شناسه خبر : 31969 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

هدر دادن منابع

سیاست‌های یارانه‌ای غلط با اقتصاد چه می‌کند؟

ادبیات یارانه به ویژه از ابتدای دهه 50 خورشیدی، نقش پررنگ و مسلطی را در اقتصاد ایران بر عهده گرفت. تا پیش از دهه 50، دولت‌ها به دلیل عدم دسترسی به منابع به ظاهر نامحدود، قدرت بازیگری چندانی در این حوزه نداشتند اما با افزایش قیمت نفت در ابتدای دهه 50، حجم منابع در اختیار دولت به شدت افزایش یافت که انحصاری بودن آن نیز، دولتمردان را ناگزیر به اتخاذ تدابیری به منظور تقسیم آن میان گروه‌های مختلف اجتماعی کرد که یارانه کالایی و پنهان، از بروندادهای آن بود.

مصطفی نعمتی/ نویسنده نشریه

ادبیات یارانه به ویژه از ابتدای دهه 50 خورشیدی، نقش پررنگ و مسلطی را در اقتصاد ایران بر عهده گرفت. تا پیش از دهه 50، دولت‌ها به دلیل عدم دسترسی به منابع به ظاهر نامحدود، قدرت بازیگری چندانی در این حوزه نداشتند اما با افزایش قیمت نفت در ابتدای دهه 50، حجم منابع در اختیار دولت به شدت افزایش یافت که انحصاری بودن آن نیز، دولتمردان را ناگزیر به اتخاذ تدابیری به منظور تقسیم آن میان گروه‌های مختلف اجتماعی کرد که یارانه کالایی و پنهان، از بروندادهای آن بود.

یارانه اصولاً نوعی دخالت مستقیم دولت در مکانیسم قیمت است بنابراین، اقتصاد یارانه‌ای، نمادی است از دستکاری مکانیسم قیمت‌ها که بنیادی‌ترین نظام در مکاتبی است که اصولاً برای دولت نقشی فراتر از نقش قانونگذاری و نظارت قائل نیستند. به واقع، از منظر برخی اقتصاددانان، اقتصاد خرد چیزی نیست جز تئوری قیمت که اگر قرار باشد دولت با قیمت‌گذاری یا دخالت در این نظام، مکانیسم آن را مخدوش کند، این مترادف است با نفی کامل یک حوزه بسیار مهم و نوین از دانش بشری و محروم کردن جامعه از مزایای آن. در کنار آن، اغلب سیستم‌های اقتصادی به اتخاذ سیستم‌های حمایتی از گروه‌های کم‌درآمد، اهتمام دارند و به ویژه از نیمه دوم قرن بیستم، چندان عجیب نیست حتی اگر در آزادترین اقتصادهای دنیا نیز شاهد نوعی برنامه‌های حمایتی از گروه‌های کم‌درآمد باشیم چراکه اگر یک اصل بنیادین این نظام‌ها، عدم اخلال در نظام قیمت‌هاست، اصل دیگر آن، برابری فرصت‌هاست که در این راستا، برنامه‌های حمایت از گروه‌های کم‌درآمد را به یک اصل خدشه‌ناپذیر بدل می‌کند. به عبارت دیگر، اینجا دیگر مساله وجود یا نبود برنامه‌های حمایتی مطرح نیست بلکه چگونگی و ساختارمندی آن است که محل اختلاف‌نظر است.

