بودن یا نبودن؟
بود و نبود دولت چه تفاوتی دارد؟
اغلب مردم دولت را دست فایقه‌ای می‌دانند که لازم است هر جا و هر زمان، حضور موثر، پررنگ و قابل اعتنایی داشته باشد. این انتظار به ویژه در کشوری مانند ایران که دولت عملاً بخش‌های مهم و حیاتی زیست اجتماعی را اشغال کرده است، بر منابع اقتصادی سیطره کامل دارد، سازمان‌ها و اشکال نهادی و حقوقی را تدوین و کنترل می‌کند و در یک بیان موجز، اراده حاکمیتی خود را بر جزئی‌ترین ارکان جامعه تحمیل می‌کند، شاید چندان خالی از اِعراب نباشد.
اغلب مردم دولت را دست فایقه‌ای می‌دانند که لازم است هر جا و هر زمان، حضور موثر، پررنگ و قابل اعتنایی داشته باشد. این انتظار به ویژه در کشوری مانند ایران که دولت عملاً بخش‌های مهم و حیاتی زیست اجتماعی را اشغال کرده است، بر منابع اقتصادی سیطره کامل دارد، سازمان‌ها و اشکال نهادی و حقوقی را تدوین و کنترل می‌کند و در یک بیان موجز، اراده حاکمیتی خود را بر جزئی‌ترین ارکان جامعه تحمیل می‌کند، شاید چندان خالی از اِعراب نباشد. نقشی که دولت در ایران برای خود تعریف کرده و بر آن پای می‌فشارد، نقشی است که اغلب دولت‌ها، حتی از تصویر کردن آن بیم دارند و شاید از همین زاویه باشد که بتوان به نوعی دلایل ناکامی نهاد دولت در ایران را بررسی و تحلیل کرد، نقشی که سرانجام دولت را در جامه حکومت، تقلیل داده است که حتی قادر به انجام وظایف کلاسیک خود به شکل قابل قبولی هم نیست.
اغلب دولت (state) و حکومت (Government) مترادف هم به کار می‌روند در حالی که حداقل 9 اختلاف بنیادین میان این دو مفهوم وجود دارد.
♦ هر دولتی، از چهار اِلِمان شهروند (Citizen)، قلمرو (Territory)، حکومت (Government) و حق حاکمیت (Sovereignty) تشکیل شده است. بنابراین، حکومت تنها یکی از المان‌های دولت است.
♦ حکومت، عامل اجرایی دولت است. به عبارت دیگر، حکومت به عاملیت از دولت، اراده دولت را برای اجرای قوانین کشور اعمال می‌کند و تطبیق آن با قوانین دولت را تضمین می‌کند. حکومت، قدرت و اقتدار خود را از دولت می‌گیرد.
♦ دولت یک مفهوم، ایده یا نام است برای نشان دادن یک اجتماع و جامعه‌ای از افراد که در یک منطقه مشخص، زندگی می‌کنند و برای اعمال حق حاکمیت، سازماندهی شده‌اند. دولت قابل مشاهده نیست اما حکومت توسط مردم تحت حاکمیت دولت ساخته می‌شود. حکومت از نمایندگان یا گروهی از مردم تشکیل شده است، سازمان و شکل مشخص و تعریف‌شده دارد که می‌توان آن را به عنوان یک گروه از مردم که از قدرت دولت استفاده می‌کنند، لحاظ کرد.
♦ کل جمعیت یک کشور، بخشی از دولت هستند یا همه مردم شهروند دولت هستند. اما حکومت، از گروهی از مردم ساخته می‌شود که به طرق مختلف (دموکراتیک یا غیردموکراتیک) در آن مناصب قرار می‌گیرند. این گروه، همان اعضای حکومت یا عاملان اجرایی دولت تحت عنوان حکومت هستند..
