طرحی که از آغاز شکست‌خورده بود

داوود سوری، عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف، معتقد است شکست طرح هدفمندی یارانه‌ها از آغاز مشخص بوده و از همان ابتدا بحث اجرایی نبودن آن مطرح شده چون «مبلغی که برای پرداخت نقدی در نظر گرفته شد، مبلغ بسیار زیادی بود و یک حساب ساده می‌توانست نشان دهد که چنین مبلغی از طریق آزاد کردن قیمت انرژی کسب نخواهد شد.» این اقتصاددان اظهار می‌کند: «باید درباره یارانه‌های انرژی یک استراتژی کلی داشته باشیم که در راستای آن استراتژی، برنامه و قانون تدوین کنیم. باید مشخص باشد می‌خواهیم قیمت‌گذاری را کنار بگذاریم و در اختیار بازار قرار دهیم یا می‌خواهیم قیمت‌گذاری در اختیار دولت باشد؛ می‌خواهیم یارانه بپردازیم یا نمی‌خواهیم.» او آزادسازی قیمت نفت و بنزین را بهترین راهکاری می‌داند که دولت پیش رو دارد و تاکید می‌کند: «آزادسازی به این معناست که دولت باید پالایش و پخش را در اختیار بخش خصوصی و شرکت‌های بزرگ قرار دهد و خودش صرفاً ناظر باشد تا در آنجا انحصار و تبانی صورت نگیرد.» سوری در عین حال با انتقاد از میل دولتمردان به افزایش قدرت و تحت کنترل خود در‌آوردن همه چیز، می‌گوید: «اتفاقاً در دولت یازدهم تمایل دولت به دخالت در بخش انرژی بسیار بیشتر است و مسوولان در عمل با خصوصی‌سازی در این بخش مخالفند.»

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، ترکیب مقرر در قانون هدفمندی یارانه‌ها برای مصارف آن در هیچ یک از سال‌های اجرای این قانون رعایت نشده است. چرا هدفمندی یارانه‌ها این‌گونه شکست خورد؟

به نظر من از همان ابتدا مشخص بود که این طرح شکست خواهد خورد چرا که طراحی مناسبی نداشت و بسیار با عجله و بدون برنامه‌ریزی مشخص تدوین شد. بسیاری از قوانینی که مجلس تصویب کرده و به عنوان برنامه مطرح شده‌اند، چنین وضعیتی دارند و اگر چنین پژوهش‌هایی درباره‌شان انجام شود، می‌بینیم که هیچ کدام به هدفی که می‌خواسته‌اند، نرسیده‌اند. بسیاری از این مسائل به نحوه قانونگذاری مربوط است؛ اینکه بسیار جزئی وارد موضوع می‌شوند، خیلی سریع تصمیم‌گیری می‌شود، چارچوب مشخصی وجود ندارد و بر اساس تحقیق و مطالعه شکل نمی‌گیرند. بسیاری اوقات نیز اشکال به نحوه اجرا برمی‌گردد. اما به طور کلی به نظر من هدفمندی یارانه‌ها با سایر طرح‌های مشابه تفاوت چندانی ندارد. این مشکلات را به صورت عمومی در بسیاری از طرح‌ها داریم. درباره هدفمندی از آغاز این بحث مطرح بود که این برنامه اجرایی نیست چون مبلغی که برای پرداخت نقدی در نظر گرفته شد، مبلغ بسیار زیادی بود و یک حساب ساده می‌توانست نشان دهد که چنین مبلغی از طریق آزاد کردن قیمت انرژی کسب نخواهد شد. با دیدن بسیاری از اعدادی که در این گزارش درباره درآمدها و هزینه‌های یارانه‌ها آمده، این پرسش برای من پیش آمد که این اعداد را چگونه محاسبه کرده‌اند؛ آیا فکر کرده‌اند بنزین یا گازوئیل می‌خواست به همان نرخ سال 89 به فروش برسد یعنی با همان نرخ 400 تومان محاسبه شده است؟ با شرایطی که از سال 89 تاکنون شکل گرفته، به نظر می‌رسد به جای هدفمند کردن یارانه‌ها، در واقع یک یارانه نقدی به دیگر یارانه‌ها اضافه شده است. با توجه به نرخ تورم سال 89 به بعد، باید نرخ بنزین خیلی بالاتر از 1000 تومان فعلی باشد. تا حدودی شرایط پویایی اقتصادی دیده نمی‌شود. علاوه بر این عموماً دولت می‌خواهد همه چیز را تحت کنترل خود داشته باشد، اما نه این دولت و نه هیچ کدام از دولت‌ها توان این کار را ندارند و به همین دلیل بسیاری از برنامه‌هایشان عملی نمی‌شود.

