شناسه خبر : 28002 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

ناسازگاری درونی

چرا دولت در شرایط حساس دست به کارهای غیرضروری می‌زند؟

قطاری را تصور کنید که از یک مجموعه واگن تشکیل شده است که از یک طرف، هر یک از آنها دارای نیروی محرکه مستقل بوده و مجموعاً نیز به وسیله یک لوکوموتیو اصلی به جلو رانده می‌شوند.

مصطفی نعمتی / نویسنده نشریه 

قطاری را تصور کنید که از یک مجموعه واگن تشکیل شده است که از یک طرف، هر یک از آنها دارای نیروی محرکه مستقل بوده و مجموعاً نیز به وسیله یک لوکوموتیو اصلی به جلو رانده می‌شوند. بدون تردید سرعت نهایی کل مجموعه، معادل سرعت کندترین واگن خواهد بود حتی اگر پرقدرت‌ترین و روزآمدترین نیروی محرکه در سایر واگن‌ها به کار گرفته شود. کل ساختار اقتصاد یک کشور را می‌توان با چنین مجموعه‌ای شبیه‌سازی کرد که هر یک از واگن‌های آن، یک بخش از این ساختار را به خود اختصاص می‌دهند. بهبود عملکرد یک اقتصاد هم با عملکرد تک‌تک واحدهای آن ارتباط مستقیم دارد. اگر قرار باشد هر یک از این واحدها به شکل جزایر جداگانه‌ای عمل کنند بی‌ارتباط با سایر واحدها، بسان قطاری خواهند بود با واگن‌های با مقاصد متفاوت. لازمه چنین هماهنگی نیز وجود یک استراتژی مشخص و واحد است که همه واحدها بر حرکت در چارچوب آن، توافق داشته باشند.

اقتصاد سیاسی مدرن بر این اصل استوار است که «سیاست‌ها بهینه» است. یعنی سیاست‌ها مستقل از «محدودیت‌های سیاسی» بوده و تنها تحت تاثیر محدودیت‌های فنی و اطلاعاتی هستند. فرض اولیه در اقتصاد سیاسی مدرن آن است که به محض کشف سیاست بهینه، آن سیاست بی‌درنگ به اجرا گذاشته می‌شود اما در عمل مشاهدات نشان می‌دهد که اغلب میان «آنچه کشف شده است» و «آنچه به اجرا درآمده است» تفاوت و گاه تضاد فاحش وجود دارد؛ به عبارتی، سیاست‌های تحقق‌یافته اغلب متفاوت از سیاست‌های بهینه هستند.

مشکلات و معضلات مبتلابه اقتصاد ایران چیزی نیست که از دید اغلب صاحب‌نظران اقتصادی و سیاسی و حتی دولتمردان مخفی مانده باشد. در واقع مساله تشخیص بیماری نیست که اغلب بیماری را درست تشخیص می‌دهند، مساله اراده برای درمان است. پایین بودن نرخ رشد، تورم بالا، بیکاری گسترده و عدم ثبات به عنوان چهار متغیر اصلی تبیین‌کننده ساختار اقتصادی در کنار پایین بودن دانش فنی و مدیریتی، قوانین نامتناسب با بازارهای جهانی، کندی در سیستم قضایی از جمله مهم‌ترین مواردی است که در ارتباط نزدیک با موضوع اقتصاد سیاسی قرار دارند.

به دیگر سخن، اقتصاد ایران دیرزمانی است به بیماری می‌ماند که صاحبان بدن نحیف آن، از پذیرش بیماری او سر باز زده‌اند اما امروز شاید جز معدود کسانی که منافع آنان در بیمار ماندن یا به عبارت دیگر، بیمار کردن هر چه بیشتر اقتصاد است، اکثریت صاحب‌نظران، مدیران ارشد و حتی مردم عادی، نه‌تنها به بیماری اقتصاد ایران باور دارند، که بسیاری نیز جامه محافظه‌کاری دیرین خود را نیز به کناری نهاده و علناً نه‌تنها به بیماری که به وجود بحران‌های عدیده نیز اعتراف و اذعان دارند.

