شناسه خبر : 29436 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

تضادهای درونی

چرا «خصوصی‌سازی ایرانی» خصوصی‌سازی محسوب نمی‌شود؟

خصوصی‌سازی به انتقال مالکیت یک دارایی مولد از دولت به بخش خصوصی اطلاق می‌شود. برای ارزیابی یک برنامه خصوصی‌سازی پیش از هر چیز لازم است هدف (یا اهداف) دولت‌ها از اجرای این سیاست به ‌درستی درک شود.

نوید رئیسی/ پژوهشگر اقتصادی

خصوصی‌سازی به انتقال مالکیت یک دارایی مولد از دولت به بخش خصوصی اطلاق می‌شود. برای ارزیابی یک برنامه خصوصی‌سازی پیش از هر چیز لازم است هدف (یا اهداف) دولت‌ها از اجرای این سیاست به ‌درستی درک شود. به ‌طور کلی، هدف از اجرای خصوصی‌سازی را می‌توان در سه دسته تقسیم‌بندی کرد:

1- تقویت رشد اقتصادی، به ‌صورت مستقیم و غیرمستقیم، از کانال افزایش بهره‌وری بنگاه‌ها 

2- اصلاح قواعد تنظیم‌گری و بهبود عملکرد بنگاه‌های برخوردار از انحصار طبیعی از طریق جایگزینی مدیریت مستقیم دولتی با مالکیت خصوصی همراه با مقام تنظیم‌گر  /

3- ایجاد منبع درآمد برای دولت جهت پوشش کسری بودجه

 در نقطه مقابل این اهداف، استدلال‌های مخالفان خصوصی‌سازی در مورد تاثیرات منفی این سیاست را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:

1-تاثیرات اقتصادی و اجتماعی: بهره‌وری / سودآوری بالاتر بنگاه‌های خصوصی از مسیر اشتغال کمتر، سطح دستمزد پایین‌تر، کاهش عرضه خدمات خصوصی و نیز سطح قیمت بالاتر می‌تواند واجد اثرات بازتوزیعی و اجتماعی قابل توجه باشد.

2-تاثیرات بر سیاستگذاری: فروش دارایی‌های کلیدی مانند بانک‌ها، مخابرات یا بنگاه‌های مهم (به ‌ویژه به خارجیان) می‌تواند به لحاظ استراتژیک محدوده اثرگذاری سیاستگذاری دولت را با چالش مواجه کند.

3-تاثیرات سیاسی: فروش و واگذاری دارایی‌های دولتی به بخش‌های خاصی از جامعه می‌تواند واجد پیامدهای منفی بر توزیع قدرت سیاسی در جامعه باشد.

نگاهی به تاریخچه اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی در جهان نشان می‌دهد که تا دهه 1950 میلادی مالکیت دولتی در زیرساخت‌ها مانند مخابرات و شبکه‌های انرژی، همچنان نقشی کانونی داشته و در واقع، از پایان دهه 1970 میلادی است که روند حرکت کشورها به سمت خصوصی‌سازی گسترده آغاز می‌شود. گرچه این تغییر مسیر در مورد کشورهای در حال توسعه توسط سازمان‌های جهانی نظیر بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول تشویق و ترویج می‌شد، اما به هر حال تجربه شکست خصوصی‌سازی در برخی کشورهای در حال توسعه در دهه‌های 1980 و 1990 موجب تاکید هرچه بیشتر گفتمان سازمان‌های بین‌المللی در زمینه خصوصی‌سازی بر ایجاد پیش‌زمینه‌های موفقیت این سیاست شد. در حقیقت، علاوه بر تاثیرات خصوصی‌سازی، مجموعه‌ای از ملاحظات در مورد فرآیند اجرای این سیاست وجود دارد -مانند اینکه آیا دنباله زمانی گام‌های اصلاح اقتصادی به‌درستی در نظر گرفته شده است، آیا ظرفیت تنظیم‌گری مورد نیاز ایجاد شده است، آیا در حوزه حقوقی، مالکیت شرکتی موثر برای بنگاه‌های خصوصی فراهم آمده است، آیا از عملکرد موثر بازار سرمایه اطمینان حاصل شده است، آیا ساختارهای قانونی حمایت از حقوق کارگران وجود دارد و نظایر آن- که می‌تواند تعیین‌کننده موفقیت / عدم موفقیت نهایی خصوصی‌سازی باشد1.