اما برنامه‌های یارانه کالایی در ایران بیش و پیش از آنکه در مسیر برابری فرصت‌ها قرار داشته باشد، جنبه سیاسی آن غالب است. در این ساختار، یک موضوع بسیار پراهمیت، چگونگی تامین منابع لازم برای برنامه‌های حمایتی است. دولت‌هایی که منابع این برنامه‌ها را از محل انواع مختلف مالیات‌ها تامین می‌کنند، به خوبی بر محدودیت این منابع آگاه هستند که در نتیجه، خود را ملزم می‌دانند که تک‌تک واحدهای یارانه‌ای را به شکل هدفمند و کارا، هزینه کنند اما دولت‌هایی که بر منابع به ظاهر نامحدود مانند منابع نفت تکیه زده‌اند، به ویژه وقتی که برنامه‌های یارانه‌ای آنها به طور اخص و کلیت نظام فکری حاکم بر سیاستگذاران آن به طور اعم، با ناسازگاری درونی همراه باشد، یارانه برای آنها بیش از نقش اقتصادی، یک نقشه سیاسی است.

تحلیل‌های بسیاری نشان می‌دهند یارانه نقدی مطلوبیت کل یارانه‌بگیران را بیش از زمانی افزایش می‌دهد که یارانه روی برخی اقلام کالایی خاص پرداخت شوند (این گزاره مشروط است گرچه معمولاً صادق است). از این‌رو، در اغلب کشورهای دنیا، برنامه‌های حمایتی به سمت یارانه‌های نقدی چرخش کرده‌اند. در ایران نیز، پس از سال‌ها بحث و جدل، سرانجام قانون هدفمندی یارانه‌ها با تاکید بر پرداخت یارانه مستقیم و پولی، در شرایطی ابلاغ شد که منابع تامین‌کننده آن، همچنان با ابهام مواجه بود. ابهام از این جهت که خوش‌بینانه‌ترین برآوردها هم نشان می‌داد حتی در نخستین گام‌های آن نیز، دولت ‌باید از محلی غیر از آنچه در قانون پیش‌بینی شده بود، یعنی افزایش قیمت حامل‌های انرژی، منابع یارانه‌ای را تامین کند که خود به مفهوم وجود یک عنصر شتابنده تورم و کاهنده اثرات یارانه پولی بود. این عنصر اخلال که ناشی از تامین منابع یارانه از محل افزایش نقدینگی و استقراض از بانک مرکزی بود، در کنار سایر عوامل تشدیدکننده رشد نقدینگی، تورم‌های میانگین 20درصدی طی دوره پس از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها را همچنان فعال نگه داشته است که ماحصل آن، اول کاهش شدید قدرت خرید یارانه نقدی از یک‌سو و افزایش مجدد شکاف قیمتی میان قیمت حامل‌های انرژی به قیمت‌های جهانی است.

قدرت خرید یارانه نقدی 45500تومانی، امروز به کمتر از 15 درصد آن کاهش یافته است. آن‌سو، اگر در سال 1389 قیمت فوب خلیج‌فارس یک لیتر بنزین را 60 سنت در نظر بگیریم، بنزین 500تومانی با دلار 1000تومانی، حدود 85 درصد از قیمت فوب را پوشش می‌داد اما همین بنزین با همان قیمت فوب و دلار نیمایی، امروز حداکثر 10 درصد از قیمت فوب را پوشش خواهد داد که به مفهوم باز هزینه‌ای بسیار سنگین بر منابع تامین‌کننده یارانه است.

خیلی ساده، دولت با اجرای برنامه هدفمندی یارانه‌ها و ایجاد تعهد پرداخت نقدی یارانه، اما با کاربست غلط آن، گرهی را که می‌شد به احتمال زیاد با دندان بازش کرد، به مساله امنیتی و ناگشودنی بدل کرد آن هم به جرات بدان دلیل که ساختار برنامه‌ای آن، از ناسازگاری درونی حاد، رنج می‌برد. یارانه نقدی، نوعی برنامه حمایتی است که در کنار آن، ‌باید چند اصل بنیادین، محترم شمرده شوند که در غیر این صورت، نتایج آن نه‌تنها راهگشا نخواهد بود، که جامعه و نظام تصمیم‌گیری را به بن‌بست می‌کشاند.

