تاریخ انتشار:
چهار پیشنهاد برای اصلاحات ساختاری
الگویی برای «هماهنگی اقتصادی»
در آستانه شهریور ۱۳۹۲ترکیب اقتصادی دولت یازدهم تا حدود زیادی مشخص شده و دولت از پتانسیل‌های سیاسی و اجتماعی جدیدی بهره‌مند شده است که بالقوه امکانات فراوانی را پیش روی آن قرار می‌دهد.
در آستانه شهریور 1392ترکیب اقتصادی دولت یازدهم تا حدود زیادی مشخص شده و دولت از پتانسیل‌های سیاسی و اجتماعی جدیدی بهره‌مند شده است که بالقوه امکانات فراوانی را پیش روی آن قرار می‌دهد. به علاوه گمان می‌رود این موقعیت بی‌نظیر نیز با همراهی سازمان اداری کشور با افکار دولتمردان مواجه شود و در نتیجه فرصتی را فراهم کند که در همان بدو امر از دریچه جدید به تغییرات و اصلاحات ساختاری در «ساز و کار تصمیم‌گیری اقتصادی» پرداخته شود. به عبارت دیگر نهادسازی‌های جدیدی صورت پذیرد. از سوی دیگر با مرور اخبار و برنامه‌های اعلام‌شده می‌توان قطعیت و انسجام مشهودی را در بین وزارتخانه‌های «صف و عملیاتی اقتصاد» شامل وزارت صنعت و تجارت، نفت، کشاورزی، ... مشاهده کرد. در حالی که برنامه‌های بخش «ستادی اقتصاد» (وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی) با ابهامات بیشتری روبه‌رو است. هنوز درباره سیاست‌های پولی کشور و آینده بانک مرکزی مطلبی بیان نشده است. همچنین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی نیز همزمان با وظیفه خطیری که در امر بودجه به آن محول می‌شود، باید از نو احیا شود که این دومی خود
مستلزم یک فعالیت مضاعف در ایجاد و بهبود ساختار است. بنابراین شاید تنها در بین سه رکن ستاد اقتصادی دولت فقط وزارت امور اقتصادی و دارایی موارد نسبتاً مشخصی را پیش رو داشته باشد. با این مقدمات به نظر می‌رسد می‌توان مستقیماً در فوری‌ترین و حیاتی‌ترین موضوع پیش‌روی دولت یعنی «هماهنگی در امور اقتصادی» الگوی جدیدی به اجرا گذاشته شود که در آن هم انسجام درون «ستادی اقتصاد» تقویت شود و هم روابط صف و ستاد اقتصاد روان‌تر تنظیم شود. در این راستا چند پیشنهاد قابل طرح به شرح زیر ارائه می‌شود.
1- ایجاد معاونت یا سازمان توسعه (جداسازی تدوین برنامه توسعه از تدوین بودجه)
سازمان برنامه و بودجه سابق هنگام تاسیس، ارگانی با محوریت توسعه بوده است که بر اصل «مدیریت دولت» بر اقتصاد شکل گرفت. رویکردی که در دهه‌های 50 و 60 میلادی در اقتصاد جهانی حاکم بود و نمونه مشابه آن را می‌توان در اکثر کشورهای در حال توسعه یافت لکن به مرور و در اواسط دهه 50 شمسی دچار دگردیسی شد و با افزوده شدن مسوولیت بودجه (و البته سلایق شاه سابق) به تدریج تبدیل به یک سازمان عریض و طویل شد که بر تمام وزارتخانه‌ها اشراف و نظارت مستقیم داشت و به همین واسطه نیز انتقادات، مخالفت‌ها و گلایه‌های بسیاری را بر‌می‌انگیخت. کمااینکه در هنگام انحلال اخیر، غیر از جمع معدودی از صاحب‌نظران که نسبت به عواقب آن اعلام هشدار کردند، بقیه ارکان دولت به نوعی در سکوت و رضایت شاهد تعطیلی نسبی این سازمان تخصصی، حرفه‌ای و البته سختگیر بودند. حال به نظر می‌رسد زمان مناسبی است تا در هنگام احیای آن به تفکیک بین «امر بودجه» و «امر برنامه» مجدداً اندیشیده و وظیفه برنامه‌ریزی آن در قالبی با عنوان «معاونت توسعه» (Deputy of Development) تفکیک و جداسازی شود. در ساختار فعلی دولت فقدان یک متولی حرفه‌ای یا سازمان مشخص با مسوولیت تدوین استراتژی توسعه کلان کشور و ایجاد توازن، هماهنگی و تلفیق بین برنامه‌های بخشی و جزیره‌ای توسعه برای جلوگیری