پشت صحنه یک شکست
داود سوری از پیش‌زمینه‌های اجرای سیاست خصوصی‌سازی می‌گوید
داود سوری اعتقاد دارد خصوصی‌سازی صرفاً انتقال مالکیت یک بنگاه به بخش خصوصی نیست و لازم است پیش‌زمینه‌های اجرای آن مانند کاهش مداخلات دولت در اقتصاد و تدوین قوانین درست از همان ابتدا در نظر گرفته شود. این اقتصاددان بر این عقیده است که حتی اگر واگذاری بنگاه‌های دولتی به فرد مناسب و با مناسب‌ترین قیمت صورت می‌گرفت، باز هم به علت نامساعد بودن فضای حاکم بر اقتصاد کلان کشور از جمله تورم‌های بالا، تحریم‌ها و سایر مسائل، خصوصی‌سازی راه به جایی نمی‌برد.
داود سوری اعتقاد دارد خصوصی‌سازی صرفاً انتقال مالکیت یک بنگاه به بخش خصوصی نیست و لازم است پیش‌زمینه‌های اجرای آن مانند کاهش مداخلات دولت در اقتصاد و تدوین قوانین درست از همان ابتدا در نظر گرفته شود. این اقتصاددان بر این عقیده است که حتی اگر واگذاری بنگاه‌های دولتی به فرد مناسب و با مناسب‌ترین قیمت صورت می‌گرفت، باز هم به علت نامساعد بودن فضای حاکم بر اقتصاد کلان کشور از جمله تورم‌های بالا، تحریم‌ها و سایر مسائل، خصوصی‌سازی راه به جایی نمی‌برد.
♦♦♦
اتفاقات اخیر از جمله بازداشت رئیس سابق سازمان خصوصی‌سازی باعث شده تا بار دیگر بحث در مورد موفق یا ناموفق بودن این سیاست در ایران بالا بگیرد. با توجه به اینکه برخی از افراد همواره از همان ابتدا به چنین سیاستی انتقاد داشتند، اکنون بیشتر بر این امر اصرار می‌ورزند. آیا می‌توان صرف ناموفق بودن این سیاست در ایران، اصل آن را زیر سوال برد؟
خصوصی‌سازی به معنای سپردن بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی دولت مانند شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی است. نمی‌توان صرفاً با توجه به تجربه‌ای که کشورمان در این زمینه داشته، اصل این سیاست را به‌طور کلی رد کرد. طبعاً می‌توان یک سیاست خوب را به روش‌های مختلف انجام داد که نتایج متفاوت در پی داشته باشد. مفهومی که از خصوصی‌سازی در ذهن سیاستگذاران ما شکل گرفته، صرفاً همان انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی است. این در حالی است که به نظرم صرف انتقال مالکیت به بخش خصوصی، به نوعی حق مطلب سپردن اقتصاد به بخش خصوصی را ادا نمی‌کند. چراکه این سیاست یکسری پیش‌زمینه‌ها نیاز دارد که مهم‌ترین آنها کاهش مداخلات دولت در اقتصاد و سپردن آن به بخش خصوصی واقعی است. دخالت‌هایی که معمولاً به صورت مداخلات دستوری در تعیین قیمت‌ها و بایدها و نبایدها در زمینه تولید و تجارت، خود را نشان می‌دهد. لازم است چنین مداخلاتی کاهش یابد و به نوعی پیش‌زمینه خصوصی‌سازی محسوب می‌شود.