نخست، احترام به سازوکار بازار و مکانیسم قیمت است چراکه منابع تامین‌کننده یارانه نقدی، ‌باید از دل مکانیسم بازار بیرون آیند. دوم، انضباط پولی و مالی دولت است چراکه همچنان که پیشتر بیان شد، ریخت و پاش پولی در قالب سیاستگذاری‌های افزاینده حجم نقدینگی، به سرعت، هم اثرات و قدرت خرید یارانه نقدی را می‌بلعند و هم به ویژه زمانی که قیمت حامل‌هایی که مقرر است منابع یارانه نقدی از محل آنها تامین شود، ثابت نگه داشته شوند، شکاف قیمت داخلی و هزینه‌های تمام‌شده آن، مستلزم فروغلتیدن در سیاست‌های انبساط پولی به شکل فزاینده و تکرارشونده خواهد بود. نتیجه آنکه، جامعه‌ای که تا پیش از اجرایی شدن یارانه نقدی تنها به یارانه کالایی اعتیاد داشت، حالا با دُز بالاتر، هم به یارانه کالایی و هم به یارانه نقدی اعتیاد شدیدتر یافته است که خلاصی از گره آن، حتی با دندان هم میسر نیست.

اما این دو اصل، چه در شروع و چه در ادامه روند آن، حتی با تغییر دولت نیز محترم شمرده نشدند. نتیجه آن شده که به طور مثال، بنزین هزارتومانی همان شیوه چند دهه گذشته در برنامه یارانه را دنبال می‌کند آن هم با اختلاف بسیار بالا میان قیمت تمام‌شده و فروش و یارانه نقدی، که دیگر به شکل کاملاً عریان مشخص است دولت نه‌تنها به هیچ وجه قادر به تامین منابع آن از محل افزایش قیمت حامل‌ها نیست که مطابق گزاره پیشین، خود قیمت این حامل‌ها، اکنون به گودال بزرگی از یارانه پنهان و کتره‌ای بدل شده است.

آن‌سو، این قانون از اثرگذاری بر روی بهره‌وری مصرف انرژی هم تقریباً بی‌نتیجه بوده است چراکه نه شدت مصرف انرژی کشور را کاهش داده یا حتی ثابت نگه داشته است، نه بنگاه‌ها را تشویق به تغییر تکنولوژی کرده است و نه حتی اثرات آلایندگی زیست‌محیطی را کاهش داده است که می‌شود حکایت آن که هم پیاز را خورد، هم چوب را و هم سکه‌ها را پرداخت! تنها تفاوت آن است که نه دولت است که این سه‌گانه جانکاه را متحمل می‌شود، که جامعه و زیست‌بوم ایران است که سال‌هاست شوکران علم‌گریزی دولت‌ها، او را به سمت زوال پیش می‌برد.

ارزش هر کالا که قیمت از آن بیرون می‌آید، از شخصی به شخص دیگر متفاوت است و آنچه قیمت بازار را شکل می‌دهد، نه کار مستتر در درون آن بلکه برآیند ارزش‌های ذهنی است که کنشگران اقتصادی برای آن کالای خاص قائلند. این مهم‌ترین کشف علم اقتصاد در پایان سده نوزدهم بود، کشفی که علی‌الظاهر در ایران هنوز به رسمیت شناخته نشده است. هرچه شکاف میان ارزش ذهنی یک کالا با قیمت آن بیشتر باشد، یعنی فاصله میان قیمتی که مصرف‌کننده پرداخت می‌کند با ارزش ذهنی او، به نفع ارزش ذهنی‌اش، بیشتر باشد، هزینه فرصت مصرف آن کالا برای مصرف‌کننده به همان نسبت کاهش خواهد یافت. این سرآغاز یک روند تخریب‌گر تزایدی در مصرف است. مهم‌ترین علامتی که نظام قیمت به مصرف‌کننده ارسال می‌کند، همین نکته است که او ناچار است در مقابل مصرف یک کالا، هزینه‌ای حداکثر معادل ارزش ذهنی آن کالا پرداخت کند. وقتی نظام قیمت از وضعیت یادشده خارج می‌شود، این ادعا صادق است که تقریباً تمام دیگر عوامل بازدارنده کاهنده مصرف، که به شیوه غیربازاری تدوین و طراحی می‌شوند، تهی از کارایی می‌شوند. در واقع آنچه نظام قیمت را شکل می‌دهد، منحنی ارزش ذهنی مصرف‌کننده است، وقتی این منحنی دستکاری و مخدوش شود، همیشه مصرف بیشتر، بر کمتر ارجح است حتی در مورد کالاهای مصرفی که می‌دانیم از یک نقطه به بعد، مطلوبیت مصرف‌کننده به حداکثر ممکن می‌رسد و از آن نقطه به بعد، مصرف بیشتر به مطلوبیت بیشتر منتهی نمی‌شود اما این گزاره در محیطی که نظام قیمت دستکاری شده باشد، لزوماً صادق نیست.