از هدر‌رفت منابع و موازی‌کاری‌ها و بعضاً تضاد در اقدامات کاملاً محسوس است. این سازمان یا وزراتخانه توسعه با رویکرد مدرن که در شرایط حال حاضر جهانی متداول است به استراتژی‌های توسعه می‌پردازد و از قالب سنتی برنامه‌های پنج‌ساله که در آن تا حد بخش و پروژه‌های سرمایه‌گذاری، جداول ظرفیت و تولید و... اعلام می‌شود، فاصله می‌گیرد و بر تطبیق بین برنامه‌های سالیانه کشور و سیاست‌های وزارتخانه‌ها با استراتژی کلان و نقشه راه توسعه نظارت می‌کند. بنابراین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی به دو معاونت جدید تقسیم تبدیل می‌شود؛ معاونت توسعه و معاونت بودجه.
2- ایجاد معاونت بودجه
نظر به اهمیت فوق‌العاده مدیریت کسری بودجه طی سال‌های آتی می‌توان امر بودجه را به یک متولی مستقیم واگذار کرد که هم بر مدیریت هزینه نظارت کند و هم در طراحی نظام درآمدی فعالیت کند. این معاونت پیشنهادی بودجه سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها را دریافت می‌کند و پیش‌نویس قانون بودجه را مدون می‌سازد و آن را در تطبیق با سیاست‌های مالی و درآمدی دولت و همچنین اهداف برنامه توسعه تلفیق می‌کند. مهم‌ترین مسوولیت این معاونت کسب اطمینان از رعایت مدیریت هزینه در بودجه و تحلیل شرایط درآمدی و اصولاً در ارتباط با وزارت اقتصاد و دارایی، بررسی جریان نقد خزانه است و در دوره‌های زمانی بسیار کوتاه، اطلاعات آنی‌تر از بودجه کشور را ارائه می‌کند. این معاونت همچنین به امر مهم مدیریت تر‌از دارایی‌ها و بدهی‌های دولت رسیدگی می‌کند. جداسازی حوزه بودجه از حوزه توسعه سبب می‌شود تا برنامه‌ریزی کشور از تلاطمات مذاکرات دوره‌ای داخل دولت و لبه تیز تعاملات سنگین با خارج از دولت هنگام تعیین بودجه در امان بماند.
3-تفویض موقت مسوولیت «هماهنگی اقتصادی» به معاونت توسعه
به طور کاملاً ضروری طی چند سال آتی ایجاد هماهنگی بسیار بالا بین سیاست‌های پولی، سیاست‌های مالی و فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و توسعه‌ای در کشور، یک هدف بنیادین خواهد بود. در این رابطه نمی‌توان صرفاً بر توصیه به همدلی و همکاری و هم‌رایی بین ارکان اقتصادی در ستاد دولت اتکا کرد، ضمن آنکه نمی‌توان به ساز و کار نسبتاً کم‌انضباط ناشی از روابط ریش‌سفید‌مآبانه حل و فصل در شورای اقتصاد فعلی تکیه کرد. بر این اساس می‌توان «مسوولیت هماهنگی اقتصادی» را به معاونت توسعه تفویض کرد که دبیری دو شورای جدید را بر عهده خواهد داشت. اول شورایی تحت عنوان شورای هماهنگی اقتصادی (Economy Coordination Board) متشکل از وزارت اقتصادی و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت کار، وزارت نفت و معاونت بودجه که در شورای مزبور کلیه امور مهم اقتصادی در یک کابینه کوچک مورد بررسی و تضارب آرا قرار می‌گیرد. دومین شورا تحت عنوان کمیته تثبیت نظام مالی
(Fiscal Stabilization Committee) که در آن به طور مشترک درباره سیاست‌های مالی تشریک مساعی و اتخاذ تصمیم خواهد شد. اعضای این شورا عبارت خواهند بود از خزانه‌دار کل به نمایندگی از وزارت امور اقتصادی و دارایی، ریاست بانک مرکزی، ریاست بازار سرمایه به نمایندگی از وزارت امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان بازنشستگی یا نماینده صندوق‌های سرمایه‌گذاری بازنشستگی کشور که مجدداً دبیر این شورا نیز همان «مسوول هماهنگی اقتصادی» خواهد بود. حضور رئیس بانک مرکزی در این شورا به طور ضمنی موجب آگاهی وی از تصمیمات حوزه مالی خواهد شد.