برخلاف تصور، بسیاری از اشتباهاتی که امروزه گریبان برخی اقتصادها را می‌گیرد و آنها را زمینگیر می‌کند، از جنس همان اشتباهاتی است که همواره سیاستگذاران اقتصادی را دچار وسوسه کرده، آنان را وادار می‌کند که با نادیده گرفتن اصول مقدماتی و پایه اقتصاد، دست به اقداماتی بزنند که در تحلیل ظاهری و ابتدایی خود، با پیش‌داوری‌های بسیار جذابی توام خواهند بود که در قالب جملات ساده و خوشایندی اظهار می‌شوند. متاسفانه هنوز هم برخی از این ایده‌های به ظاهر جذاب قدرت خود را از دست نداده‌اند و حتی بسیاری از اقتصاددانان حرفه‌ای هم گاه با این ایده‌ها همراه می‌شوند، آنها را ترویج می‌کنند و توجیهات علمی برای اجرای آنها در اختیار مدیران سیاسی قرار می‌دهند.

اغلب هر قدر نتایج اولیه یک عادت شیرین باشد، نتایج بعدی آن تلخ‌تر است مانند عیاشی و ولخرجی که ابتدا بسیار شیرین و دلچسب است اما به مرور که به یک عادت همیشگی تبدیل شد، کل هستی و سرمایه انسان را به باد خواهد داد و تلخی بی‌نهایتی را بر زندگی انسان مستولی خواهد کرد. این مساله به نوعی به تکامل دردناک انسان ربط پیدا می‌کند چونان نوزادی که وقتی در گهواره با جهل و نادانی احاطه شده باشد، رفتارهای خود را بر اساس عواقب فوری تنظیم می‌کند، یعنی همان عواقبی که او در دوران نوزادی توان تشخیص آنها را دارد. اما به مرور او می‌آموزد که متغیرهای دیگری را نیز در محاسبات خود وارد کند. در این فرآیند، دو استاد کاملاً متفاوت این درس را به او می‌دهند: تجربه و آینده‌نگری. تجربه به شکلی نافع و موثر درس می‌دهد اما بی‌رحم است. تجربه با چشاندن احساس تمامی تاثیرات یک عمل ما را تعلیم می‌دهد و آموزشش چنان است که نمی‌توانیم از آن یاد نگیریم؛ ما با سوختن بدنمان یاد می‌گیریم که آتش می‌سوزاند! اما انسان هوشمند همواره درصدد بوده است که این آموزگار تندخو را با آموزگاری ملایم‌تر جایگزین کند و آن آموزگار کسی نیست جز «آینده‌نگری». نتایج و پیامدهای آینده‌نگری هم در صورتی خوشایند خواهند بود که انسان مجهز به تدابیر و دانش کافی برای تخمین آینده باشد وگرنه آینده‌نگری با مفهوم پیش‌بینی، به پیشگویی تقلیل خواهد یافت که کار ساحران و رمالان است نه دانش تجربی. از این منظر است که ما نیازمند بازگشت به عقب و مداقه در آن چیزی هستیم که گمان می‌کنیم فراگرفته‌ایم و قادریم در میدان عمل به کار بندیم چراکه با نگاهی به عملکرد گذشته خود، به روشنی درخواهیم یافت که ما همچنان گرفتار وسوسه راه‌های آسان و جملات کوتاه خوشایند هستیم.

گربه‌ای که نتواند موش بگیرد، اصولاً گربه نیست، یعنی هر چیزی می‌تواند باشد اما یقیناً گربه نیست. اقتصادی که نتواند برای مردم رفاه و آسایش فراهم کند، حتی اگر در بهترین لعاب‌ها پیچیده شود و انسانی‌ترین شعارها و سیاست‌ها را سرلوحه خود قرار دهد، صرفاً شیر بی‌یال و دم و اشکمی بیش نیست که صدالبته، شعارهای انسان‌دوستانه‌ای که پیامد آن گسترش فقر و محروم کردن مردمان از بدیهی‌ترین حقوق خود باشد را به‌هیچ‌وجه حتی در شعار هم نمی‌توان انسان‌دوستانه تلقی کرد که صرفاً زین خوشرنگی است برای سواری گرفتن از اسب قدرت!

