سال قبل جهش بزرگی نشان می‌داد. در سال 1345، درآمد ارزی تقریباً به مرز یک میلیارد دلار رسیده بود. در سال 1346 به 1 /1 میلیارد دلار، در سال 1347 به 3 /1 میلیارد دلار، در سال 1348 به 5 /1 میلیارد دلار، در سال 1349 به 7 /1 میلیارد دلار، در سال 1350 به 7 /2 میلیارد دلار و سال بعد به 3 /3 میلیارد دلار رسید. همزمان با آن، پرداخت‌های دولت نیز به ارز افزایش یافته بود. شاخص هزینه زندگی نیز در این سال‌ها رشدی کمتر از یک درصد برای سال‌های 1345 و 1346، 5 /1 درصد در سال 1347، 6 /3 درصد در سال 1348، 3 /1 درصد در سال 1349، 5 /5 درصد در سال 1350 و 3 /6 درصد در سال 1351 نشان می‌داد که در مقایسه با سایر کشورها کاملاً قابل قبول بود. اما افزایش بی‌سابقه درآمد ارزی به شش میلیارد دلار در سال 1352، 21 میلیارد دلار در سال 1353 و حفظ سطح آن تا سال 1357 پدیده کاملاً تازه‌ای بود که سابقه نداشت. مساله قدرت خرید ریال در شرایطی که شاخص هزینه زندگی در سال 1352، 2 /11 درصد، در سال 1353، 5 /15 درصد، در سال 1354، 9 /9 درصد، در سال 1355، 6 /16 درصد، در سال 1356، 5 /25 درصد و در سال 1357، 1 /9 درصد افزایش نشان می‌داد، ابعاد کار را به کلی عوض کرده بود. با وجود افزایش ذخایر ارزی، که خود حاکی از عدم توازن در معاملات ارزی است و افزایش فشارهای تورمی به مراتب بیش از میزان تورم کشورهای طرف معامله است، چه سیاست ارزی باید اتخاذ کرد و به چه نرخی باید ارز مورد نیاز را در اختیار بازار گذاشت؟ قیمت مهم‌ترین کالاهای اقتصادی کشور چگونه باید تعیین می‌شد؟

در ایران اواخر دهه 1350، درآمد ارزی، حدود 20 میلیارد دلار بود و به فرض اینکه 10 میلیارد دلار آن مورد نیاز دولت بود، می‌توان فرض کرد که ما می‌خواستیم 10 میلیارد دلار به قیمت مناسبی به بازار خصوصی بفروشیم. در بازارهای کشورهای صنعتی که خریدار و فروشنده ارز، صادرکننده و واردکننده هستند، بانک‌ها نرخ ارز را بر اساس ملاحظات بازار برای روز یا ساعت و حسب میزان عرضه اعلام می‌کنند که احیاناً با نرخ بانک‌های دیگر اندکی متفاوت است. تفاوت اساسی وضع ایران و کشورهای نفت‌خیز با کشورهای صنعتی این است که در ایران فروشنده یکی است و در مقابل، خریداران چندین و چند هزار. برای رسیدن به نرخ واقعی ارز یک راه که اخیراً کارشناسان صندوق بین‌المللی پول در گزارش‌های خود بدان اشاره می‌کنند این است که ارز مورد نیاز جداگانه و ماهانه یا هفتگی یا روزانه به مزایده گذاشته شود و نرخ ارز به صورت هفتگی اعلام شود. بانک‌ها با شرکت در این مزایده، بسته به نیازهای مشتریان خود و قضاوتی که در میزان تقاضای آنها به ارز دارند، نرخی را پیشنهاد خواهند کرد که در ارتباط با آن بتوانند هم در مزایده برنده شوند و هم بتوانند ارز را به قیمت کمی بالاتر به مشتریان خود بفروشند. این نظام از نظر تئوری کاملاً قابل اجراست و عملاً هم نزدیک‌ترین نظام به یک نظام آزاد چندفروشنده‌ای، برای تعیین نرخ ارز است.

نظام ارزی ایران بسیار ساده بود. فروش ارز از طریق بانک مرکزی انجام می‌شد و به بانک‌های مجاز بر اساس ثبت سفارش‌های برات وصولی یا اعتبار اسنادی به نرخ قبلاً تعیین‌شده، ارز فروخته می‌شد. بعد که بازار ارز غیربازرگانی به وجود آمد، انتظار می‌رفت در این بازار، تناسبی بین عرضه و تقاضا برقرار شود. ولی در عمل، این بازار نیز برای حفظ تک‌نرخی که پایه دیگر نظام ارزی کشور بود، یک فروشنده عمده پیدا کرد و آن هم بانک مرکزی بود. بازار صرافان در این شرایط محدود شده بود به بازار خیابان فردوسی که داشت با وجود بازار غیربازرگانی کاملاً از رونق می‌افتاد.