در مقابل «مسوول هماهنگی اقتصادی» را می‌توان به عضو - بدون حق رای- شورای پول و اعتبار و یا ناظر در هیات‌مدیره بانک مرکزی منصوب کرد به نحوی که از آخرین تحولات در سیاست‌ها و تصمیمات حوزه پولی کشور مطلع باشد. در این صورت استقلال بانک مرکزی نیز محفوظ مانده است.
4- تشکیل شورای مشاوران اقتصادی (پشتوانه مسوول هماهنگی) (Council of Economic Advisers)
دولت یازدهم می‌تواند برای اولین بار در کشور نسبت به تشکیل شورایی متشکل از صاحب‌نظران، متفکران و استادان بارز اقتصادی اقدام کند که در قالب یک مجمع مشورتی به تحلیل علمی مسائل اقتصاد کشور می‌پردازند و بر اساس روش‌های تحقیقاتی و مطالعاتی، پشتوانه کارشناسی برای تصمیم‌سازی «مسوول هماهنگی اقتصادی» فراهم می‌سازند. از این طریق برای نخستین بار مسیر جدیدی گشوده می‌شود که در کنار گزارش‌های کارشناسی سازمان‌ها و نهادهای رسمی دولت، نظرات علمی (و نه سلایق) اقتصاددانان مستقل و بارز نیز بدون واسطه در تصمیم‌گیری‌ها موثر واقع شوند.
نتیجه‌گیری: تحت این‌گونه ساز و کار یا پیشنهادات مشابه، دستاوردهایی قابل حصول است.
- اول: حجم انبوه امور و مشکلات پیچیده اقتصادی (به تعبیری کلاف سردرگم) از یکدیگر تفکیک و به متولی مشخصی واگذار می‌شود و یک تمرکز بالا در مسوولیت‌ها را ساماندهی می‌کند.
- دوم: به سرعت اسباب عمیق‌تر شدن تخصص‌ها فراهم می‌شود.
- سوم: هماهنگی‌ها در قالب مصوبات شوراهای مذکور تنظیم می‌شود و دارای ضمانت اجرایی بیشتر و امکان پیگیری مشخص‌تر خواهد بود.
- چهارم: مسوول هماهنگی اقتصادی عضو همزمان چند شوراست و موارد را منعکس و منتقل می‌کند و مانع تصمیمات متضاد می‌شود.
- پنجم: راس کابینه یعنی شخص ریاست‌جمهور و یا معاون اول ایشان که مشغله‌های سیاسی و اجتماعی فراوانی را در پیش رو دارند، می‌توانند با اطمینان خاطر بیشتری به رصد و تدبیر کلان اقتصادی بپردازند و از ورود وقت‌گیر به جزییات تصمیمات اقتصادی بر حذر باشند.