دستیابی به اهداف یک سیستم اقتصادی که همان برخورداری مردمان تحت قیمومت آن از رفاه و آسایش نسبی است هم بدون شک نیازمند یک ساختار استراتژیک است که مهم‌ترین ویژگی آن پیش‌بینی‌پذیر بودن آن است. بدین مفهوم که عاملان اقتصادی قادر باشند متناسب با اطلاعات در دسترس و نیز متناسب با نوع فعالیت‌هایشان، اقدامات برنامه‌ای خود را پیاده‌سازی کنند. این نیز میسر نخواهد بود مگر آنکه نهادهای کارآمد اقتصادی در درون آن سیستم تعبیه و برنامه‌ریزی شده باشند. به عبارت دیگر، اغلب نبود نهادهای مناسب یا وجود نهادهای نامناسب توسعه‌ای، خود به عوامل بازدارنده بدل می‌شوند. اما گاه دیده می‌شود که به جای پرداختن به آنچه موجبات این عدم تناسب را دامن زده، اقداماتی صورت می‌گیرد که بیش و پیش از آنکه نشانی بر تغییر رویه‌های غلط باشد، نوعی واکنش انفعالی برای سرپوش گذاشتن بر وجود مشکلات است درست مانند همان وضعیتی که برای تشخیص بیماری و اراده بر درمان بیان شد. بیماری تشخیص داده می‌شود؛ درست هم تشخیص داده می‌شود اما روش درمان، عمداً یا سهواً غلط است.

گرچه نهادها، وظایف آنها و شیوه چیدمانشان نقش بسیار مهمی در جهت‌گیری توسعه‌ای هر اقتصادی بازی می‌کند که تقریباً اغلب صاحب‌نظران نیز بر آن متفق هستند اما نهادها و سازمان‌ها و ساختار چیدمانی آنها خود در دل ساختار بزرگ جهت‌گیری‌های کلان استراتژیک قرار می‌گیرند. از این منظر، نهادها درجات پایین‌تری نسبت به استراتژی‌ها بازی می‌کنند. مانند سیاستگذاری‌ها که لزوماً ‌باید هم‌راستا و هم‌جهت با استراتژی انتخاب شوند اینجا نیز نهادها نقش واسط میان اجرای سیاست‌ها با استراتژی‌های کلان را بازی می‌کنند.

اگر استراتژی‌ها درست چیده نشوند، از بهترین سازمان‌ها، ساختارها و نهادها هم کاری ساخته نیست که همواره سازمان‌ها و نهادها در درون استراتژی کلان مضمحل می‌شوند. در واقع، سازمان‌ها و نهادها نقش اجراکننده استراتژی‌ها و سیاست‌ها را بر عهده دارند. اما پرسش این است که وقتی یک ساختار یا سازمان با بحران مواجه می‌شود، در گام اول لازم است بررسی به منظور یافتن دلایل بحران، پیرامون استراتژی‌ها صورت پذیرد، نهادها یا سیاست‌ها؟ آیا ممکن است بدون تغییر در ساختارهای استراتژیک، با تغییرات نهادی و سیاستی، نتایج را بهبود داد؟

در یک نگاه کلی، استراتژی‌ها نقش «خواستن» و نهادها نقش «توانستن» را در یک سیستم بازی می‌کنند. به عبارت دیگر، استراتژی‌ها به ما می‌گویند که آیا در یک سازمان اراده و قصدی بر بهبود عملکرد وجود دارد و نهادها و سیاست‌ها نیز به این پرسش پاسخ می‌دهند که آیا در درون آن سازمان توانایی و پتانسیل لازم نیل به اهداف استراتژیک وجود دارد.

به نظر می‌رسد ساده‌ترین و دم‌دست‌ترین راهکار در هنگامه بروز بحران‌ها، حرکت از پایین به بالا باشد، جایی که گمان می‌رود استراتژی‌های سازمانی درست تعریف و تدوین شده‌اند اما نهادهای لازم برای به اجرا درآوردن آنها و حرکت در مسیر استراتژیک تعیین‌شده یا ناکارآمد هستند؛ یا درست چیده و تعریف نشده‌اند یا برخی اصولاً تعریف نشده‌اند. دلیل آن ساده است، خروجی درست از ساختاری که چیدمان درستی نداشته باشد صرفاً می‌تواند ناشی از تصادف باشد. به عبارت دیگر، سازمانی که ساختار نهادی درستی نداشته باشد، قابل پیش‌بینی نیست و اگر هم گاهی خروجی درست دارد، فقط و فقط حاصل تصادف است اما این اصل به درجه اولی در مورد ساختار استراتژیک هم درست است. این یعنی وقتی خروجی درست یک چیدمان غلط حاصل تصادف باشد، به شکل اولی‌تر، خروجی درست استراتژی‌های غلط هم محصول تصادف است.