در یک محیط رقابتی، قیمت، در اولین گام، مصرف‌کننده را از هزینه فرصتی که ‌باید در قبال مالکیت آن کالا از دست بدهد، آگاه می‌کند. از آنجا که همواره به دلیل محدودیت در منابع، به تملک درآوردن یک کالا، مترادف با از دست دادن فرصت تملک کالاهای دیگر است، نظام قیمت رقابتی، مصرف‌کننده را وادار می‌کند که با یک محاسبه کوچک، مصرف خود از کالاهای مختلف را به گونه‌ای تنظیم کند که قادر باشد ترکیب متنوع، مکمل و معنی‌داری از آن کالاها را انتخاب کند که در نهایت، با منابع در اختیار، به حداکثر مطلوبیت ممکن دست یابد. دستکاری در نظام قیمت، شبیه رانت عمل می‌کند که افراد بدون دخالت در حاصلخیزی زمین، با صرف منابعی مشخص، حاشیه سود و به‌تبع آن، مطلوبیت بیشتری کسب می‌کنند. اما این شبه‌رانت، عملکردی به شدت مخرب‌تر دارد. شکل تخریبی آن را می‌توان در شکل‌دهی به الگوی مصرف یا سبک زندگی جامعه مشاهده کرد.

احترام به نظام قیمت، حتی قادر است ساختار تکنولوژی را نیز دستخوش تغییرات وسیع کند. یک مثال آن را می‌توان در انگیزه‌های بهبود تکنولوژی از زمانی دانست که پس از شوک اول نفتی در ابتدای دهه 70 میلادی، تولیدکنندگان بزرگ به ویژه خودروسازان را وادار به تغییرات وسیع در ساختار تولیدات خود کرد که تا حداکثر ممکن، میزان مصرف سوخت خودروها را کاهش دهند. در واقع، شوک نفتی اول، مهم‌ترین انگیزه این شرکت‌ها و سایر شرکت‌های تولیدکننده کالاهای انرژی‌بر در تولیداتی با شدت مصرف انرژی کمتر بوده است. کدام عامل باعث می‌شود که ژاپنی‌ها در تئوری و عمل، اولین پیشگامان کاهش شدت مصرف انرژی و تولید کالاهایی باشند که با حداقل مصرف انرژی، حداکثر بازدهی ممکن را داشته باشند جز آنکه نظام قیمت آنها را به مصرف کارا وادار و ناگزیر می‌کند؟

این در حالی است که، در کشورهای صادرکننده نفت، رابطه منفی میان قیمت حامل‌های انرژی و شدت مصرف انرژی، صادق نیست به دو دلیل؛