1- ایجاد معاونت یا سازمان توسعه (جداسازی تدوین برنامه توسعه از تدوین بودجه)
سازمان برنامه و بودجه سابق هنگام تاسیس، ارگانی با محوریت توسعه بوده است که بر اصل «مدیریت دولت» بر اقتصاد شکل گرفت. رویکردی که در دهه‌های 50 و 60 میلادی در اقتصاد جهانی حاکم بود و نمونه مشابه آن را می‌توان در اکثر کشورهای در حال توسعه یافت لکن به مرور و در اواسط دهه 50 شمسی دچار دگردیسی شد و با افزوده شدن مسوولیت بودجه (و البته سلایق شاه سابق) به تدریج تبدیل به یک سازمان عریض و طویل شد که بر تمام وزارتخانه‌ها اشراف و نظارت مستقیم داشت و به همین واسطه نیز انتقادات، مخالفت‌ها و گلایه‌های بسیاری را بر‌می‌انگیخت. کمااینکه در هنگام انحلال اخیر، غیر از جمع معدودی از صاحب‌نظران که نسبت به عواقب آن اعلام هشدار کردند، بقیه ارکان دولت به نوعی در سکوت و رضایت شاهد تعطیلی نسبی این سازمان تخصصی، حرفه‌ای و البته سختگیر بودند. حال به نظر می‌رسد زمان مناسبی است تا در هنگام احیای آن به تفکیک بین «امر بودجه» و «امر برنامه» مجدداً اندیشیده و وظیفه برنامه‌ریزی آن در قالبی با عنوان «معاونت توسعه» (Deputy of Development) تفکیک و جداسازی شود. در ساختار فعلی دولت فقدان یک متولی حرفه‌ای یا سازمان مشخص با مسوولیت تدوین استراتژی توسعه کلان کشور و ایجاد توازن، هماهنگی و تلفیق بین برنامه‌های بخشی و جزیره‌ای توسعه برای جلوگیری از هدر‌رفت منابع و موازی‌کاری‌ها و بعضاً تضاد در اقدامات کاملاً محسوس است. این سازمان یا وزراتخانه توسعه با رویکرد مدرن که در شرایط حال حاضر جهانی متداول است به استراتژی‌های توسعه می‌پردازد و از قالب سنتی برنامه‌های پنج‌ساله که در آن تا حد بخش و پروژه‌های سرمایه‌گذاری، جداول ظرفیت و تولید و... اعلام می‌شود، فاصله می‌گیرد و بر تطبیق بین برنامه‌های سالیانه کشور و سیاست‌های وزارتخانه‌ها با استراتژی کلان و نقشه راه توسعه نظارت می‌کند. بنابراین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی به دو معاونت جدید تقسیم تبدیل می‌شود؛ معاونت توسعه و معاونت بودجه.
2- ایجاد معاونت بودجه
نظر به اهمیت فوق‌العاده مدیریت کسری بودجه طی سال‌های آتی می‌توان امر بودجه را به یک متولی مستقیم واگذار کرد که هم بر مدیریت هزینه نظارت کند و هم در طراحی نظام درآمدی فعالیت کند. این معاونت پیشنهادی بودجه سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها را دریافت می‌کند و پیش‌نویس قانون بودجه را مدون می‌سازد و آن را در تطبیق با سیاست‌های مالی و درآمدی دولت و همچنین اهداف برنامه توسعه تلفیق می‌کند. مهم‌ترین مسوولیت این معاونت کسب اطمینان از رعایت مدیریت هزینه در بودجه و تحلیل شرایط درآمدی و اصولاً در ارتباط با وزارت اقتصاد و دارایی، بررسی جریان نقد خزانه است و در دوره‌های زمانی بسیار کوتاه، اطلاعات آنی‌تر از بودجه کشور را ارائه می‌کند. این معاونت همچنین به امر مهم مدیریت تر‌از دارایی‌ها و بدهی‌های دولت رسیدگی می‌کند. جداسازی حوزه بودجه از حوزه توسعه سبب می‌شود تا برنامه‌ریزی کشور از تلاطمات مذاکرات دوره‌ای داخل دولت و لبه تیز تعاملات سنگین با خارج از دولت هنگام تعیین بودجه در امان بماند.