اگر این انتظار را داشته باشیم که صرفاً با انتقال مالکیت و همزمان باقی ماندن چنین محدودیت‌هایی، می‌توان خصوصی‌سازی را پیش برد، کاملاً اشتباه فکر می‌کنیم. در چنین شرایطی انتظار اینکه خصوصی‌سازی کار خارق‌العاده‌ای انجام دهد، یک انتظار عبث و بیهوده است. بنابراین در کنار این موضوع ما باید رها کردن اقتصاد از قیدوبندهای دولتی را نیز دنبال می‌کردیم که چنین اتفاقی در کشور ما رخ نداد. طی سالیان گذشته دولت صرفاً سعی در انتقال مالکیت شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی داشته، اما از حجم مداخلات خود در اقتصاد نکاسته است. همچنین با توجه به شرایط مبهم و غیرشفافی که در اقتصاد ایران وجود دارد، پیگیری سیاست خصوصی‌سازی نیز عملاً موفقیت‌آمیز نبوده است. چراکه باعث شده بسیاری از این دارایی‌ها به بخش خصوصی واقعی انتقال پیدا نکند. این موضوع می‌تواند چندین دلیل داشته باشد. دلیل اول آن است که دولت سعی کرده منابع و بنگاه‌هایی را که ارزش بالا دارند، کماکان به صورت‌های مختلف در اختیار خود داشته باشد یا آنکه آن را به نزدیکان خود واگذار کند تا همچنان از منافع این بنگاه‌ها سود ببرد. این افراد معمولاً کسانی هستند که در دولت‌ها یا سازمان‌های دولتی مختلف حضور دارند. دلیل دیگر نیز آن است که گاهی اوقات بخش خصوصی کشورمان به در اختیار گرفتن برخی بنگاه‌ها علاقه نداشته که دلیل این علاقه نداشتن‌ها نیز معمولاً به نقش عمده دولت در تصمیم‌گیری این بنگاه‌ها برمی‌گردد. بنابراین به‌طور کلی به نظرم نمی‌توان بر اساس سرنوشت و اتفاقاتی که برای خصوصی‌سازی در کشورمان افتاده، در مورد اصل این سیاست نظر مثبت یا منفی داد. چراکه این اتفاق در کشورمان دلایل خاص خود را دارد که به آنها اشاره شد و در سایر کشورها نیز ممکن است نتایجی متفاوت داشته باشد.
همان‌طور که اشاره شد برخی از گروه‌ها و جریان‌ها از همان ابتدا با بحث خصوصی‌سازی مشکل داشتند. قطعاً تجربه ناموفق این موضوع دستاویزی برای انتقادات بیشتر به اصل خصوصی‌سازی خواهد بود. دلیل چنین اتهاماتی که به این سیاست وارد می‌شود چیست و کسانی که کل مفهوم خصوصی‌سازی را زیر سوال می‌برند به دنبال چه هستند؟
ببینید ما یک بخش و گروه بسیار قوی داریم که همیشه مخالف خصوصی‌سازی و بخش خصوصی بوده‌اند. این ذهنیت یک ذهنیت برگرفته از تفکر سوسیالیستی بوده که متاسفانه همیشه در بین برخی افراد وجود داشته و بنا به دلایلی همواره دولت نیز سعی در تقویت این ذهنیت داشته است. بنابراین به نظرم چنین موضوعی کاملاً طبیعی است. اما بهتر است از گذشته درس بگیریم. یعنی وقتی که دولتی‌سازی در گذشته به ما کمک نکرده، قطعاً در آینده نیز به ما کمکی نخواهد کرد. همچنین می‌توانیم از روند طی‌شده در سایر کشورهای جهان درس بگیریم. ببینیم که رمز موفقیت غالب کشورهای دنیا در چه چیزی است. اگر شما بین کره شمالی و کره جنوبی تفاوتی مشاهده می‌کنید، به چه دلیلی بوده و نباید چشم خود را بر این تفاوت‌ها ببندیم.
معمولاً دولتمردان ما در سخنان خود بر اجرای اصل 44 قانون اساسی و واگذاری بنگاه‌ها اصرار می‌ورزند. به چه علت ما بین صحبت‌ها و عملکرد آنها در این خصوص تفاوت قابل‌توجهی می‌بینیم؟ در واقع چه عاملی باعث شده تا با وجود اجماع ظاهری بر سر خصوصی‌سازی در بین سیاستگذاران، در عمل شاهد اتفاق دیگری باشیم؟
صحبتی که معمولاً دوستان می‌کنند با عملکرد آنها بسیار متفاوت است و چیزی که اهمیت دارد همان عملکرد آنهاست. معمولاً این صحبت‌ها به علت برخی فشارها یا قوانین است. اما به‌طور کلی به نظرم اکنون همه این اصل را پذیرفته‌اند که اقتصادی که در آن بخش خصوصی حاکم باشد، بسیار موفق‌تر است. اما عمل کردن به این موضوع بسیار مشکل خواهد بود. چراکه متناظر با از دست دادن قدرت و توانایی بسیاری از دولتمردان ماست. بنابراین هیچ‌گاه در مرحله عمل به چنین موضوعی تن نمی‌دهند.