برای مدتی سعی شد میزان فروش بانک مرکزی در این بازار کنترل شود. بانک می‌خواست آن را از صورت سابق که به هر میزانی که بازار (بانک ملی) تقاضا کند، بانک مرکزی ارز در اختیار بانک‌ها قرار دهد، خارج کند. اما وقتی این سیاست اتخاذ شد، بازار بلافاصله از یک نرخی خارج شد و دلار رو به گرانی رفت و به 5 /70 ریال رسید. یکی از روسای بانک‌ها سراسیمه به بانک مرکزی آمد که دارد در بازار انقلاب می‌شود و ترس از عدم فروش بانک مرکزی تقاضا را به صورت بی‌سابقه‌ای بالا برده که به زودی به انفجار خواهد کشید. لذا، در سیاست فروش ارز تجدیدنظر شد و بار دیگر نظام گذشته دو بازار ارز و یک نرخ دنبال شد. ولی هنوز این سوال مطرح بود، کدام نرخ؟ اگر قرار نیست نرخ بر اساس عرضه و تقاضا تعیین شود، باید به صورتی تعیین شود که در نهایت در یک دوره میان‌مدت تعادلی در این بازار به وجود بیاید. اگر می‌شد آنقدر میزان تولید نفت را کنترل کرد که درآمدهای حاصله از آن درست کفایت نیازهای کشور را بکند و نه بیشتر و نه کمتر، کار بانک مرکزی در تعیین نرخ فروش ارز چندان مشکل نبود و می‌شد سعی کرد حجم بازار را تخمین زد. ولی در شرایطی که فشار دولت برای افزایش سطح استخراج و تولید و صادرات است و وقتی این کالا به فروش می‌رود و تبدیل به ارز می‌شود، دیگر تعادل ارزی در درازمدت میسر نمی‌شود. مساله به این صورت مطرح می‌شود که حالا که پول هست باید به مصرف رساند. البته در این چارچوب فکری بود که موضوع سرمایه‌گذاری در خارج از کشور، مخصوصاً از سوی دولت مطرح شد و تصمیمات مهمی نیز در این زمینه گرفته شد، ولی این برنامه به‌تنهایی مساله نرخ ارز را حل نمی‌کرد. این سوال کماکان مطرح بود که پایه اساسی برای تعیین نرخ صحیح ارز که بتواند در بازار تعادل ایجاد کند و تراز ارزی کشور را در میان‌مدت به تعادل سوق دهد، چیست؟

مکاتب فکری اقتصادی در ایران

در آن زمان، در محافل اقتصادی ایران چند مکتب فکری وجود داشت.

مکتب اول- اینکه ارز را باید ارزان کرد. پیروان این مکتب چند نفر از بازرگانان عمده و بانکداران و بعضی از وزرا بودند. بسیاری از بانکداران با استفاده از بهره‌های پایین، از بازار بین‌المللی قرض کرده بودند و می‌خواستند با استفاده از ارز ارزان‌تر بدهی‌های خود را بپردازند و سود بیشتری ببرند. بازرگانان عمده می‌خواستند جنس وارداتی را ارزان‌تر وارد کنند و با استفاده از شرایط تورمی مملکت با قیمت‌های بالاتر بفروشند. خیلی از سرمایه‌داران می‌خواستند ریال‌های خود را تبدیل به دلار کرده و از کشور خارج کنند. بعضی از وزرا می‌خواستند در اجرای دستورات شاه برای به صفر رساندن تورم از طریق کاهش قیمت کالاهای وارداتی در این زمینه، گام‌های موثری بردارند و ضمناً به شاه وانمود کنند که یکی از علائم پیشرفت مملکت همین است که بازار ارز باز باشد و ریال قوی‌تر شود.

مکتب دوم- بیشتر حامیان صنایع بودند و محمد یگانه در زمان ریاست بانک مرکزی خود با سابقه‌ای که از وزارت اقتصاد در این زمینه داشت، جزو هواداران پروپاقرص این گروه بود. اینها می‌گفتند که دلار ارزان‌تر، صنعت کشور را از بین خواهد برد. بعد هم به چه مناسبت ثروت کشور به عده‌ای ثروتمند فروخته شود که تنها هدفشان بیرون کردن سرمایه از مملکت است و تازه بعد که تمام ذخایر ارزی از این طریق از دست رفت، چه می‌شود؟ راه مبارزه با تورم نمی‌تواند فروش ارز ارزان باشد. با اصل مرض باید مبارزه کرد. شاه به کمک این گروه آمد و رای داد که دلار ارزان نشود و از دید صحیح، او این‌طور نتیجه‌گیری کرد که با ارزان کردن دلار، عملاً کشور نفت خود را ارزان‌تر به فروش می‌رساند، پس وقتی نفت تمام شد آن‌وقت قیمت دلار باید سر به آسمان بزند.

