شناسه خبر : 28098 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

شنیدن صدای مردم

الزامات حکمرانی برای ایجاد شفافیت چیست؟

در دنیای امروز بیش از آنکه صحبت از حاکمیت و حکومت باشد صحبت از حکمرانی به میان می‌آید که یکی از ملاک‌های مهم برای نیل به دموکراسی است.

 سیدمحمدامین طباطبایی

در دنیای امروز بیش از آنکه صحبت از حاکمیت و حکومت باشد صحبت از حکمرانی به میان می‌آید که یکی از ملاک‌های مهم برای نیل به دموکراسی است. به عبارت بهتر سنجش دموکراسی امروزه تا حد زیادی به کمک حکمرانی خوب انجام می‌شود و تحقق می‌یابد. در این میان یکی از مولفه‌های مهم حکمرانی خوب شفافیت است که در کنار پاسخگویی و عمل به قانون بسیار اهمیت دارد. برای آنکه این مفهوم به عنوان یک اصل در چارچوب سیاستگذاری‌های یک کشور جای گیرد به الزاماتی در حوزه طراحی و پیاده‌سازی سیاست‌ها نیازمند است که در نوشتار حاضر قصد داریم به مصداق‌ها و موارد آن بپردازیم.

گام نخست

در عرصه عمل منظور از شفافیت ایجاد دید عمومی در برنامه‌های پیشنهادی و اعلام‌شده از سوی دولت‌ها و همچنین ثبات در اجرای آن برنامه‌هاست. به لحاظ اقتصادی اما می‌توان مصداق‌های گوناگونی برای این مفهوم پیدا کرد.

برای مثال در جوامعی که شفافیت وجود دارد افرادی که تسهیلات بانکی و وجوه دولتی دریافت می‌کنند اسناد و مدارک آنها در مراجع رسمی مورد بررسی قرار می‌گیرد. زمانی که برای دریافت تسهیلات بانکی صف کشیده می‌شود، مکانیسم دریافت وام هر شخص در معرض دیدگان شهروندان قرار بگیرد و بدهکاران بانکی علت اصلی بدهی خود را با مردم در میان بگذارند.

در یک دید کلان درصورتی که دولت‌ها تنها بتوانند در سیاست‌های پولی و مالی و صدور مجوزها صادرات و واردات یا مجوزهایی را که منجر به انحصار می‌شود به نوعی با مردم در میان بگذارند یا مناقصه‌ها و مزایده‌هایی را که عمدتاً از سوی دولت و دستگاه دولتی برگزار می‌شوند در معرض دید همگان قرار دهند، آنگاه چنین مکانیسمی ‌باعث بهبود عملکرد دولت‌ها خواهد شد.