♦ هر شخصی که در قلمرو یک دولت به دنیا بیاید (با فرض تابعیت والدین در بسیاری از کشورها)، به‌طور اتوماتیک، شهروند آن دولت خواهد بود اما همه شهروندان به‌طور اتوماتیک، عضوی از حکومت نیستند مگر آنکه به نحوی وارد سازمان و ساختار حکومتی شده و نقش عوامل دولت را بر عهده گیرند. عوامل حکومت، تنها درصد کوچکی از شهروندان هستند حال آنکه همه مردم، به‌طور یکسان، شهروندان یک دولت هستند (با فرض برابری حقوق در ساختار قوانین اساسی).
♦ حق اعمال حاکمیت مشخصه یک دولت است حال آنکه، حکومت به نیابت از دولت، این حق حاکمیت را اعمال و استفاده می‌کند. حق اعمال حاکمیت دولت، جامع، مطلق و نامحدود است اما حکومت تنها حق اعمال قدرت در حوزه‌های تعریف‌شده و محدود را داراست.
♦ دولت، دارای سیستم قضایی و قوانین مالکیت مختص به خود است که در قلمرو آن، حق اعمال حاکمیت دارد اما حکومت، مسوولیت حفظ نظم و دفاع از این قلمرو دولت را بر عهده دارد. تمامی قوانینی که حکومت تدوین می‌کند، در تمام قلمرو دولت، قابل اجرا هستند اما در قلمرو متعلق به دولت و نه حکومت. یعنی، قلمرو اعمال حاکمیت متعلق به دولت است که حکومت به نیابت و عاملیت از او، قوانین را به اجرا می‌گذارد.
♦ هر دولتی، دارای یک شخصیت واحد با چهار اِلِمان شهروندان، قلمرو، حکومت و حق اعمال حاکمیت است اما حکومت‌ها می‌توانند به اشکال مختلف پارلمانی یا ریاست جمهوری، متمرکز یا فدرال یا ترکیبی از اینها باشد. یک دولت می‌تواند سلطنتی، مشروطه، حکومت طبقه اشراف یا نظامیان، روحانیون یا هر طبقه دیگری، دموکراتیک یا دیکتاتوری باشد. مردم می‌توانند به انتخاب خود، شکل و فرم حکومت را تعیین کنند اما دولت یک شخصیت واحد است که به صورت مستقل وجود دارد.
♦ حکومت‌ها می‌آیند و می‌روند و پس از هر انتخابات اگر شکل دولت دموکراتیک باشد یا اگر دولت غیردموکراتیک باشد، به روش‌های دیگر تغییر می‌کنند، یا به عبارتی، موقت و کوتاه‌مدت هستند اما دولت، یک ماهیت واحد، مستقل و تقریباً دائمی یا لااقل، بلندمدت است.
دولت چیست؟
در زبان فارسی، تا پیش از ورود مفهوم دولت مدرن به ایران، دولت به مفهوم توانگری به‌کار برده می‌شد و دولتمند به کسی اطلاق می‌شد که توانگر بود و دست بالا را به ویژه در حوزه اقتصادی داشت حال آنکه، واژه State که معادل آن، دولت به کار رفت، به مفهوم ایستایی و ثبات است که یک مفهوم مدرن در ادبیات سیاسی است که از قرون 15 و 16 وارد ادبیات علوم سیاسی شد. دولت مدرن (State) با مشخصه و خصوصیت غیرفردی آن از فرمانروایی پیشامدرن، شناخته می‌شود بدین مفهوم که کسانی که در جایگاه عاملان دولت (حکومتیان) قرار گرفته‌اند، لزوماً خود دولت مستقر را ایجاد نکرده‌اند، پیش از آنها دولت مستقر بوده، در دوره آنها مستقر است و پس از آنان نیز خواهد بود. این مهم‌ترین مشخصه و مهم‌ترین وجه تفاوت میان مفهوم دولت مدرن با فرمانروایی سنتی و پیشامدرن است.