چرا دولت روحانی با وجود همه انتقادها به رویکرد دولت احمدی‌نژاد در اجرای قانون یارانه‌ها، نتوانست آن را اصلاح کند؟

متاسفانه دولتمردان ما می‌خواهند قدرت خود را افزایش دهند و همه چیز را تحت کنترل خود دربیاورند. اگر هم با اقدامی مخالفتی می‌کنند، بیشتر مخالفت با کسانی است که پیش از آنها قدرت را در اختیار داشته‌اند. اتفاقاً در دولت یازدهم تمایل دولت به دخالت در بخش انرژی بسیار بیشتر است و مسوولان در عمل با خصوصی‌سازی در این بخش مخالفند و در ذهنیت افرادی که سال‌هاست قدرت را در اختیار دارند چنین چیزی نمی‌گنجد. در این دولت هم چیزی عوض نشده است.

یعنی از نظر شما نگاه دولت به این مساله‌‌ تغییر مثبتی نداشته است و انتقادات صرفاً به این دلیل بوده که دولت قبل آن کارها را انجام داده است.

برخی انتقادشان این بود که چرا دولت قبل وجود داشت و آنها بودند و ما نبودند. بسیاری از همین افراد از ابتدای انقلاب بوده‌اند و قدرت را در اختیار داشته‌اند و سیستمی که الان کار می‌کند نتیجه اقدامات این افراد است. خودشان آن را طراحی کرده‌اند و در تلاش هستند که آن را حفظ کنند.

مرکز پژوهش‌ها می‌گوید علاوه بر اشکالات اجرایی، «قانون» هم ایرادات و ابهاماتی داشته است. عمده اشکالاتی که در این گزارش درباره قانون هدفمندی یارانه‌ها ذکر شده به مساله‌ قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و عدم شفافیت منابع حاصل از اجرای قانون مربوط است. به نظر شما مشکل این بخش چیست؟

اساساً ورود دولت به موضوع قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و مشخصاً بنزین و گازوئیل اشتباه است، اما دولت وارد این کار شده و در آن گیر کرده، اما نه دوست دارد از آن خارج شود و نه می‌تواند این مشکل را حل کند. چه این دولت چه هر دولت دیگری چه بهترین کارشناسان نمی‌توانند به درستی قیمت‌گذاری کنند. وقتی دولت پالایش و پخش را تماماً در اختیار خود گرفته، وظیفه‌ای را بر عهده گرفته که از پس انجام آن برنمی‌آید و این مساله‌ همیشه هست و هیچ‌وقت حل نخواهد شد مگر اینکه دولت پای خود را از این موضوع بیرون بکشد. چرا کشورهای مختلف دنیا این مشکل را ندارند؟ به این دلیل که پالایش و پخش را در اختیار بخش خصوصی گذاشته‌اند و دولت فقط ناظر بر این است که مشکل انحصار و تبانی پیش نیاید، اما خودش وارد قیمت‌گذاری نمی‌شود. اصولاً قیمت نفت به دلیل مرتبط بودن به بازارهای جهانی و ارزی بودن، هر روز متغیر است. این اقدام که دولت نرخی تعیین کند و آن را ثابت نگه دارد، نه از این دولت و نه از هیچ دولت دیگری ساخته نیست. از ابتدا ورود دولت به این بخش اشتباه بوده است. هنوز هم حرکتی در جهت خروج از آن انجام نشده است و فقط داریم بحث را پیچیده‌تر می‌کنیم.