هنگامی‌که از راهکارهای توسعه‌ای برای کشورهای در حال توسعه صحبت می‌کنیم موانعی بیش از حد معمول بر سر راهمان قرار می‌گیرد و بحث شفافیت نیز از این قاعده مستثنی نیست. از سوی دیگر اگر خوش‌بینانه بنگریم سیاستگذاران در کشورهای در حال توسعه، همواره به دنبال یافتن راه‌های تسریع فرآیند توسعه در کشورشان هستند. از همین‌رو یافتن راه‌های جدید و استفاده از شاخص‌ها و ملاک‌های نـوین توسعه در ایـن مسـیر بدیهی و ضروری است. بدیهی است که دیدگاه‌های جدید به توسعه تنها فقر درآمدی را در نظر نمی‌گیرند، بلکه محرومیت از قابلیت‌ها را شاخص عقب‌ماندگی معرفـی می‌کنند. این نظریات عوامل نهادی مانند نظام سیاسی و حکمرانی، سیاستگذاری، فرهنگ سیاسی و... را وارد معادلات توسعه و رشد اقتصادی کرده‌اند و سعی در توضیح آنها دارند. از نظر این نظریه‌ها درواقع عامـل اصـلی عقب‌ماندگی برخی کشورها کمبود سرمایه نیست، بلکـه این کشورها از فقدان بسترهای لازم برای رشد و فعالیت‌های مولد اقتصادی رنج می‌برند. به طور کلی حکمرانی خوب در تلاش است تا این بسترها را فراهم کند. یکی از اصلی‌ترین تلاش‌های حکمرانی خوب در این زمینه سعی در شنیده شدن صدای عموم در سیاستگذاری‌های اقتصادی و بخش عمومی است. به گونه‌ای که تصمیمات بیشتر به خواست‌ها و نیازهـای اجتمـاعی نزدیـک شـود و آرمـان دموکراسی و مشارکت مردمی تا حد ممکن تحقق یابد. به طور خلاصه مفهـوم حکمرانـی خـوب ترکیبـی از بهتـرین مدیریت‌های سیاسی، اقتصادی و اجرایی منابع کشور برای رسیدن به اهداف تعیین شده است. در این چارچوب، نهادها و گروه‌های ذی‌نفع اقتصادی و اجتماعی می‌توانند راهکارها و خواسته‌های مشروع و قانونی خود را در حکمرانی به کار بندند، در واقع هدف اصلی حکمرانی خوب ایجاد تغییر و تحولاتی در مدیریت دولتی است که بـه دموکراسـی و مشارکت شهروندان و همچنین توسعه اجتمـاعی و اقتصـادی منجـر شود. همان‌طور که گفته شد این مفهوم بر پایه سه مولفه شفافیت، پاسخگویی و قانونمداری استوار است. برای تحقق این سه مفهوم باید پیش‌شرط‌های مختلفی را به طور موازی برآورده کرد که در ادامه به آنها خواهیم پرداخت. اما در اینجا صرفاً به بیان یک نکته اساسی و مهم بسنده می‌کنیم و آن اینکه یکی از ماناترین و پایدارترین راه‌های نیل به شفافیت بنا به تجربه کشورهای مختلف توسل جستن به اصلاحات قانونی و قانونگذاری در این حوزه است تا بتواند در مقابل منافع حزبی و چرخش قدرت در سطح قوه مجریه و تعارض منافع دوام بیاورد و طی زمان پایدار بماند و حتی بهتر و بهتر شود. بنابراین تلاش اصلی همه کشورها و به طور خاص کشورهای در حال توسعه در این زمینه می‌تواند به قانونگذاری در سطح پارلمان معطوف شود تا به دنبال آن بتوان سایر قوا را نیز با یکدیگر هماهنگ کرد.

حاکمیت قانون

حاکمیت قانون همان‌گونه که از نامش بر‌می‌آید به مسوولیت افراد و نهادها در قبال اعمالشان بازمی‌گردد. هـدف از حاکمیت قانون محافظت از شهروندان در برابر سوءاستفاده دولت و سیاستمداران از قدرت است. به عبارت دیگر حاکمیت قانون به معنای تضمین حقوق مالکیت و حسن اجرای قراردادهاست. این مفهوم در صورت صحیح اجرا شدن اعتمـاد فراوانی در تحریک سرمایه‌گذاری ایجاد می‌کند. حاکمیت قانون، همچنـین از طریـق حمایـت از زیرساخت‌های نهادی سبب توسعه بازارها می‌شود. عمده‌ترین شاخص‌های حاکمیت قانون شامل اعتماد مـردم بـه قـوانین، قابلیـت پیش‌بینی دستگاه قضایی، جرم‌های سازمان‌یافته و احتمال موفقیت در شکایت علیه دولت اسـت. رویه‌های حاکمیت قانون و سازوکارهای اثربخشی آنها می‌توانند به گونه‌ای عمل کنند که در نهایت شفافیت در یک ساختار حکمرانی افزایش یابد.

اثربخشی دولت

اثربخشی دولت شاخصی است که میزان موفقیت دولت در حمایت از نظام مبتنی بر بـازار را از طریق سیاستگذاری مناسب می‌سنجد. مولفه‌هایی مانند توانایی دولت در قانونگـذاری، داوری دادگاه‌ها، تصمیم‌های مدیریتی درباره حاکمیت قانون، عدالت مدیریتی و قضایی مانند پاسخگویی و شفافیت در مبحث اثربخشی دولت، درخور توجه‌اند. در حکمرانـی خوب، نهادها و فرآیندهای حکمرانی نتایج و تاثیراتی دارند که نیازهای اجتماع را تامین می‌کنند و به بهترین شیوه از منابع بهره می‌برند. در این مدل، دولت از طریق نهادسازی مناسـب، توسعه را تقویت می‌کند، حقوق مالکیت را محترم می‌شمارد، مانع رانت‌خواری می‌شود و از طریـق ایجـاد قوانین و مقررات مناسب هزینه مبادله شهروندان را به حداقل می‌رساند. از این نظر می‌توان اثربخشی دولت را نیز جزو عوامل موثر بر توسعه و بالاخص توسعه انسانی در یک کشور دانست. به عبارت بهتر دولتی که در نظام سیاستگذاری و پیاده‌سازی اثربخشی داشته باشد، موجب می‌شود تا سـطح رفـاه عمومی و شاخص‌های امید به زندگی مردم رشد کند و در عین حال دغدغه‌های مربوط به انصاف و محیط زیست نیز در نتیجه اثربخشی ناشی از شفافیت روندهای اداری و بوروکراتیک همراه با آن به دست خواهد آمد که متضمن همان مفهوم توسعه پایدار است.