به عقیده سیدجواد طباطبایی، اینکه ما در ایران تاکنون نتوانسته‌ایم مفهوم و حوزه دولت و حکومت را روشن کنیم علتش این است که دولت در ایران، محل دولت یا حاکمیت ملی هنوز جایگاهش روشن نیست که در کجاست. عمده حقوق‌دانان ما هنوز به اجماعی نرسیده‌اند که محل حاکمیت در کجاست. در مورد حکومت وضعیت بهتر است. ما می‌دانیم حکومت حدوداً در ایران چیست، یعنی رئیس‌جمهور، کابینه، هیات وزیران را باید بگوییم حکومت و نه دولت؛ باید به این بگوییم حکومت که در واقع بازوی اجرایی سیاست‌هایی است که قوانین هم در سطح وسیع‌تر، مشخص کرده‌اند.
در عین حال، مساله مهم دیگر، نوع نظام سیاسی در ایران است که به چه چیزی می‌توانیم دولت بگوییم؛ آیا دولت رهبری است؟ یا رهبر نماینده دولت ایران محسوب می‌شود؟ در جاهایی که نظام‌های این چنینی یا شبیه این وجود دارد، شخصی را که در مقام اصلی تصمیم‌گیرنده نهایی است، رئیس دولت می‌دانند. اما در ایران رهبری به این معنا دولت نیست؛ بلکه حکومت است که در آخرین لحظه بسیاری از تصمیمات را می‌گیرد، بسیاری از تصمیمات در نهایت به دست حکومت صورت می‌گیرند و مجلس هم یک نهاد مهم دیگر است که هم بر حکومت نظارت دارد و هم در اتخاذ تصمیمات نقش موثر ایفا می‌کند! آن‌سو، نظام قضایی نیز یک بازیگر بسیار عمده است که در بسیاری از موارد، کنش‌های تاثیرگذار بر روندهایی اجرایی بر جای می‌نهد.
ابراهیم گلشن، حکومت را به معنای شخص، اشخاص و سازوکار یا برنامه‌های آنها برای اداره جامعه در یک مقطع زمانی خاص می‌داند. اما دولت، به کل نظام سیاسی یک جامعه اعم از قوای سه‌گانه، مردم و نهادهای برخاسته از آنها اطلاق می‌شود که برخلاف حکومت، پایدار و فراگیر است. حاکمیت هم، عمل حکومت یا قواعد و ضوابطی است که مبنای کار حکومت‌کنندگان و سازوکارها و برنامه‌های آنها قرار می‌گیرد و در رابطه دولت- ملت متجلی می‌شود.
از دیدگاه او، این سه مفهوم هر کدام یک جنبه از واقعیت حیات اجتماعی را ترسیم می‌کنند که در نتیجه، به‌طور منطقی نمی‌توانند ناسازگار باشند. منظور از سازگاری آنها نیز عناصری است که نوع و میزان آنها در یک ترکیب مناسب، شادکامی و بهروزی جمعی را به همراه دارد.
بنابراین، از منظر او، هدف از ترکیب سازگار سه عنصر دولت، حکومت و حاکمیت، شادکامی و بهروزی جمعی جامعه تحت حاکمیت دولت است که دو عنصر دیگر، یعنی حکومت و حق اعمال حاکمیت، برخاسته از آن است که قابل دستکاری‌ترین عنصر از میان عناصر سه‌گانه فوق را نیز، حکومت عنوان می‌کند.
محمود سریع‌القلم؛ وضعیت مردم ساکن در بخش بزرگی از اروپا را این‌گونه توصیف می‌کند: اکثریت مطلق مردم اروپا که 508 میلیون نفر جمعیت دارد زندگی بسیار معمولی دارند. یک آپارتمان معمولی، یک اتومبیل معمولی، یک شغل معمولی و یک درآمد معمولی اما بسیار راضی و خوشحال هستند چون امنیت روانی دارند و در جوامعی باثبات زندگی می‌کنند. نرخ تورم حدود دو درصد است و درآمد آنها سالانه حدود هشت درصد افزایش پیدا می‌کند، بنابراین احساس ثبات می‌کنند.