بر اساس این گزارش، سهمی که مجلس برای کمک به تولید و حوزه سلامت در نظر گرفته، به این بخش‌ها تخصیص نیافته است. به نظر شما چه اشکالات دیگری در قانون هدفمندی وجود داشته که به این مشکلات منجر شده است؟

وقتی چنین تصمیم‌گیری‌هایی در مجلس صورت می‌گیرد، بسته به لابی‌ها و فشارهایی که در آنجا شکل می‌گیرد، یکسری ارقام مشخص می‌شود، ولی وقتی دولت می‌خواهد این قانون را در کنار قانون‌های دیگر اجرا کند، در عمل ملاحظات زیادی برایش پیش می‌آید. بر اثر همین ملاحظات است که بی‌انضباطی مالی را در بسیاری جاهای دیگر هم می‌بینیم. آنچه تصویب می‌شود با آنچه در عمل اجرا می‌شود معمولاً متفاوت خواهد بود. واقعیت این است که از سال 89 که این قانون تصویب شد، مشکلات بسیاری داشتیم مثلاً تحریم‌ها تشدید و نرخ ارز سه برابر شد و کمبود منابع مالی برای دولت پیش آمد. در چنین شرایطی دولت نمی‌توانست مطابق قانون پیش برود. مسلماً همیشه متفاوت از قوانین و اعداد عمل خواهد شد. اگر دقیقاً مطابق با این اعداد عمل شود باید تعجب کرد.

به نظر شما باید بر قانون هدفمندی یارانه‌ها چه اصلاحاتی اعمال شود؟

ما درباره این مساله‌ استراتژی کلی نداریم. باید درباره یارانه‌های انرژی یک استراتژی کلی داشته باشیم که در راستای آن استراتژی، برنامه و قانون تدوین کنیم. باید مشخص باشد می‌خواهیم قیمت‌گذاری را کنار بگذاریم و در اختیار بازار قرار دهیم یا می‌خواهیم قیمت‌گذاری در اختیار دولت باشد؛ می‌خواهیم یارانه بپردازیم یا نمی‌خواهیم. در حال حاضر اتلاف انرژی در کشور ما بسیار زیاد است و شکی در این زمینه نیست، ولی ما هنوز هیچ استراتژی مشخصی نداریم که می‌خواهیم به چه سمتی حرکت کنیم و از چه نظامی پیروی کنیم. طبیعی است در این شرایط اگر قانون دیگری هم تصویب شود، فرق چندانی با قانون فعلی نخواهد داشت. ممکن است اعداد یا چند ماده آن تغییر کنند، اما در نهایت آن قانون هم همین سرنوشت را خواهد داشت و چهار سال بعد خواهیم دید که قانون خوبی نبوده است.

این امکان هست که این قانون در قالب یک قانون کلی‌تر و به صورت استراتژی اصلاح شود؟

مسلماً این امکان وجود دارد. شاید چنین اقدامی در این دولت و حتی دولت آینده عملی نشود، اما دولت باید پای خود را از این بخش بیرون بکشد. پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی و قیمت‌گذاری آن کاری نیست که دولت بتواند انجام دهد. در بیشتر کشورهای دنیا دولت صرفاً نفت را استخراج می‌کند، می‌فروشد و بر بنگاه‌های داخلی نظارت می‌کند. باید استراتژی کلی دولت این باشد، هر قدمی که برداشته می‌شود در راستای همین استراتژی باشد و برنامه‌ای تدوین شود که طی چند سال آینده پالایشگاه‌ها و پمپ‌بنزین‌ها خصوصی باشند و دولت دخالتی در قیمت‌گذاری نداشته باشد تا این ماجرا به پایان برسد، وگرنه همیشه این مشکل را خواهیم داشت. در دولت احمدی‌نژاد اگرچه این طرح با عنوان طرح هدفمندی یارانه‌ها آغاز شد، ولی از ابتدا در واقع «نقدی‌سازی» یارانه‌ها بود و یارانه جدیدی به یارانه‌های قبلی اضافه کرد.