مکتب سوم- حامیان آن می‌گفتند ریال باید از دلار جدا شود و اجازه داده شود نرخ ارز از نوسانات بیشتری برخوردار شود و تابع عرضه و تقاضا باشد. یعنی تا آنجا که ممکن است اجازه داده شود شرایط بازار در تعیین نرخ آن موثر باشد. در سال‌های 1354 و 1355 برای مدتی سعی شد این فکر دنبال شود که اگر موفق می‌شد پایه‌ای برای تجدیدنظر در نرخ ارز بازرگانی می‌شد. ولی مقاومت و عکس‌العمل بازار، بانک مرکزی را بر آن داشت که در این سیاست تجدیدنظر کند. گرفتاری در این بود که با وجود این همه ذخایر ارزی و فشارهای تورمی در کشور، مشکل بود که بتوان مقامات مسوول را قانع کرد که چون دلار عملاً تضعیف شده باید قیمت دلار را بالا برد که مثلاً بشود 100 ریال، آن هم در شرایطی که کشور دارای مازاد ارزی است. حتی کارشناسان بین‌المللی را هم نمی‌شد در این مورد قانع کرد که در درازمدت این سیاست درستی است. زیرا اگر این سیاست در عمل موفق می‌شد حجم پرداخت‌های ارزی را کاهش دهد و موجب افزایش صادرات غیرنفتی شود، ذخایر ارزی نیز افزایش بیشتری پیدا می‌کرد. سیاست ایجاد محدودیت ارزی معمولاً در شرایطی اتخاذ می‌شود که ذخایر ارزی تهی شده‌اند و بدهی‌های ارزی زیادتر از حد ظرفیت پرداخت کشور است و نه در شرایطی که باید بدهی‌های کشور قبل از موعد واریز می‌شد و در سایر کشورها سرمایه‌گذاری می‌شد و ذخایر ارزی رو به افزایش بودند. اگر فشاری روی بانک مرکزی بود، در جهت کاهش نرخ دلار بود تا افزایش آن. همین‌که بانک موفق شد به پشتیبانی شاه در مقابل این فشارها مقاومت کند، خود کار قابل ستایشی انجام داده بود. ولی نتیجه این سیاست به هیچ‌وجه مطلوب نبود. دلار عملاً خیلی ارزان شده بود و دروازه‌های ارز باز مانده بود که منجر به خروج ارز، تضعیف صادرات غیرنفتی و عدم رقابت کالاهای تولید داخلی با واردات ارزان بود.

راه عملی چه بود؟

طرح باز کردن بازار سرمایه هنوز هم در کشورهای جهان سوم با بدبینی زیاد روبه‌رو می‌شود. در اواخر دهه 1990 یکی از دلایل اصلی بحران کشورهایی چون کره،‌ اندونزی و روسیه همین باز کردن غیرمترقبه و تند و بدون مطالعه بازار معاملات سرمایه‌ای بود. بر اساس تجارب خیلی از کشورها به‌خصوص کشورهای خاور دور از اوایل سال 2001 به بعد تغییر جهت فکری در محافل بین‌المللی در این زمینه به وجود آمد و دیگر اصراری به باز شدن دروازه‌ها نمی‌شود. برعکس معتقد به آزاد کردن تدریجی و پله‌پله این‌گونه معاملات ارزی شده‌اند. پیشرو شدن ایران و قدم برداشتن در راهی که در شرایط سال 1356 بی‌بازگشت به نظر می‌رسید، اشتباه محض بود. اگرچه از نظر آمار، کل میزان خروج ارز شاید بین 5 تا 10 درصد کل درآمد ارزی کشور بیشتر نبود، ولی اثرات سوء آن در اقتصاد کشور به خوبی احساس شد. این اولین بازاری نبود که باید آزاد می‌شد.

نگاهی دوباره به سال‌های 1354 تا 1356، تشدید فشارهای تورمی و کاهش ارزش ریال به دلار و در نتیجه ارزان شدن دلار و کمک به فرار بیشتر سرمایه از ایران، به نظر می‌رسد در شرایط آن روز، چاره‌ای جز حفظ نظام تک‌نرخی و حفظ ارزش اسمی ریال به دلار نبود. با توجه به آنچه اتفاق افتاد و علاقه فوق‌العاده‌ای که برای تبدیل تهران به یک مرکز پولی بین‌المللی وجود داشت، که بین سنگاپور و لندن عمل کند، تغییر نرخ ارز به هر دلیل دیگری هم اگر عملی بود، به علت اثری که روی درآمد دولت می‌گذاشت، به صلاح کشور هم نبود که دلار گران شود و مثلاً به قیمت 100 ریال برسد. هرچند این نرخ از دید نظریه برابری قدرت خرید نرخ مناسبی بود ولی چنین تغییری جدا از اثرات منفی آن روی قیمت‌ها، درآمد دولت را از محل نفت و گاز حدود 45 درصد افزایش می‌داد که خود مسلماً بیشتر از 45 درصد به افزایش هرچه بیشتر هزینه‌ها منجر می‌شد و فشارهای تورمی را به همان نسبت بیشتر می‌کرد. تنها عامل موثر برای به وجود آوردن تعادل در بازار ارز، کاهش هزینه‌های دولت و ایجاد تعادل در داخل اقتصاد کشور و اعمال محدودیت روی پرداخت‌های ارزی غیربازرگانی بود.

* این مقاله، تلخیصی است از فصل «حفظ موازنه ارزی» از کتاب «هدف‌ها و سیاست‌های بانک مرکزی ایران از 1339 تا 1357» تالیف حسنعلی مهران، نشر نی، 1394.