در ترکیب میان آنچه ابراهیم گلشن بیان می‌کند با آنچه سریع‌القلم می‌گوید، این بدان مفهوم است که ترکیب سه‌گانه دولت، حکومت و حاکمیت، به شکلی سازگار در کنار هم قرار گرفته‌اند که بهروزی جمعی، به عنوان برون‌داد این ترکیب سازگار، احساس ثبات و خرسندی جمعی را به همراه دارد.
دولت یا حکومت؛ چه کسی مسوول است!؟
بر اساس آنچه بیان شد، مهم‌ترین وظیفه حکومت، اجرای خواست دولت و مهم‌تر از آن، اعمال حاکمیت است چراکه دولت به عنوان یک عنصر مستقل اما انتزاعی، در حالی که مدعی حاکمیت و اعمال آن است، فعال نیست. در نتیجه، حکومت میان دو لبه دولت و حاکمیت قرار می‌گیرد که باید منابع کمیاب را به گونه‌ای تخصیص دهد که هم ادامه حکومت خود را تضمین کند و هم دولت و حاکمیت را با مخاطره مواجه نکند. تضمین ادامه حکومت، برای یک حکومت هم بر اساس آنچه گفته شد، در ایجاد شرایطی نهفته است که ترکیب سازگار از دولت، حکومت و حاکمیت، بهروزی جمعی را رقم زند.
در نتیجه، اندازه، کنش‌ها و سیاستگذاری‌های یک حکومت است که قادر است این نقش ظریف و شکننده را به شکل کارآمد بر عهده گیرد. به بیان دیگر، حکومت موظف است به منظور ایجاد تضمین بر بقای دولت و قدرت اعمال حاکمیت آن، تعادلی ظریف میان منافع دولت و بهروزی جمعی ایجاد کند. این مهم‌ترین هنر یک حکومت است چه در صورت عدم توانایی در برقراری این تعادل ظریف، ابتدا خود و در بلندمدت، دولت و حق اعمال حاکمیت او را با مخاطره روبه‌رو خواهد ساخت.
در این مسیر، دو موضوع از اهمیت ویژه‌ای برخوردارند. نخست، دستگاه‌های حکومتی به‌طور معمول به منظور عقلایی کردن تنظیمات امور جامعه، میل به رشد و بزرگ شدن دارند که این رشد، می‌تواند منابع بیشتری را از جامعه بگیرد، یعنی گرفتن منابع از همان گروهی که تضمین بهروزی جمعی آنها شرط بقای حکومت و دولت است. اشکال آنجاست که ستاندن منابع از مردم و در اختیار گرفتن آن توسط حکومت به نیابت از دولت، در اغلب موارد، در مسیر توسعه اقتدار حکومت و دولت هزینه می‌شوند تا گسترش خدمات عمومی و بهبود بهروزی جمعی. دوم، انحصارگرایی دولت‌ها و حکومت‌ها، در حوزه‌های مختلف زیست اجتماعی به ویژه دو حوزه سیاسی و اقتصادی، می‌تواند به فروپاشی دولت منجر شود. اینجاست که فلسفه وجودی دولت و حکومت، رخ می‌نماید بدین مفهوم که اولاً دولت، مبنای پیدایش خود و به عبارتی، مشروعیت خود را بر چه چیزی استوار کرده و دوم، خروجی آن، که مقرر است توسعه اجتماعی-سیاسی-اقتصادی را در راستای بهروزی جمعی رقم زند، چیست؟
بدین ترتیب، حکومت نقش اساسی و ظریفی را در بازی دولت-حکومت-حاکمیت بازی می‌کند که تعادل دولت-ملت، باید نتیجه تبعی آن باشد. این بدان مفهوم است که وقتی دولت را به عنوان یک عنصر انتزاعی غیرفعال معرفی می‌کنیم که حکومت عهده‌دار اعمال حق حاکمیت اوست، به درجه اولی، اگر روح انتزاعی دولت در مسیری غیر از بهروزی جمعی قرار دارد یا اهداف و مسیر آن در تضاد با بهروزی جمعی قرار گرفته باشد، حکومت موظف است ترتیباتی اتخاذ کند که شکاف میان دولت-ملت را کاهش داده؛ منافع آنان را در یک مسیر کانالیزه کند. در نتیجه، حکومت در این معنا دیگر نمی‌باید خود را در سطوح مجری منفعل دولت تعریف کند بلکه به عنوان کارگزار دولت، اما به نمایندگی از ملت، موظف به برقراری آشتی و تعادل میان منافع دولت-ملت است.