زمان آغاز اجرای هدفمندی یارانه‌ها، میزان درآمدهای نفتی چند برابر رقم فعلی بود. نرخ هر بشکه نفت که در دولت قبل بالای 100 دلار بود، در دولت یازدهم به زیر 30 دلار هم رسید. این محدودیت بر اجرای این قانون در دولت روحانی چه اثری داشت؟ با توجه به چنین محدودیتی دولت باید چه تغییراتی در این قانون ایجاد کند؟

موضوع کاهش قیمت نفت توجیه بسیار خوبی بود برای اینکه دولت پرداخت یارانه‌های نقدی را حذف کند. به‌خصوص در مقطعی که درآمدهای نفتی به‌شدت کاهش یافته بود، دولت توان پرداخت یارانه‌های نقدی را نداشت و می‌توانست با استفاده از این موضوع یارانه‌های نقدی را حذف کند، اما در واقع نه انگیزه‌ای برای این کار وجود داشت و نه قدمی برای حل این مشکل برداشته شد. همیشه گفته شده پرداخت یارانه‌ها مشکل است، اما از ابتدای دولت روحانی تاکنون ندیده‌ایم که قدمی جدی برای حل این مشکل برداشته شود. به نظر من چنین اقدامی از جانب دولت یازدهم کاملاً قابل توجیه بود و خصوصاً در ابتدای کار دولت مردم هم این موضوع را می‌پذیرفتند و با توجه به مقبولیتی که دولت در ابتدای کار داشت دولت می‌توانست از آن شرایط استفاده کند و با حذف یارانه نقدی مشکل را حل کند، اما گویا چنین تمایلی وجود نداشت.

مجلس نهم در هفته‌های پایانی کارش دولت را موظف به حذف یارانه دهک‌های پردرآمد کرد. البته دولت می‌گوید نمی‌تواند پردرآمدها را شناسایی کند و این قانون را اجرا نکرده است. به نظر شما دولت می‌تواند از چنین قدم‌هایی برای حذف یارانه نقدی شروع کند یا چنین عزمی هم ندارد؟

من بیشتر نبودن عزم را موثر می‌دانم؛ امکانش وجود دارد ولی خواست دولت این نیست.

اساساً با گامی مثل قطع کردن یارانه پردرآمدها مشکل دولت و طرح هدفمندی یارانه‌ها حل می‌شود یا نیاز به اصلاحات ساختاری و جدی‌تری دارد؟

ما نیاز به یک برنامه تامین اجتماعی داریم یعنی درصدی از مردم کشور ما همیشه نیاز دارند به اینکه سازمان‌هایی از آنها حمایت کنند یا به آنها یارانه پرداخت شود. بنابراین دولت باید برنامه جامعی برای حمایت از این اقشار داشته باشد که این برنامه جامع می‌تواند زیربرنامه‌های مختلفی داشته باشد و الزاماً یک برنامه مثل پرداخت یارانه به همه مردم نیست چون افرادی که باید تحت پوشش قرار گیرند، افرادی ناهمگن هستند که نیازهای متفاوتی دارند. بنابراین دولت باید برنامه‌های متفاوتی برای تحت پوشش قرار دادن آنها داشته باشد. در حال حاضر در کشور ما مهم‌ترین موضوعی که باید مورد توجه قرار گیرد، رشد اقتصادی اشتغال‌زاست. وقتی نرخ اشتغال کم باشد و جوانان ما بیکار باشند، درآمدی نخواهند داشت و وقتی درآمدی نداشته باشند طبعاً آدم‌های فقیری خواهند بود که نمی‌توانند نیازهای زندگی خود را تامین کنند و مهم‌تر اینکه فرزندانی کم‌توان پرورش می‌دهند که برای آینده هم مشکل‌زا خواهد بود. باید اولین هدف دولت این باشد که رشد اقتصادی اشتغال‌زا ایجاد کند. خود این موضوع نیازمند فراهم شدن زمینه‌های مختلفی است و توجه به مباحثی مثل آزادسازی اقتصادی و روابط خارجی مناسب هم بر آن تاثیر می‌گذارد. اما تامین اجتماعی و حمایت از اقشار کم‌درآمد و ضعیف باید روی افرادی متمرکز باشد که با توان خودشان نمی‌توانند درآمدزا باشند. از این قبیل افراد در جامعه ما زیاد هستند؛ افرادی مثل بازنشستگان یا زنان ناتوانی که سرپرست خانوار هستند که ما نمی‌توانیم از آنها انتظار ورود به بازار کار داشته باشیم، بلکه باید سازمان‌هایی داشته باشیم که چنین افرادی را بشناسند و مورد حمایت قرار دهند. بنابراین دولت باید یک برنامه کلی برای حمایت داشته باشد، اما این برنامه کلی باید تا جای ممکن با مطالعه باشد و افراد مناسب را تحت پوشش قرار دهد. طبیعی است که خطاهایی وجود خواهد داشت؛ ممکن است به اشتباه یکسری افراد تحت پوشش قرار گیرند که چندان نیازمند نیستند یا برخی از نیازمندان تحت پوشش قرار نگیرند، ولی ترس از وجود خطا نباید موجب شود کاری صورت نگیرد و به همه یارانه پرداخت شود تا مبادا خطایی صورت بگیرد.