3-تفویض موقت مسوولیت «هماهنگی اقتصادی» به معاونت توسعه
به طور کاملاً ضروری طی چند سال آتی ایجاد هماهنگی بسیار بالا بین سیاست‌های پولی، سیاست‌های مالی و فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و توسعه‌ای در کشور، یک هدف بنیادین خواهد بود. در این رابطه نمی‌توان صرفاً بر توصیه به همدلی و همکاری و هم‌رایی بین ارکان اقتصادی در ستاد دولت اتکا کرد، ضمن آنکه نمی‌توان به ساز و کار نسبتاً کم‌انضباط ناشی از روابط ریش‌سفید‌مآبانه حل و فصل در شورای اقتصاد فعلی تکیه کرد. بر این اساس می‌توان «مسوولیت هماهنگی اقتصادی» را به معاونت توسعه تفویض کرد که دبیری دو شورای جدید را بر عهده خواهد داشت. اول شورایی تحت عنوان شورای هماهنگی اقتصادی (Economy Coordination Board) متشکل از وزارت اقتصادی و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت کار، وزارت نفت و معاونت بودجه که در شورای مزبور کلیه امور مهم اقتصادی در یک کابینه کوچک مورد بررسی و تضارب آرا قرار می‌گیرد. دومین شورا تحت عنوان کمیته تثبیت نظام مالی
(Fiscal Stabilization Committee) که در آن به طور مشترک درباره سیاست‌های مالی تشریک مساعی و اتخاذ تصمیم خواهد شد. اعضای این شورا عبارت خواهند بود از خزانه‌دار کل به نمایندگی از وزارت امور اقتصادی و دارایی، ریاست بانک مرکزی، ریاست بازار سرمایه به نمایندگی از وزارت امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان بازنشستگی یا نماینده صندوق‌های سرمایه‌گذاری بازنشستگی کشور که مجدداً دبیر این شورا نیز همان «مسوول هماهنگی اقتصادی» خواهد بود. حضور رئیس بانک مرکزی در این شورا به طور ضمنی موجب آگاهی وی از تصمیمات حوزه مالی خواهد شد.
در مقابل «مسوول هماهنگی اقتصادی» را می‌توان به عضو - بدون حق رای- شورای پول و اعتبار و یا ناظر در هیات‌مدیره بانک مرکزی منصوب کرد به نحوی که از آخرین تحولات در سیاست‌ها و تصمیمات حوزه پولی کشور مطلع باشد. در این صورت استقلال بانک مرکزی نیز محفوظ مانده است.
4- تشکیل شورای مشاوران اقتصادی (پشتوانه مسوول هماهنگی) (Council of Economic Advisers)
دولت یازدهم می‌تواند برای اولین بار در کشور نسبت به تشکیل شورایی متشکل از صاحب‌نظران، متفکران و استادان بارز اقتصادی اقدام کند که در قالب یک مجمع مشورتی به تحلیل علمی مسائل اقتصاد کشور می‌پردازند و بر اساس روش‌های تحقیقاتی و مطالعاتی، پشتوانه کارشناسی برای تصمیم‌سازی «مسوول هماهنگی اقتصادی» فراهم می‌سازند. از این طریق برای نخستین بار مسیر جدیدی گشوده می‌شود که در کنار گزارش‌های کارشناسی سازمان‌ها و نهادهای رسمی دولت، نظرات علمی (و نه سلایق) اقتصاددانان مستقل و بارز نیز بدون واسطه در تصمیم‌گیری‌ها موثر واقع شوند.
نتیجه‌گیری: تحت این‌گونه ساز و کار یا پیشنهادات مشابه، دستاوردهایی قابل حصول است.
- اول: حجم انبوه امور و مشکلات پیچیده اقتصادی (به تعبیری کلاف سردرگم) از یکدیگر تفکیک و به متولی مشخصی واگذار می‌شود و یک تمرکز بالا در مسوولیت‌ها را ساماندهی می‌کند.
- دوم: به سرعت اسباب عمیق‌تر شدن تخصص‌ها فراهم می‌شود.
- سوم: هماهنگی‌ها در قالب مصوبات شوراهای مذکور تنظیم می‌شود و دارای ضمانت اجرایی بیشتر و امکان پیگیری مشخص‌تر خواهد بود.
- چهارم: مسوول هماهنگی اقتصادی عضو همزمان چند شوراست و موارد را منعکس و منتقل می‌کند و مانع تصمیمات متضاد می‌شود.
- پنجم: راس کابینه یعنی شخص ریاست‌جمهور و یا معاون اول ایشان که مشغله‌های سیاسی و اجتماعی فراوانی را در پیش رو دارند، می‌توانند با اطمینان خاطر بیشتری به رصد و تدبیر کلان اقتصادی بپردازند و از ورود وقت‌گیر به جزییات تصمیمات اقتصادی بر حذر باشند.
دیدگاه تان را بنویسید