اول، با افزایش قیمت نفت، درآمد کشورهای صادرکننده نفت افزایش پیدا می‌کند. افزایش درآمد هم به دلیل اثر درآمدی در تابع مصرف، تابع تقاضا را به سمت بالا جابه‌جا می‌کند. حال اگر جانشین‌های مناسب هم برای مصرف وجود نداشته باشد، اثر درآمدی، شدت اثر بیشتری خواهد داشت که به ویژه در کشوری با ویژگی‌های ایران که به طور مثال بخش قابل توجهی انرژی در حوزه حمل‌ونقل مصرف می‌شود، به دلیل عدم سرمایه‌گذاری دولت در حمل‌ونقل عمومی، مصرف ناکارای حامل‌های انرژی، شکل حادتری به خود می‌گیرد. یعنی به دلیل نبود جانشین‌های مناسب، اثر جانشینی نیز اثر درآمدی را تقویت کرده، مصرف را هرچه بیشتر افزایش می‌دهد.

دوم، کشورهای صادرکننده نفت، به طور معمول، یارانه‌های بسیار زیای روی حامل‌ها می‌پردازند. افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت، از یک طرف باعث افزایش درآمد سرانه مردم و به‌تبع آن افزایش مصرف می‌شود و از طرف دیگر، دست دولت‌ها را برای پرداخت هر چه بیشتر یارانه روی حامل‌های انرژی، باز می‌گذارد. این یعنی، اثر درآمدی تابع مصرفِ بند اول، با پرداخت هرچه بیشتر یارانه روی حامل‌های انرژی، قدرت خرید رانت ایجادشده را بالاتر می‌برد. برهم‌نهی این دو عامل، می‌تواند شکل خطرناکی به خود بگیرد که بلعیدن منابعی که می‌توانست جنبه سرمایه‌ای داشته باشد و نیز تغییر شکل مصرف آنها، تنها دو نمونه کوچک از آن هستند.

طبق آخرین گزارش سازمان غذا و کشاورزی ملل متحد (فائو) در سال 2017، یارانه پرداختی در اقتصاد ایران 4 /21 درصد از تولید ناخالص داخلی ایران را تشکیل می‌دهد که ایران را در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، در رتبه اول پرداخت یارانه قرار می‌دهد. ارقامی فراتر از سایر کشورهای منطقه؛ از عربستان با تولید ناخالص داخلی دو برابر و تولید روزانه حدود 10 میلیون بشکه نفت نسبت به ایران تا سایر کشورهای نفتی پیرامون خود! این در حالی است که پرداخت این میزان یارانه چه به صورت نقدی و چه به صورت یارانه روی انواع کالاها و خدمات، نتوانسته است سطح و عمق فقر در گروه‌های فرودست جامعه را کاهش دهد. به عبارت دیگر، با وجود حجم عظیم یارانه، بررسی‌ها گویای افزایش شکاف طبقاتی و نزول هر چه بیشتر سطح زندگی و کوچک‌تر شدن سفره خانوارهای طبقات کم‌درآمد است به طوری که مطابق آمار رسمی، حاشیه‌نشینی به عنوان یکی از مظاهر فقر، نه‌تنها کاهش نیافته یا کنترل نشده، بر ابعاد آن نیز افزوده شده است. این نشان می‌دهد وقتی قرار باشد منابع یارانه‌ای از طریق خلق پول تامین شود، آثار مستقیم و القایی تورمی خلق نقدینگی، نه‌تنها اثرات یارانه‌ای را محو می‌کند، اولاً با بروز رکود، امکان درآمدزایی را از گروه‌های کم‌درآمد که عمدتاً متکی به درآمد ناشی از کار هستند، کاهش می‌دهد و ثانیاً همان اندک درآمد هم طعمه تورم خواهد شد.