با این توصیف، در شرایطی که اقتصاد ایران دچار بحران‌های عدیده و هم‌افزا شده است، آیا این نهادها و سازمان‌ها هستند که ‌باید چیدمان آنها تغییر کند یا پیش از آن لازم است استراتژی‌ها و جهت‌گیری‌های کلان مورد بازبینی قرار گیرند؟

به طور مثال، آیا خروجی نامناسب بانک مرکزی در بحران اخیر محصول عدم تناسب این نهاد است یا بانک مرکزی اصولاً در درون استراتژی کلان سیستم سیاسی کشور به گونه‌ای تعریف و ابلاغ شده است که جز این خروجی، نمی‌توان انتظار دیگری از آن داشت؟ مشکلات موجود در بازار مسکن حاصل ادغام وزارت مسکن و شهرسازی با وزارت راه و ترابری و تشکیل وزارت راه و شهرسازی است یا خیر، این بازار اصولاً از متغیرهای کلان اقتصادی متاثر است؟ آیا تفکیک دو بخش صنعت و تجارت موجب بهبود عملکرد آنها خواهد شد یا آنکه صنعت و تجارت به صورت واحد ذیل یک سازمان قرار گیرند؟ و مانند این پرسش‌ها. پاسخ‌های ما مشخص خواهد کرد که برون‌رفت از بحران‌ها و ابرچالش‌های اقتصاد ایران نیازمند چه سبکی از درمان است.

نگاهی به گذشته تاریخی برخی تغییرات می‌تواند در پاسخ به این پرسش‌ها، راهگشا باشد. ادغام برخی از سازمان‌ها و نهادها در دولت‌های شکل‌گرفته پیش و پس از انقلاب، نشان می‌دهد که صرف تغییر یا ایجاد نهادها بدون تغییر در استراتژی‌های کلان، تنها شوک‌های زودگذر و میرا در ساختار کلان اقتصاد به وجود آورده‌اند. بررسی تاریخی سیر تحولات دهه 40 خورشیدی به عنوان دوره طلایی صنعتی شدن اقتصاد ایران گویای این حقیقت است که هرچند تولد نهادها و ساختارهای مشخص و تعریف‌شده‌ای، تسهیل‌کننده نتایج شگرف آن دوره اقتصاد ایران بودند، اما تولد این نهادها در واقع ماحصل تغییر رویکردهای استراتژیک درون نظام حاکم بود. به عبارت دیگر، اراده برای جهش صنعتی و میدان دادن به بخش خصوصی، مستلزم ایجاد و خلق نهادهای خاصی بود که قادر باشند مجری سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی (Action Plan) این استراتژی‌ها در سطح خرد و کلان باشند کما اینکه تغییر رویکرد شاه در انتهای دهه 40 و ورود به فاز تک‌محوری و دخالت‌های مستقیم دولت در نظم و ساختار بازار و حوادث ابتدای دهه 50، تمام آن دستاوردها را در اندک زمانی به حسرت بدل کرد.

طی حدود 40 سال پس از انقلاب، ما شاهد تغییرات بسیار زیادی در ساختار و سازمان نهادهای مختلف مدیریتی در سطح کشور بوده‌ایم، از تغییر و حذف نخست‌وزیری تا ادغام سازمان‌ها، نهادها و وزارتخانه‌های مختلف تا حتی زمزمه تفکیک مجدد برخی از آنها. سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداری و استخدامی ادغام شد، در دوره‌ای به طور کامل از صحنه حذف شد و در دوره‌ای مجدداً احیا شد، برخی وزارتخانه‌ها با هم ادغام شدند، برخی وزارتخانه‌های جدید ابتدا به وجود آمدند و سپس در سایر وزارتخانه‌ها ادغام شدند، وزارت جهاد سازندگی متولد و سپس با وزارت کشاورزی ادغام شد و قس‌علیهذا. اما آیا می‌توان اثرات مثبت آنها را بر بروندادهای کلان اقتصادی از جمله رشد، تورم، بیکاری، ثبات اقتصادی، سطح رفاه خانوارها و مانند آن، مشاهده کرد؟