دولت جمهوری اسلامی و حکمرانی خوب
جدیدترین تعریف بانک جهانی، حکمرانی خوب را تبلور اتخاذ سیاست‌های پیش‌بینی‌شده، آشکار و صریح حکومت (که نشان‌دهنده شفافیت فعالیت‌های اوست)؛ بوروکراسی شفاف، پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی در قبال فعالیت‌های خود، مشارکت فعال مردم در امور اجتماعی و سیاسی و نیز برابری همه افراد در برابر قانون می‌داند. به‌طور کلی می‌توان گفت حکمرانی خوب، تمرین مدیریت (سیاسی، اقتصادی، اجرایی) منابع یک کشور، برای رسیدن به اهداف تعیین شده است. این تمرین دربر گیرنده راهکارها و نهادهایی است که افراد و گروه‌های اجتماعی از طریق آن، توانایی دنبال کردن علایق و حقوق قانونی خود را با توجه به محدودیت‌های موجود در ساختار کلی جامعه داشته باشند.
در برخی از متون، حکمرانی خوب (Good Governance) با مفهوم حکومت خوب (Good Government) یکسان تلقی شده است اما این دو مفهوم گرچه نقاط اشتراک زیادی دارند اما حکمرانی خوب هر چند نیازمند حکومت خوب است، حکومت خوب شرط لازم برای حکمرانی خوب است. در عین حال، حکمرانی خوب، مفهومی فراتر از حکومت است.
در تعریف بانک جهانی، تمرین مدیریت منابع یک کشور برای نیل به اهداف تعیین‌شده، نقش محوری را بازی می‌کند. به عبارت دیگر، یک مشخصه حکمرانی و حکمران خوب، داشتن اهداف تعیین شده و در عین حال، برنامه مدون و سازگار برای نیل به این اهداف است. سیاستگذاری قابل پیش‌بینی و صریح، بوروکراسی شفاف و پاسخگویی، وقتی معنی پیدا می‌کنند که اهدافی تبیین و تدوین شده باشند و برنامه اجرایی سازگاری نیز برای آنها اندیشیده شده باشد چه در غیر این صورت، صراحت و شفافیت قرار است به چه منظوری به کار آیند!؟
در حکمرانی خوب، گرچه حکومت ذاتاً نه عامل توسعه و نه مانع آن است اما این بدان مفهوم نیست که هر حکومتی ذاتاً به سمت حکمرانی خوب متمایل است بلکه میزان تمایل به این موضوع بستگی دارد که آیا دولت‌ها حاضرند تبعات شاخص‌های حکمرانی خوب را بپذیرند و آیا مشارکت، شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، مسوولیت‌پذیری و سایر شاخص‌های حکمرانی خوب، ثبات و بقای هژمونی دولت عامل را تضمین خواهد کرد یا برعکس، آن را با مخاطره مواجه خواهد ساخت. این درست همانند تناقض دولت‌های اقتدارگرای عامل توسعه است که تجربه تاریخی نشان داده است، فرآیند توسعه سرانجام موجبات دگردیسی و تغییرات وسیع سیستم سیاسی را فراهم آورده است.