از سوی دیگر، دستکاری نظام قیمت به بهانه حمایت از این گروه‌ها، علامت‌های غلطی را به بسیاری از بازارهای دیگر ارسال می‌کند که این علائم منجر به تغییر محل مصرف برخی کالاهای ارزشمند و جایگزین شدن آنها با کالاهایی می‌شود که از چتر حمایت یارانه‌ای، خارج هستند. نان به عنوان یکی از اقلامی که یارانه غیرهدفمند دریافت می‌کند، از جمله کالاهایی است که سیگنال‌های یارانه‌ای قادر است در محل مصرف آن، تغییرات گسترده ایجاد کند. دهه‌های طولانی است که سیاستگذاران کشور در مسیر خودکفایی گندم، آن را ذیل یک محصول استراتژیک معرفی می‌کنند که از رهگذر آن، نتایج بعضاً خسارت‌باری به منابع آبی و محیط زیست کشور وارد آمده است. اما همین نان، به دلیل دستکاری قیمت، در بسیاری موارد به دلیل ارزان بودن، جایگزین خوراک دام می‌شود، خبری که بارها آن را از زبان برخی مسوولان امر شنیده‌ایم.

حکومت‌ها در جهان می‌توانند به دو شیوه عمل کنند؛ آزادی عمل سیاسی-اقتصادی را از مردم بستانند اما در مقابل، شرایط رفاهی و تولیت امور آنها را، از طریق حذف سازوکار بازار و پرداخت یارانه و دخالت مستقیم در اقتصاد بر عهده گیرند آنچنان که حکومت‌های دست چپی مدعی آن هستند یا مانع آزادی عمل اقتصادی-سیاسی مردم نشوند اما در مقابل، حداکثر خود را در حوزه کالاهای عمومی و حمایت از گروه‌های کم‌درآمد در راستای برابری فرصت‌ها، محدود کنند. تجربه اما نشان داده است راه اول هم برای دولت‌ها و هم برای مردم تحت حاکمیت آنها، بسیار پرهزینه و ناکارآمد است. معامله همه یا بخش اعظم حقوق شهروندی در مقابل رفاه و اغلب به نام عدالت، معامله‌ای است که در گام اول مردم بازنده اصلی آن هستند و در گام دوم، به دلیل ناکارایی مدیریت دولتی، امنیتی شدن مسائل حوزه‌های مختلف، کمترین عارضه آن است.

از پرداخت یارانه به گروه‌های کم‌درآمد، نه‌تنها گریزی نیست که یک الزام سیاستی است به ویژه آنکه دولت می‌باید اهتمام بیشتری در رفع سوء اثر ناشی از بازنده شدن گروه‌های کم‌درآمد، ناشی از سیاست‌های نامناسب اقتصادی، به عمل آورد. از سوی دیگر، دولت با انگیزه‌های سیاسی و غیرسیاسی، مایل یا قادر به ایجاد تغییرات لازم در روند غلط پرداخت یارانه نیست اما هر نوع پیچیده‌سازی آن به احتمال زیاد، در عمل به ایجاد اخلال و حتی توقف پرداخت یارانه به طبقات پایین درآمدی و کسانی که حقیقتاً نیازمند هستند، منجر خواهد شد که همین وضعیت نیم‌بند آنها را هم با چالش عمیق‌تری روبه‌رو خواهد ساخت. بنابراین، اصول حکمرانی خوب ایجاب می‌کند که دولت عوامل بنیادین را که به رشد پایین اقتصاد دامن می‌زند و در بنیان‌های اندیشه سیاسی او قابل ردیابی است و موجبات نابرخورداری رو به افزایش گروه‌های کم‌درآمد را فراهم می‌آورد، تصحیح کند و این میسر نمی‌شود مگر آنکه دولت جایگاه خود در اقتصاد و به طور کلی، رابطه دولت-ملت را بازتعریف کند. بدون شک، در این بازتعریف، نه‌تنها یارانه که مسیر حرکت شاکله اقتصاد باید هدفمند باشد چه آنکه اقتصادی که هدف مشخصی نداشته باشد، یارانه‌اش هم بی‌هدف خواهد بود. یارانه بی‌هدف، برونداد اقتصاد بی‌هدف و خالی از نظریه و تئوری است. به یک زبان، اقتصاد ایران هم در فقدان تئوری (بی‌هدفی تئوریک) رتبه اول دنیا را دارد هم در پرداخت یارانه بی‌هدف!