چند سالی از زمان ابلاغ سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی برای خصوصی‌سازی بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی می‌گذرد. در این مدت برخی شرکت‌ها به بخش خصوصی واگذار شده‌اند، اما چندان تجربه خوبی نبوده است. طی این سال‌ها در واگذاری این شرکت‌ها چه اتفاقاتی رخ داد که نتیجه آن به موفق نشدن سیاست خصوصی‌سازی در ایران تعبیر می‌شود؟
فرض کنیم که خصوصی‌سازی به بهترین شکل ممکن در کشورمان انجام شد. یعنی انتقال بنگاه‌های دولتی به مناسب‌ترین افراد و با مناسب‌ترین قیمت‌ها صورت گرفت. موضوعی که در کشورمان بیشترین اعتراضات پیرامون آن شکل می‌گیرد همین بحث واگذاری با قیمت مناسب و به افراد مناسب است. حال با وجود چنین فرضی که ذکر شد، این موضوع را بررسی کنیم که امکان موفقیت‌آمیز بودن خصوصی‌سازی تا چه اندازه قابل تصور بود؟ اگر دقت کنیم طی 20 سال گذشته که این موضوع در کشورمان مطرح شده، درآمد سرانه ما افت شدید داشته و غالب اوقات کشور ما درگیر تورم دورقمی بوده است. به نحوی که اگر در مقاطعی تورم 20 درصد بوده، از این اتفاق خوشحال بوده‌ایم. از طرفی در این سال‌ها نرخ ارز همواره سرکوب شده و این موضوع باعث شده تا هرچند وقت یک‌بار جهش‌های ناگهانی چند برابری در زمینه نرخ ارز داشته باشیم که قطعاً بر سایر موضوعات نیز تاثیر منفی گذاشته است. از لحاظ سیاسی همواره با کشورهای مختلف دچار اختلاف بوده و مشکل داشتیم. به نحوی که چندین بار تحریم شده و شدیدترین تحریم‌ها بر کشور ما طی سالیان گذشته اعمال شده است.
بنابراین با توجه به آنچه گفته شد، طبیعی است که در چنین شرایط و بستری که برای فعالیت وجود دارد، هیچ بنگاه خصوصی نتواند رفتار و عملکرد قابل‌قبولی داشته باشد. در کنار تمامی این مشکلاتی که طی 20 سال اخیر وجود داشته، ما کماکان مشاهده کردیم که دولت به قیمت‌گذاری دستوری اقدام کرده و از مداخلات خود در اقتصاد دست نکشیده است. از طرفی قوانین مختلف مربوط به کسب‌وکار مانند قوانین کار، تامین اجتماعی و قوانین مالیاتی همچنان به صورت غیرشفاف و البته متغیر باقی مانده است. همچنین طی این سال‌ها فساد در کشور ما گسترده‌تر شده، موانع کسب‌وکار به هیچ عنوان کاهش پیدا نکرده و همواره شاهد تصمیمات خلق‌الساعه از جانب دولت در عرصه اقتصاد بوده‌ایم. تصمیماتی که به نااطمینانی‌های موجود در اقتصاد ایران دامن زده است. حال سوال این است حتی اگر بنگاهی نیز با همان شرطی که در ابتدا گفتم خصوصی می‌شد، تا چه اندازه می‌توانست موفق عمل کند؟ در چنین فضای سیاستگذاری و اقتصادی که عرض کردم یک چنین بنگاهی تا چه اندازه می‌تواند عملکرد مطلوب داشته باشد و به حیات خود ادامه دهد؟ با توجه به آنکه این بنگاه‌های دولتی معمولاً همراه با مشکلات فراوانی نیز به بخش خصوصی منتقل می‌شوند که مدیریت آنها را سخت‌تر می‌کند.
برای آنکه بتوان در مورد میزان مطلوب بودن شرایط اقتصادی برای فعالیت بخش خصوصی بهتر نظر داد، می‌توان مقایسه دیگری انجام داد. یعنی به‌جای بررسی عملکرد بنگاه‌های خصوصی‌سازی‌شده، بیایید وضعیت بنگاه‌هایی را که در ابتدا خصوصی بوده و اتفاقاً وضعیت مناسبی نیز داشتند بررسی کنیم. مشاهده می‌کنیم که طی 20 سال گذشته بسیاری از این بنگاه‌های خصوصی از چرخه اقتصاد خارج شده‌اند. این موضوع نشان می‌دهد فعالیت اقتصادی فارغ از خصوصی یا دولتی بودن آن، دارای مشکلات عدیده است. اما از آنجا که بخش خصوصی واقعی همانند بنگاه‌های دولتی از حمایت‌های مختلف برخوردار نیست، مشکلات آن بزرگ‌تر نشان داده می‌شود.