گرچه زمان اولین تلاش‌ها برای کاهش تصدی‌گری و مالکیت دولتی و افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد ایران در دوران پس از انقلاب به اواخر دهه 1360 بازمی‌گردد اما نقطه آغاز برنامه مدون خصوصی‌سازی در ایران را باید ابلاغ سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی در خرداد سال 1384 در نظر گرفت. نگاهی به داده‌های سازمان خصوصی‌سازی و یافته‌های طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران نشان می‌دهد حدود 57 درصد ارزش واگذاری‌های انجام‌شده در فاصله سال‌های 1384 تا 1394 مربوط به انتقال سهام یا دارایی به عموم متقاضیان، حدود 22 درصد مربوط به سهام عدالت و حدود 21 درصد نیز واگذاری بابت رد دیون بوده است2. در واقع، گرچه استدلال کانونی در حمایت از خصوصی‌سازی، بالاتر بودن کارایی بخش خصوصی به دلیل ساختار انگیزشی حاکم بر مدیریت خصوصی بنگاه‌ها و نیز افزایش رقابت در بازارها، به ویژه بازارهای انحصاری، بوده است، اما تجربه خصوصی‌سازی در ایران نشان می‌دهد که دست‌کم بخشی از نگاه دولت‌ها به خصوصی‌سازی، نگاه درآمدی بوده است. علاوه بر این، اختصاص حدود یک‌پنجم از ارزش واگذاری‌ها به طرح توزیع سهام عدالت خود چالش‌های مهمی را در سطح اجرا به وجود آورده است.

داده‌های سازمان خصوصی‌سازی و یافته‌های طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران همچنین نشان می‌دهد بخش غالب واگذاری‌ها از بابت رد دیون دولت به نهادهای عمومی غیردولتی صورت گرفته است. علاوه بر این، واگذاری 92 درصد سهام و دارایی به عموم متقاضیان به روش بلوکی انجام پذیرفته است که احتمال خرید سهام توسط افراد از دهک‌های درآمدی مختلف را به ‌شدت محدود کرده است. در حقیقت، بررسی وضعیت واگذاری‌ها نشان می‌دهد نهادهای عمومی غیردولتی با سهم بیش از 60 درصد رتبه اول واگذاری‌ها و سهام عدالت با 22 درصد و بخش خصوصی با تنها 17 درصد رتبه‌های دوم و سوم در میان خریداران سهام و دارایی‌های دولتی را داشته‌اند3. حساسیت انتقال مالکیت دولتی به لحاظ انگیزه‌های اقتصاد سیاسی امر ناشناخته‌ای در ادبیات خصوصی‌سازی نیست اما به طور خاص، شواهد فوق نشان می‌دهد که در تجربه خصوصی‌سازی در ایران هیچ‌گاه انتقال مالکیت به معنای واقعی آن انجام نپذیرفته است به طوری که اصلی‌ترین پیامد این شیوه خصوصی‌سازی، گسترش بخش عمومی غیردولتی در اقتصاد ایران بوده که خود هم‌اکنون به یکی از موانع جدی رقابت بدل شده است. به عنوان نمونه، یافته‌های طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران نشان می‌دهد که در نتیجه خصوصی‌سازی کنترل 80 درصد از کل تولید سیمان کشور، مالکیت بیش از یک‌سوم تولیدات صنعت پتروشیمی و مالکیت تقریباً نیمی از ظرفیت تولید هفت شرکت فولادی که تولیدکننده بیش از 80 درصد فولاد خام کشور هستند، در اختیار نهادهای عمومی غیردولتی قرار دارد4.