توقف این طرح چه تبعات دیگری می‌تواند داشته باشد؟ آیا ممکن است دولت برای حضور قوی‌تر در انتخابات آینده شعارهای جدیدی در این حوزه مطرح کند؟

من اطلاع خاصی ندارم، اما شخصاً بعید می‌دانم دولت برنامه‌ای در این زمینه داشته باشد یا بخواهد در این چند ماه باقی‌مانده تغییراتی ایجاد کند. حتی به نظر می‌رسد رقبای دولت هم از این موضوع استفاده می‌کنند و رقم‌های بالاتری پیشنهاد می‌دهند که خود این موضوع می‌تواند باعث شود که دولت اصلاً جرأت نکند به سراغ این بحث برود. متاسفانه پیشنهاد رقم بالاتر یارانه موضوعی است که برای کسب محبوبیت نامزدهای انتخاباتی مطرح می‌شود بدون توجه به اینکه چه عوارضی برای کشور ایجاد می‌کند.

نظر شما درباره اصلاحات پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها خصوصاً در زمینه نظام مدیریت بازار انرژی (قیمت‌گذاری و مصرف) چیست؟

حرف نهایی این پیشنهاد که آزادسازی قیمت نفت و بنزین است حرف درستی است، اما رسیدن به آن با ساختاری که الان در اختیار دولت است امکان‌پذیر نیست. عمده بحثی که مطرح شده این است که فرض کنید قیمت بنزین در خلیج فارس یک دلار است، ما 50 سنت خرج می‌کنیم که آن را به تهران برسانیم و به مردم عرضه کنیم، 10 سنت هم مالیات و پنج سنت عوارض می‌گیریم و به عنوان مثال در مجموع می‌شود دو دلار، دلار هم 3500 تومان است و در نتیجه ما آن را 7000 تومان می‌فروشیم. اما این چارچوب، چارچوب اقتصاد بازار نیست. این چارچوب که دولت اینها را با هم جمع کند و آخر سر بگوید قیمت اینقدر شد و فردا هم بگوید قیمت نفت خلیج فارس بالا رفت، پس من این را بالا می‌برم، چارچوب قیمت‌گذاری بازار نیست. چون اول قیمت دلار در کشور ما مشخص نیست. ما بازار ارزی نداریم و این خود دولت است که نرخ ارز را تعیین می‌کند. دوم اینکه هزینه انتقال و هزینه خرید هم تماماً در اختیار دولت است و تمام ناکارایی‌های دولت در آن گنجانده شده است. سومین مساله‌‌ای که ما آن را تجربه کرده‌ایم این است که وقتی قیمت نفت کاهش پیدا کرد، قیمت بنزین در خلیج فارس کاهش پیدا کرد، اما دولت حتی صدایش را هم درنیاورد و به روی خودش نیاورد. بنابراین این چارچوب قیمت‌گذاری بازار نیست. البته حرف نهایی درباره آزادسازی قیمت بنزین درست است. آزادسازی هم به این معناست که دولت باید پالایش و پخش را در اختیار بخش خصوصی و شرکت‌های بزرگ قرار دهد و خودش صرفاً ناظر باشد تا در آنجا انحصار و تبانی صورت نگیرد. راه آخر همین است. به هر نوعی بخواهند این بخش را دولتی نگه دارند و به آن شکل بازار بدهند، عمل نخواهد کرد و یک‌جا مشکل ایجاد خواهد شد.