تجربه ناموفق خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در ایران، چه تبعاتی به همراه خواهد داشت؟ در واقع آیا بیش از پیش دولت را به این سمت نخواهد برد که در اقتصاد دخالت بیشتری انجام دهد و حتی به‌طور کل از اصل سیاست خصوصی‌سازی دست بکشد؟
طبعاً همین‌گونه است. چراکه دولت و افرادی که تفکر دولتی دارند از همان روز اول با چنین دیدگاهی پیش رفتند و تا به امروز ادامه داشته است. ما باید بپذیریم که هیچ راه چاره‌ای غیر از کاهش دخالت بی‌چون و چرای دولت در اقتصاد وجود ندارد. نتیجه چنین تفکراتی این خواهد بود که از در مسیر قرار گرفتن اقتصاد ما در ریل اصلی جلوگیری خواهد کرد و تاخیر به وجود می‌آورد. باید پذیرفت که در دنیای امروز اقتصاد دولتی دیگر کارایی ندارد و به نظرم صحبت بر سر چنین موضوعی اساساً بلاموضوع بوده و بدیهی است.
با این اوصاف می‌توانیم بگوییم که دولت مقصر اصلی ناکامی سیاست خصوصی‌سازی در ایران است؟
بله، البته منظور از دولت این دولت یا دولت‌های دیگر نیست. بلکه همان تفکر دولتی است. یعنی تفکری که بر نظام اداری و تصمیم‌گیری ما حاکم بوده، چنین تفکری است. این افراد همان کسانی هستند که قرار است مسوولیت‌ها را برعهده گرفته و سیاست‌ها را اجرا کنند. تا زمانی‌که این تمایل در بین دولتمردان و سیاستگذاران ما وجود دارد و تغییر پیدا نکند، تفکر حاکم یک تفکر دولتی بوده که حاضر نیست به هیچ عنوان قدرت را رها کند. تا زمانی‌که این تمایل تغییر نکند، سیاستگذاری ما نمی‌تواند به موفقیت برسد.
بگذارید این‌گونه مطرح کنم که آیا اساساً طی سالیان مختلف ما شاهد اجرای موفقیت‌آمیز یک سیاست اقتصادی از جانب دولت‌های مختلف بوده‌ایم که اکنون بخواهیم این انتظار را درباره سیاست خصوصی‌سازی داشته باشیم؟ اگر نمونه‌ای از اجرای موفقیت‌آمیز یک سیاست اقتصادی وجود دارد، آنگاه می‌توانیم بگوییم این سیاست خصوصی‌سازی بوده که دارای مشکل است. هنگامی که ما بررسی می‌کنیم می‌بینیم که دولت طی سالیان مختلف نتوانسته یک سیاست اقتصادی را به درستی به سرانجام برساند، بنابراین مشخص است که مشکل از جانب دولت و همان تفکر دولتی است. لازم است در دولت یک خانه‌تکانی ذهنی صورت گیرد و تفکر جدید جایگزین تفکرات فعلی شود. تا زمانی‌که چنین اتفاقی نیفتد، جز اینکه بسیاری از مفاهیم اقتصادی مانند خصوصی‌سازی و هدفمند کردن یارانه‌ها را بدنام کنیم، هیچ حاصل دیگری نخواهد داشت.
آیا در کشورهای در حال توسعه که شاید شرایط نزدیک‌تری به ایران داشته باشند، مصداق‌هایی از اجرای موفقیت‌آمیز سیاست خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی وجود دارد یا آنکه تجربه ناکامی خصوصی‌سازی صرفاً مربوط به ایران است؟
ببینید هر سیاستی طبعاً نکات مثبت و منفی دارد و ممکن است شما در یک کشور خاص و زمان خاص دو مثال متناقض در مورد اجرای یک سیاست داشته باشید. به نحوی که خصوصی‌سازی یک بنگاه موفقیت‌آمیز باشد و دیگری به شکست بینجامد. این موضوع به شرایط محیطی و چگونگی اجرای سیاست برمی‌گردد. اما نکته اصلی این است که اگر شما به روند عمومی اقتصاد دنیا نگاه کنید، متوجه می‌شوید که همه به این سمت در حال حرکت هستند. به نحوی که اگر طی 20 تا 30 سال گذشته می‌بینید اقتصاد چین به این بزرگی رسیده، به خاطر چنین روندی بوده که طی کرده است. همچنین بزرگ شدن اقتصاد هند که اکنون به عنوان سومین قطب نیز از آن یاد می‌کنند، بیشتر ناشی از پی گرفتن چنین روندی بوده است.
