شناسه خبر : 6121 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

چرا هدفمندی یارانه‌ها ناموفق ارزیابی شده است؟

شکست هدفمندی

بازوی پژوهشی قوه مقننه اگرچه انحراف عملکرد از قانون مصوب را یکی از دلایل عدم توفیق در دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها می‌داند، اما دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف و بروز چالش‌های کنونی را وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون عنوان می‌کند.

فاطمه شیرزادی
زمستان 87 لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها از جانب دولت نهم به مجلس شورای اسلامی ارائه شد و زمستان 88 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با تصویب در جلسه علنی مجلس، به دولت ابلاغ شد. در ماده اول این قانون، دولت مکلف به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی شد. بر اساس قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، «دولت مکلف بود قیمت فروش داخلی بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع، گاز طبیعی، برق و آب را به‌تدریج تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه افزایش داده و منابع حاصل از آن را به نسبت 50، 30 و 20 درصد به ترتیب صرف اعطای یارانه (نقدی، غیرنقدی و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی)، حمایت از تولید و جبران آثار افزایش قیمت‌ها بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود کند». اما با گذشت چند ماه از پایان برنامه پنجم توسعه، می‌توان پرسید هدفمند کردن یارانه‌ها به عنوان قانونی که از آغاز در میان انتقادات شدید کارشناسان اقتصادی مطرح، تصویب و اجرا شد، به چه نتایجی منجر شده و کدام یک از اهدافش محقق شده است؟

عملکرد قانون هدفمندی
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌تازگی در گزارشی مبسوط به ارزیابی عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها از سال 89 تا پنج ماه نخست سال جاری پرداخته است. بر اساس این گزارش، «عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها نشان می‌دهد طی سال‌های 1389 تا پنج‌ماهه نخست 1395، حدود 88 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها به پرداخت نقدی و حدود دو درصد از منابع مزبور طی سال‌های مورد نظر به تولید (با هدف بهینه‌سازی مصرف انرژی) اختصاص یافته است و مابقی، به حوزه سلامت، پرداخت بدهی به بانک مرکزی و خزانه، پرداخت به رزمندگان معسر و‌... پرداخت شده است». همچنین تجربه اجرای قانون هدفمند کردن در بازه زمانی 1389 تا پایان سال 1394 حکایت از آن دارد که:

1- حدود 266 هزار میلیارد تومان از فروش کل حامل‌های انرژی، برق، آب و گاز پس از اجرای هدفمندی به دست آمده است. ‌
2- از این میزان 164 هزار میلیارد تومان به سازمان هدفمندی اختصاص یافته و 102 هزار میلیارد تومان برای تامین هزینه‌های تولید به شرکت‌ها (توانیر، شرکت پخش و پالایش نفت، آبفا)، شهرداری‌ها و دولت پرداخت شده است.
3- کل اعتبارات تخصیص داده‌شده توسط سازمان هدفمندی یارانه‌ها حدود 248 هزار میلیارد تومان بوده است که 164 هزار میلیارد تومان آن از فروش حامل‌های انرژی، آب، برق و گاز و حدود 84 هزار میلیارد تومان آن از طریق اعتبارات بودجه و سایر روش‌ها (استقراض از بانک مرکزی و خزانه) تامین شده است. ‌
4- ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون در هیچ یک از سال‌های اجرای قانون مذکور رعایت نشده است. به نحوی که در عمل، مصارف مربوط به کمک به خانوارها -که بخش عمده آن شامل پرداخت یارانه‌های نقدی است‌- طی سال‌های 1389 تا پنج‌ماهه نخست 1395، حدود 88 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها به پرداخت نقدی اختصاص داده شده است. ‌
5- به‌رغم اینکه مجلس شورای اسلامی طی سال‌های 1389 لغایت پنج‌ماهه نخست 1395، به‌طور متوسط سهمی معادل 14 درصد از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها را در قوانین بودجه سنواتی برای کمک به تولید (موضوع ماده (8) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها) پیش‌بینی کرده است، در عمل حدود دو درصد از منابع مزبور طی سال‌های مورد نظر به تولید اختصاص یافته است. ‌
6- به‌رغم مفاد بند «ب» تبصره «34» قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر اختصاص 10 درصد از کل منابع هدفمندسازی یارانه‌ها به حوزه سلامت، طی سال‌های 1389 تا پنج‌ماهه نخست 1395 حدود دو درصد از منابع مزبور به این بخش اختصاص یافته است که البته این مقدار از پرداخت‌ها صرفاً از سال 1392 به بعد صورت گرفته و در سال‌های پیش از آن، دولت به‌رغم حکم مقرر در قانون برنامه پنجم توسعه، هیچ سهمی برای این موضوع در قوانین بودجه سنواتی در نظر نگرفته است.