تناقض میان توسعه با مفهوم بهروزی جمعی و هژمونی دولت‌ها، مساله بسیار مهمی در مسیر پیش‌روی حکومت‌هاست چه اگر بهروزی جمعی در تضاد با منافع هژمونیک دولت قرار داشته باشد، حکومتی که در شرایط عادی نیز میان دو لبه تیز دولت-حاکمیت قرار دارد، خود را در شرایط بغرنج‌تری خواهد یافت. آشتی دادن و ایجاد سازگاری میان عناصر سه‌گانه دولت، حکومت و حاکمیت، به گونه‌ای که منافع دولت و بهروزی جمعی در یک مسیر قرار گیرند، برای چنین حکومتی، حداقل در دوره‌ای از تاریخ حیات نظام سیاسی (دولت)، بسیار دشوار است و بهتر آنکه حکومت‌هایی را که در چنین دولت‌هایی اداره امور را در دست می‌گیرند، بر این اساس مورد سنجش قرار دهیم که تا چه میزان در این مسیر موفق عمل کرده‌اند.
اما گفتیم که در ایران حال حاضر، ساختار نظام سیاسی به گونه‌ای است که نمی‌توان به درستی مرز میان دولت و حکومت را تعیین کرد به‌طوری که حکومت‌ها اغلب تصمیمات نهایی را اتخاذ کرده‌اند که تاثیر غیرقابل انکاری بر زیست اجتماعی شهروندان گذاشته است. از این منظر، وقتی حکومت‌ها، به ویژه زمانی که سیاستگذاری‌های آنها کمتر تحت تاثیر هژمونی دولت قرار دارد، تصمیمات غیرعقلایی اتخاذ می‌کنند، نه‌تنها قادر نبوده‌اند شکاف میان تضاد منافع دولت-ملت را مرتفع کنند، به سطح و عمق آن افزوده‌اند و عملاً دولت را در معرض مخاطره قرار داده‌اند که با فلسفه وجودی حکومت هم به عنوان کارگزار و عامل دولت و هم به نمایندگی از ملت، در تضاد فاحش قرار دارد.
اینجاست که مردم محق هستند بپرسند حکومت چه نقشی را در مسیر بهروزی جمعی متقبل شده است وقتی سیاستگذاری‌های او حتی فارغ از محدودیت‌های ناشی از تضاد منافع با دولت، مشکلات را به بحران‌های پرهزینه بدل کرده است!؟ آیا چنین حکومتی قادر است نقش کاتالیزور را در بازی دولت-ملت بازی کند وقتی خود بحران‌آفرین است!؟ آیا این به مفهوم تقلیل شاکله دولت به حکومت، آن هم با نقش فزاینده شکاف میان دولت-ملت نیست!؟ و از همه مهم‌تر، مسوولیت این‌گونه بحران‌زایی را در چنین شرایطی می‌باید متوجه چه کسی دانست!؟ دولت یا حکومت!؟
40 سال از برقراری دولت جمهوری اسلامی گذشته است و پرواضح است چهار دهه زمان کافی است برای آنکه دولت به تعریف رابطه میان خود و ملت تحت حاکمیتش پرداخته و مدل حکمرانی خود را برساخته باشد که مع‌الاسف چنین نبوده است. حکومت‌های 12گانه درون آن هم کمابیش مشابه هم، حتی اگر یک مسیر را پی گرفته‌اند، تحت تاثیر فشارهای درون و بیرون، در آن ثبات قدم نشان نداده‌اند. نتیجه آن شده که ملت میان خود و بهروزی، فاصله‌ای عمیق حس می‌کند که این شکاف در نهایت به نام و هزینه دولت (State) رقم زده شده است چراکه به نظر می‌رسد گروه‌های ذی‌نفع درون دولت، نمی‌توانند از منافع این شکاف عمیق چشم‌پوشی کنند. این شکاف آنها را در موقعیتی قرار داده که حکومت‌ها را چیزی بیش از عوامل خود در مسیر انباشت هرچه بیشتر این منافع نمی‌دانند و البته حکومت‌ها نیز در اثبات شایستگی خود برای فرو رفتن در چنین نقشی، سنگ تمام گذاشته‌اند!