هرچند ممکن است در همین کشورهای هند و چین مصداق‌هایی را از خصوصی‌سازی نام برد که موفقیت‌آمیز نیز نبوده است. اما روند طی‌شده در اکثر این‌گونه کشورها و همچنین کشورهای اروپای شرقی حرکت به سمت خصوصی‌سازی و واگذاری اقتصاد به بخش خصوصی بوده است. این روند باعث شده که اکثر این کشورها نسبت به گذشته وضعیت بهتری داشته باشند و فقر و نابرابری نیز در آنها به شدت افت پیدا کرده است. بنابراین باید این روندها را بررسی کنیم نه آنکه یک مصداق یا مقطع خاص در این کشورها را لحاظ قرار دهیم. چراکه در چنین چارچوبی می‌توان انواع موارد موفق یا ناموفق را پیدا کرد.
در حال حاضر در شرایطی قرار داریم که علاوه بر دو بخش دولتی و خصوصی بخش دیگری نیز به نام خصولتی ایجاد شده که به پیچیدگی اجرای سیاست اضافه کرده است. با توجه به اینکه این شرکت‌ها بخش قابل‌توجهی از بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی را در اختیار دارند، سیاست مناسب در خصوص آنها چه چیزی خواهد بود؟
متاسفانه ما در کشور خودمان شاهد ساختاری هستیم که معمولاً در کمتر کشوری وجود دارد. در ایران هنگامی که از دولت صحبت می‌کنیم، تعریف دولت با حاکمیت متفاوت خواهد بود. یعنی ما یکسری نهادهای حکومتی و یکسری نهادهای دولتی داریم. عمدتاً انتقاد می‌کنیم که دولت نباید در اقتصاد دخالت کند، این در حالی است که تفاوتی بین دولت و نهادهای حکومتی در این زمینه وجود ندارد و تنها تفاوت آنها این است که اسم دولت را یدک نمی‌کشند.
منظور از خصوصی‌سازی این است که نهاد حاکمیتی، چه دولتی چه غیردولتی از قدرت سیاسی خود در پهنه اقتصادی استفاده نکند. ما می‌توانیم نهادهای وابسته به سازمان‌های حکومتی و نیروهای نظامی داشته باشیم و این نهادها خود به خود مشکلی ایجاد نمی‌کند. در واقع تا زمانی‌که قوانین حاکم بر بازار برای همه یکسان باشد، مشکل ایجاد نمی‌شود. اما اگر چنین نهادهایی بخواهند از قدرت خود استفاده کنند و به نوعی انحصار ایجاد شود، آن زمان مشکل ایجاد می‌شود. مشکلی که در خصوص نهادهای به اصطلاح خصولتی وجود دارد این است که این نهادها به اسم بخش خصوصی و در اختیار بخش دولتی هستند. بنابراین سیاست‌هایی را اجرا می‌کنند که بابت آن نه منافع بخش خصوصی بلکه منافع دولت تامین می‌شود.
اصلاح ساختار این نهادها یا انتقال مالکیت آنها تا چه اندازه مشکل خواهد بود؟
اکنون وضعیت پیچیده‌ای در اقتصاد کشور حاکم است که طبعاً ایجاد مشکل خواهد کرد. به نظرم در چنین شرایطی دولت به‌جای آنکه به فکر تعیین مالکیت بنگاه‌ها باشد، به این فکر باشد که قوانین حاکم بر محیط کسب‌وکار را عادلانه و اعمال کند. چنانچه قوانین متناظر با نظام بازار بر محیط کسب‌وکار ما ناظر و اعمال شود، آن‌وقت می‌توان امیدوار بود که این مالکیت‌ها شکل درست خود را خواهد گرفت. اما صرفاً تمرکز روی بحث تعیین مالکیت نمی‌تواند ما را به جایی برساند.