دلایل عدم توفیق

اما عدم توفیق دولت‌ها در دستیابی حداقلی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها چه علتی داشته است؟ بازوی پژوهشی قوه مقننه اگرچه انحراف عملکرد از قانون مصوب را یکی از دلایل عدم توفیق در دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها می‌داند، اما دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف و بروز چالش‌های کنونی را وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون عنوان می‌کند و آن گاه برخی از این اشکالات را به این صورت فهرست می‌کند:

1- فقدان مبانی مشخص در خصوص قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی
2- عدم توجه کافی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی در حوزه انرژی کشور
3- ‌عدم شفافیت قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در ایران ‌
4- تمرکز اصلی بر ابزار قیمتی و غفلت از ابزارهای غیرقیمتی
5- عدم شفافیت منابع حاصل از اجرای قانون ‌
6- توزیع منابع حاصل از اجرای هدفمندی یارانه‌ها در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی.

زمانی برای اصلاح؟
اما چرا دولت یازدهم با وجود همه انتقادهایی که به رویکرد احمدی‌نژاد در اجرای قانون یارانه‌ها وارد شده، اقدامی اساسی برای اصلاح اشکالات این قانون نداشته است؟ مرکز پژوهش‌های مجلس انتظار داشته است دولت که در اجرای قانون مذکور با چالش‌های فراوانی روبه‌رو بوده است، از فرصت برنامه ششم به منظور توقف چرخه معیوب اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها و اصلاح فرآیند اجرای آن استفاده کند به ویژه با توجه به اینکه «اتمام دوره قانونی اجرای قانون هدفمندی همزمان با اتمام برنامه پنجم، تاکید سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه بر تحقق کامل هدفمندسازی یارانه‌ها و نیز تکلیف دولت بر استفاده از ظرفیت اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی، ضرورت پرداختن به موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها در برنامه ششم را آشکارتر ساخته بود». با این حال این موضوع در لایحه برنامه ششم مطرح نشده و تصمیمی برای آن گرفته نشده است.

رویکردهای ممکن
بر اساس گزارش این مرکز، در چنین شرایطی مجلس شورای اسلامی چهار رویکرد را می‌تواند در پیش گیرد:

1- پذیرش پیشنهاد ارائه‌شده از سوی دولت که به معنای ادامه مسیر گذشته خواهد بود. ‌
2- اعمال برخی اصلاحات جزئی در منابع یا مصارف قانون هدفمندی بدون توجه به مشکلات ساختاری در منطق آن. ‌
3- ایجاد زمینه برای اصلاحات اساسی در قانون فعلی و توقف چرخه معیوب آن.
4- انجام اصلاحات اساسی در نظام مدیریت انرژی کشور.

پیشنهاد یک حکم
مرکز پژوهش‌ها در ادامه این گزارش، رویکردهای اول و دوم را در شرایط کنونی کارآمد نمی‌داند و توجه به رویکردهای سوم و چهارم را ضروری ارزیابی می‌کند. این مرکز در قالب «رویکرد ایجاد زمینه برای اصلاحات اساسی در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و توقف چرخه معیوب آن» پیشنهاد می‌کند در برنامه ششم توسعه، دولت مکلف به ارائه یک برنامه اصلاحی جایگزین بر مبنای اصول و قواعدی مشخص شود و یک حکم پیشنهادی به این شرح تنظیم کرده است: قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب 1388 تا پایان سال دوم برنامه ششم تمدید می‌گردد. کلیه دریافت‌ها و پرداخت‌هایی که در حال حاضر به موجب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها انجام می‌شود پس از تاریخ مذکور صرفاً براساس سند ملی مدیریت بازار انرژی که تا پایان سال دوم برنامه بر مبنای محورهای زیر به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید مجاز خواهد بود.

1- بهینه‌سازی و اصلاح ناکارآمدی‌ها در حوزه تولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی همزمان با اصلاح قیمت‌های انرژی براساس الگوهای از قبل اعلام‌شده، ‌
2- توزیع منابع آزاد‌شده میان گروه‌های اولویت‌دار و اهداف مرتبط، ‌
3- صرفه‌جویی در مصرف انرژی‌های آلاینده و حفظ ثبات زیست‌محیطی از طریق جایگزینی مصرف انرژی‌های فسیلی با انرژی‌های نو و پاک، ‌
4- توسعه متوازن و پایدار فعالیت‌های بخش انرژی با هدف تامین مقادیر مورد نیاز انرژی و منابع انرژی در راستای برآورده ساختن نیازهای مصرف‌کنندگان انرژی، ‌
5- ایجاد انگیزه رقابت در بازار انرژی بر اساس اصل اجتناب از تبعیض و شفافیت، ‌
6- بهبود جایگاه انرژی در توسعه ملی پایدار.