مشارکت مدنی

واقعیت آن است که بحث مشارکت افراد در جامعه مدرن، توجه بیشتری را در دهه‌های اخیر به خود جلب کرده است. این مقوله از این نظر حائز اهمیت است که ناظران اصلی شفافیت در هر جامعه‌ای در درجه اول خود شهروندان هستند. در واقع هرچند نسل‌های گذشته معنای مشارکت همگانی را تنها آگاهی یافتن افراد از تصمیم‌گیری‌ها می‌دانستند و آن را صرفاً بیانیه‌های یکجانبه از سوی مدیران به جامعه تصور می‌کردند، اما امروزه و در شرایط حاضر مفاهیم جدیدتری ذیل مقوله مشارکت مطرح شده است که به آن ابعاد گوناگونی می‌بخشد. تحولات دوران حاضر شکل جدیدی به جامعه شهری و روابط آن داده است. جامعه نوین با ویژگی‌هایی چون ناهمگونی جمعیتی، تحرک اجتماعی بالا، تفکیک و قشربندی اجتماعی گسترده و سازمان‌دهی اجتماعی و سیاسی جدید به همراه مطالبات گوناگون و پراکنده سیاسی، اجتماعی و مدنی شهروندان زمینه‌ساز شکل‌گیری روابط جدید میان آنان و حکومت‌های محلی شده است. به لحاظ ادبیات نظری باید گفت دیدگاه سنتی با نگرشی انحصاری، مدیریت را در دایره تنگ دولت و سازمان‌های دولتی محدود می‌کرد و بی‌توجه به همکاری‌های میان‌بخشی، حقوق ناچیزی برای بخش‌ها و نهادهای غیردولتی در زمینه اداره امور شهرها قائل می‌شد و در نتیجه حداکثر مشارکت را نیز در حدود همان اطلاع‌رسانی تعریف می‌کرد. امروزه صاحب‌نظران با ارائه تعاریف دیگری از مدیریت و حکمرانی، آن را گسترده‌تر تصور کرده و صرفاً شامل دولت و نهادهای دولتی ندانسته‌اند. همان‌طور که اشاره شد بر اساس دیدگاه‌های جدید، حکمرانی فرآیندی است که مشکلات و معضلات جامعه و حتی اجتماعات کوچک شهری و روستایی با تلاش و تکاپوی جمعی و با اتکا به قدرت عمومی و به کارگیری آن حل می‌شود.

تعامل حکمران و شهروند

یکی از مهم‌ترین ملاک‌ها که به طور ضمنی در همه ابعاد حکمرانی خوب باید وجود داشته باشد مساله تعامل بخش عمومی با جامعه مدنی است. به عبارت بهتر مطالعات حاکی از آنند که در کشورهایی که حکومت خوب، متشکل از دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی با مشارکت یکدیگر به مدیریت امور عمومی ‌پرداخته و نهادهای اداره‌کننده امور، دموکراتیک، سنجش‌پذیر و پاسخگو به نیاز و اولویت‌های شهروندان بوده‌اند، توانسته‌اند با بهبود شرایط زیست، امید به زندگی را به میزان قابل توجهی افزایش دهند و متعاقباً به مشارکت هرچه بیشتر شهروندان و نهادهای مدنی در فرآیند توسعه اقتصادی و اجتماعی منجر شود. این مساله توجه ما را به چند نکته مهم در مورد تحقق شفافیت و آثار آن جلب می‌کند. اول اینکه تعریف ما از مقوله مشارکت در بعد نظری در زمینه عملی نیز تصدیق شده است. دوم اینکه لزوم مشارکت دادن عوامل غیردولتی در فرآیندهای مدیریتی و نتایج حاصل از آن نیز در اینجا اثبات می‌شود. و نهایتاً اینکه تلاش غایی تمامی مفاهیم و معیارهای یادشده در اینجا بر این است که کیفیت زندگی شهروندان افزایش یابد که به طور حتم امید به زندگی یکی از ملاک‌های آن است که در اینجا نیز طی یک پژوهش تجربی به اثبات رسیده است.