در میان سیاست‌های کلان اقتصادی سال‌های پس از انقلاب، کمتر سیاستی را می‌توان یافت که به اندازه سیاست‌های اصل 44 از توافق عام میان سطوح مختلف حاکمیت برخوردار بوده باشد. پرسشی که در اینجا مطرح می‌شود آن است که به چه دلیل سیاستی با این حد از توافق، پیامدهایی این‌چنین داشته است؟ گرچه در پاسخ به این پرسش می‌توان به عدم ایجاد زیرساخت‌های پیشینی لازم، عدم توجه به ساختارهای حقوقی مورد نیاز و در یک کلام در نظر گرفته نشدن چارچوب‌های نهادی و انگیزشی اشاره کرد، اما نگارنده بر این باور است که دلیل بنیادین این انحراف در اهداف خصوصی‌سازی را باید کمی عمیق‌تر و در حوزه اندیشه جست‌وجو کرد. در واقع، یکی از تناقض‌هایی که ذهن نگارنده را همواره با خود درگیر کرده، این پرسش است که چگونه اصلی از اصول قانون اساسی که در ابتدای انقلاب به عنوان مبنای محدودسازی بخش خصوصی و واگذاری بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی به بخش دولتی بوده است، به یکباره با خوانشی تا این حد متفاوت به عنوان مبنایی برای اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی قرار می‌گیرد؟ شاید بتوان ردپای این عدم استحکام در مبانی نظری و حوزه اندیشه را در استفاده از عبارت‌هایی نظیر مردمی‌سازی به‌جای واژه خصوصی‌سازی یا تاکید بر واژه واگذاری ردیابی کرد. ابهام در کلام و به‌کارگیری واژه‌های غیرمصطلح در ادبیات رایج یک دانش، معمولاً نشان از وجود تناقض در نگرش و اندیشه دارد. در واقع، زمانی که از خصوصی‌سازی صحبت می‌شود، چارچوب نظری و مبانی اندیشه‌ای آن تا حد زیادی به لحاظ ادبیات اقتصادی روشن است اما عباراتی نظیر مردمی‌سازی از ابتدا موضوع این سیاست و شیوه اجرای آن را به فضایی غبارآلود وارد می‌کند. علاوه بر این، یک اتفاق جالب توجه در مورد خصوصی‌سازی در ایران، اجرای این سیاست در دوره مسوولیت رئیس‌جمهوری است که چه به لحاظ وعده‌های انتخاباتی و چه از نظر سیاست‌های اقتصادی در پیش گرفته‌شده در زمان تصدی ریاست دولت به اجرای سیاست‌های چپ‌گرایانه و تاکید بر عدالت اجتماعی آن هم از طریق پیگیری رویکردهای اقتصادی غیربازاری شهرت داشته است. چگونه است که مسوولی با نگرش اقتصادی غیرمعتقد به بازار، بزرگ‌ترین تغییر پارادایم مالکیت در اقتصاد ایران، آن هم به نفع بخش خصوصی را به اجرا گذارد؟ تقدم ساحت اندیشه و مبانی نظری بر فرآیند اجرا و میزان اثرگذاری آن را می‌توان در اینجا به روشن‌ترین شکل مشاهده کرد. چنانچه از این منظر به تجربه خصوصی‌سازی در ایران بنگریم، شاید نباید از ابتدا هم پیامدهای متفاوتی را انتظار می‌کشیدیم.

 

پی‌نوشت‌ها:
1-  برای نمونه نگاه کنید به:
Estrin, S., and A. Pelletier, Privatization in Developing Countries: What Are the Lessons of Recent Experience?, World Bank Research Observer Volume 33, Issue 1 Published: February 2018
2- نیلی، مسعود و همکاران، اقتصاد ایران: چگونگی گذر از ابرچالش‌ها، جلد اول: تلفیق، تهران: موسسه عالی آموزش و پژوهش در مدیریت و برنامه‌ریزی، 1395 
3- پیشین
4- پیشین

دراین پرونده بخوانید ...