نظام مدیریت بازار انرژی

بخش مهمی از گزارش مرکز پژوهش‌ها اما به «رویکرد انجام اصلاحات اساسی در نظام مدیریت بازار انرژی کشور (قیمت‌گذاری و مصرف)» اختصاص یافته است. این رویکرد شامل دو بخش «اصلاح نظام قیمت‌گذاری» و «تعیین ضوابط روشن برای مصرف منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی» است. برای قیمت‌گذاری انرژی در کشور دو روش ذکر شده است: روش اول تمرکز بر قیمت‌گذاری نهاده‌های اولیه بازار انرژی (شامل نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی) و روش دوم تمرکز بر قیمت‌گذاری فرآورده‌ها (ستاده‌های بازار انرژی).
در صورتی که بر روش قیمت‌گذاری نهاده‌های اولیه بازار انرژی تمرکز شود، سازوکاری که برای قیمت‌گذاری انرژی در برنامه ششم پیشنهاد می‌شود قیمت فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و برق در کشور متناسب با قیمت نهاده‌های فوق طبق ضوابط ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تعیین شود. از سوی دیگر دولت مکلف شود تمام منابع حاصل از فروش داخلی نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بر آنها و سهم شرکت ملی نفت ایران از فروش داخلی را به ردیف 210102 بودجه عمومی واریز کند.
در صورتی که قیمت‌گذاری فرآورده‌ها مبنای سیاستگذاری باشد، طبق پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها، برای قیمت‌گذاری انرژی در برنامه ششم دولت مکلف است از سازوکار خودکارسازی قیمت‌گذاری برای تعیین قیمت حامل‌های انرژی استفاده کند. به این منظور ابتدا فرمول قیمت‌گذاری و اجزای آن برای عموم اعلام شده و سپس در بازه‌های زمانی کوتاه‌مدت، قیمت حامل‌های انرژی براساس این فرمول، محاسبه، اعلام و اعمال خواهد شد. علاوه بر این دولت می‌تواند اجرای فرمول را در قالب دامنه حمایتی به گونه‌ای اعمال کند که مانع جهش شدید در هر بار تغییر قیمت شود. مهم‌ترین دلیل ارائه این پیشنهاد نیز «خودکارسازی و غیرسیاسی کردن قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی» (AFPM) عنوان شده است. مراحل سازوکار قیمت‌گذاری خودکار سوخت (AFPM) به زبان ساده به این شرح آمده است:

1- تدوین و اعلام شفاف فرمول قیمت‌گذاری (مثلاً قیمت خرده‌فروشی= قیمت بین‌المللی + هزینه واردات و توزیع + مالیات)
2- ‌ مشخص کردن و اعلام شفاف برنامه زمانی به‌روز کردن اجزای فرمول
3- مشخص کردن برنامه زمانی و مقداری به‌روز کردن قیمت نهایی
4- تدوین نوار هموارکننده (حمایتی) مثلاً حداکثر افزایش قیمت خرده‌فروشی بیش از سه درصد در ماه نخواهد بود و این فرآیند افزایش سه‌درصدی در هر ماه تا جایی ادامه پیدا خواهد کرد که رسیدن به قیمت بدون یارانه حامل انرژی تکمیل شود. همچنین این بدان معناست که هنگام کاهش قیمت نیز، حداکثر کاهش قیمت خرده‌فروشی بیش از سه درصد در ماه نخواهد بود تا بودجه دولت از محل کاهش مالیات مربوطه متلاطم نشود.

ضوابط روشن
همچنین در گزارش مرکز پژوهش‌ها برای حالتی که «تعیین ضوابط روشن برای مصرف منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی» ملاک عمل قرار گیرد، پیشنهاداتی ارائه شده که از جمله مهم‌ترین آنها این است که به منظور ایجاد شفافیت در اجرای قانون، دولت مکلف شود دریافت‌ها و پرداخت‌های مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را در جدول جداگانه‌ای حاوی اقلام زیر همراه با بودجه‌های سنواتی به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند:
الف-‌ کل دریافت‌های حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها،
ب-‌ مالیات بر ارزش افزوده مرتبط با آن،
ج-‌ سهم شرکت‌های تولید و توزیع‌کننده انرژی به تفکیک هر شرکت،
د-‌ سهم سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها به منظور اختصاص به پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها، کمک به بخش سلامت و حمایت از تولید و اشتغال از طریق تامین اعتبارات مربوط به اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال 1390 و قانون توسعه حمل ونقل و مدیریت مصرف سوخت مصوب سال 1386.

سه پیشنهاد
در نهایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی سه پیشنهاد ارائه کرده که می‌توانند به ترتیب اولویت در دستور کار قرار گیرند:
1- ایجاد زمینه برای اصلاحات اساسی در قانون فعلی
2- قیمت‌گذاری نهاده‌های اولیه بازار انرژی
3- قیمت‌گذاری فرآورده‌ها (ستاده‌های بازار انرژی).

دراین پرونده بخوانید ...

دیدگاه تان را بنویسید

 

پربیننده ترین اخبار این شماره

پربیننده ترین اخبار تمام شماره ها