نظارت همگانی

در اینجا چگونگی نظارت و کنترل در فرآیند مدیریت‌ها به شدت حائز اهمیت است. مهم‌ترین مساله‌ای که وجود نظارت را ضروری می‌سازد، آن است که پیش‌بینی‌ها و برنامه‌های عملیاتی در سازمان با میزانی خطا همراه است و برای رفع این خطاها و اصلاح عملیات، نظارت تنها راه چاره است، محیط متنوع سازمان دلیل دیگری بر ضرورت نظارت است. سازمان برای بقای خود باید از تغییرات محیطی آگاه شود و هماهنگی‌های لازم را به عمل آورد و کنترل وسیله این آگاهی است با چنین ضرورتی، نظارت را می‌توان فرآیند ارزیابی دانست که طی آن نتایج مورد انتظار و پیش‌بینی‌ها با عملکردها و نتایج حاصله، از طریق روش‌ها و مکانیسم‌هایی چون مشاهده، نمونه‌گیری، گزارش و... مقایسه می‌شود و پس از تشخیص انحرافات و تحلیل میزان و علل بروز آنها، مدیران درصدد تدوین و اجرای برنامه‌های اصلاحی برمی‌آیند. شاید نیاز به توضیح نباشد که نظارت باید به منظور تحقق اهداف سازمانی و پیشگیری از انحرافات و دور شدن از استانداردهای عملکرد صورت گیرد، پس باید توجه داشت که آن را تا سرحد مچ‌گیری تنزل نداد. در غیر این صورت از سوی مدیران به مثابه مقوله‌ای مخل و مزاحم در فرآیند تصمیم‌گیری و اجرا تلقی خواهد شد. در کنار این تعریف از نظارت می‌توان از مقوله نظارت همگانی به عنوان جنبه‌ای از حق مشارکت شهروندان صحبت کرد. در واقع نظارت همگانی نماد بعد تعاملی روابط شهروند و مدیر در مدیریت شهری است. به این معنا که اگر در برداشت و تلقی سنتی از نظارت تنها به اطلاعیه‌ها و گزارش‌های یکجانبه مدیران، که شکلی منولوگ داشت، بسنده می‌شد، با تکوین مفهوم نظارت همگانی و شکل‌گیری نهاد تبلوربخش آن، حال این منولوگ تبدیل به یک دیالوگ و مفاهمه دوجانبه خواهد شد. نظارت همگانی را می‌توان ارزیابی شهروندان از فرآیند سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و اجرا در حوزه مدیریت تعریف کرد که به مثابه بازخورد می‌تواند در آسیب‌شناسی فرآیندها و افزایش کیفیت خدمات بسیار موثر عمل کند.

ماحصل نظارت

حال می‌توان به نتایج مربوط به این نظارت‌ها پرداخت که در واقع به منزله چارچوبی از الزامات برای تحقق این نتایج هم می‌توان به آن نگریست. مهم‌ترین نکته‌ای که باید در اینجا به آن توجه داشت این است که شهروندان باید به یک چارچوب مشترک یا به تعبیری یک چشم‌انداز یکسان از شرایط حال و آینده دست یابند و به آن پایبند باشند و پیام شهروندان که در عمل چیزی جز بازخورد عملکرد مدیریت نیست هم در همین چارچوب معنا شود. گفتنی است در همین راستا و قالب نیز هست که نظارت همگانی با اهداف سازمانی رابطه‌ای معنادار پیدا می‌کند. دوم، مدیران اجرایی آمادگی شنیدن پیام شهروندان را داشته باشند و آن را در فرآیند اصلاح و برنامه‌ریزی مجدد به کار گیرند. سوم، این احساس در شهروندان تقویت شود که نظارت آنان، در مدیریت اصلاح و تغییر و همچنین در افزایش کیفیت خدماتی که به آنان ارائه می‌شود، اثرگذار است. نتیجه تحقق شروط فوق را می‌توان در ایجاد احساس مالکیت در شهروندان، نسبت به فرآیندهای تصمیم‌گیری و اعتماد به مدیران اجرایی مشاهده کرد و این امر به معنای افزایش و تراکم سرمایه اجتماعی در حوزه درون و برون‌سازمانی است که به مراتب هزینه‌های اعلام و شفاف‌سازی را کاهش می‌دهد.

نقش فناوری اطلاعات

شکی نیست که امروزه با تحولات گسترده‌ای که در زمینه فناوری ارتباطات و اطلاعات رخ داده امکانات وسیعی را در اختیار مدیران و شهروندان، در جهت برقراری تعاملی پویا قرار داده است. سازوکار عملکرد این رسانه‌ها بدین صورت است که این رسانه‌ها با کوتاه کردن و حتی از بین بردن فاصله میان این دو حوزه یعنی نظارت‌کننده و نظارت‌شونده و همچنین تفهیم بسیاری از امور فنی و تخصصی برای شهروندان، مزیت‌های فراوانی را در زمینه سرعت ارائه خدمات بهینه به شهروندان و آموزش آنها، نظارت گسترده آنان بر امور برنامه‌ریزی و اجرایی، در دسترس بودن مدیران و مسوولان، گردش و جریان آزاد اطلاعات در درون و بیرون سازمان به وجود آورده‌اند. به عبارت بهتر امتیازات گسترده‌ای که این فناوری‌ها در اختیار مراکز نظارت همگانی قرار می‌دهند، در صورتی که با برنامه‌ریزی هدفمند همراه شود، می‌تواند زمینه یک همکاری موثر و مستمر را میان شهروند و مدیر اجرایی فراهم آورد.

اکنون اگر این مساله را در مقیاسی کلان‌تر مورد توجه قرار دهیم درخواهیم یافت که روندهای اطلاعاتی و پایگاه‌های داده در سطح شهری، کشوری و حتی بین‌المللی تا چه اندازه می‌تواند به ایجاد تصویری صحیح از الزامات توسعه پیرامون ما کمک کند. همچنین مقولاتی مانند دولت الکترونیک که هم به کاهش چشمگیر هزینه‌ها و هم افزایش شفافیت و مشارکت مدنی کمک می‌کند چراکه بدین ترتیب امور اداری در کوتاه‌ترین زمان ممکن انجام خواهد شد و اطلاعات در سطح خرد و کلان تا حد قابل قبولی در اختیار همه شهروندان قرار خواهد گرفت.

سخن پایانی

شفافیت در کنار پاسخگویی و قانون‌مداری به گونه‌ای که متضمن مشارکت مدنی هرچه بیشتر باشد از ارکان اصلی حکمرانی خوب محسوب می‌شود. مثال‌های گوناگون از زمینه‌های مختلف حکمرانی از اقتصاد تا سیاست و مسائل اجتماعی گرفته تا امور روزمره شهروندان می‌تواند مصداقی برای تاثیر شفافیت بر بهینگی و کارایی نتایج باشد. همان‌طور که در جای‌جای متن اشاره شد درک نظری و ترویج زبانی شفافیت برای سیاستگذاری در عمل کافی نیست و این اصل باید در سیاستگذاری در راستای نیل به حکمرانی خوب به کار گرفته شود. تنها در این صورت است که می‌توان از تحقق توسعه پایدار و مانا در ابعاد مختلف اطمینان حاصل کرد. در مورد الزامات تحقق شفافیت در عمل به موارد مختلفی اشاره شد که هرکدام می‌توانند در جای خود موضوع نوشتاری جداگانه باشند. اما آنچه در نهایت اهمیت دارد این است که حاکمیت قانون مشارکت مدنی اثربخشی دولت و سایر موارد فوق‌الذکر همه و همه در پایان باید زمینه‌ای را به منظور گسترش هرچه بیشتر شفافیت و پاسخگویی فراهم آورند. به میزانی که موانع بیشتری در زمینه به کارگیری این موارد وجود داشته باشد تحقق شفافیت و حکمرانی خوب به تعویق خواهد افتاد و بالعکس. از همین‌رو است که مساله قانونگذاری برای نیل به شفافیت و پاسخگویی در همه ارکان حکمرانی حائز اهمیت است. 

دراین پرونده بخوانید ...