بروندادهای کلان اقتصاد ایران کارنامه قبولی دریافت نمی‌کنند؛ متوسط رشد سالانه 2 تا 5 /2‌درصدی اقتصاد، میانگین تورم وقوع‌یافته 18 تا 20 درصد، میانگین نرخ بیکاری 12 تا 15 درصد، رشد سرسام‌آور نقدینگی و رسیدن آن به رقمی بالاتر از تولید ناخالص داخلی که یکی از عجایب تاریخ اقتصاد دنیاست، کاهش شدید ارزش پول ملی، افزایش شدید قیمت زمین و مسکن و به‌تبع آن کاهش شدید شاخص دسترسی خانوار به مسکن، نوسان شدید در متغیرهای اقتصادی و غیرقابل پیش‌بینی شدن برنامه‌ریزی در سطح بنگاه و به‌تبع آن حرکت فعالان اقتصادی از سمت فعالیت‌های مولد به فعالیت‌های سوداگرانه، تخریب شدید محیط زیست و به وجود آمدن بحران آب در اغلب نقاط کشور حاصل از سوءمدیریت منابع آب، بحران سیستم بانکی چه در سطح بانک‌ها چه در سطح موسسات مالی و اعتباری، کاهش شدید سطح سرمایه اجتماعی و اعتماد در سطوح مختلف و از همه مهم‌تر، گرفتار شدن اقتصاد کشور در تله رشد پایین به عنوان مهم‌ترین شاخص اقتصادی که سایر مولفه‌ها را تحت تاثیر خود قرار می‌دهد.

به جرات می‌توان مدعی شد که تمام موارد یادشده بالا، محصول جهت‌گیری‌های کلان استراتژیک و نوع نگاه به مقوله توسعه هستند. امروزه تقریباً بر هیچ‌کس پوشیده نیست که تجارت خارجی، نفود به بازارهای بین‌المللی و کسب سهم قابل قبول از این بازارها، نقش بی‌بدیلی هم در دستیابی به رشد بالا و پایدار دارد و هم راه تحریم‌های یکجانبه از سوی قدرت‌های برتر و زورگو را می‌بندد، اما کسب سهم در بازارهای بین‌المللی، به شکل وثیقی وابسته به داشتن روابط خارجی مستحکم است که آن نیز وابسته به پذیرش برخی اصول حاکم بر نظم بین‌الملل است گرچه ممکن است آن اصول حاکم بر نظم بین‌الملل، با اصول مورد قبول ما در تضاد باشند.

در چنین وضعیتی، از بهترین نهادها و ساختارهای درونی هم کار چندانی ساخته نیست تا رسد به آنکه باز به دلیل همان جهت‌گیری‌های استراتژیک، سازمان‌ها و نهادهای درونی نیز چیدمان درستی نداشته باشند. به عبارت دیگر، تضاد ما با جهان پیرامون، طرز تفکر و اندیشگی خاصی را رقم زده است که ریشه در جهان‌بینی و مبانی نگرشی ما دارد و این تضاد نیز به‌هیچ‌وجه حاصل تصادف نیست بلکه ریشه‌های فلسفی، تاریخی، فرهنگی و مذهبی خاص خودش را دارد. حال مساله این است که آیا در مواجهه با دنیای پیرامون که او نیز خود را در تضاد با ساختار فلسفی و اندیشگی ما می‌بیند، می‌توان همزمان هم آن خط‌کشی فلسفی-ایدئولوژیک را حفظ کرد و هم از مواهب ساختار فلسفی که توانسته مرزهای دانش زیست انسانی را گسترش دهد، بهره گرفت؟

آموزه‌های اولیه اقتصاد به ما یادآور می‌شود که ناهار مجانی وجود ندارد! به عبارت دیگر، اقتصاد حوزه بده‌بستان و سازش است به گونه‌ای که مطلوبیت کل هر دو طرف مبادله افزایش یابد، این شرط لازم و اولیه هرگونه مبادله‌ای است. در واقع، مبادله آزاد ممکن نیست مگر آنکه کل طرفین آن مبادله منتفع شوند. بدون توجه به این اصل بنیادین اقتصاد که صرفاً یک اصل عقلانی و عقلایی است و هیچ ارتباطی با هیچ ایدئولوژی چه موافق چه مخالف ندارد، ما درگیر مباحث تئوریکی خواهیم شد که جای آن نه در میدان دیپلماسی، تجارت و اقتصاد که در محافل علمی و دانشگاهی است.

جان کلام آنکه تغییرات در سطح نهادها وقتی می‌توانند منشأ اثر باشند که این تغییرات در چارچوب یک استراتژی همسو با توسعه تدوین و تعریف شوند. استراتژی توسعه‌نگر هم ایجاب می‌کند اصل اهم و الاهم را که یک اصل دینی و عقلایی نیز هست، بر سر‌در هر سازمانی که مقرر است استراتژی‌های کلان را تدوین کند، بیاویزیم که تجربه تاریخی ملت‌ها نشان داده جامعه و کشوری قادر خواهد بود از نظام فکری و فلسفی خود دفاع کند که در گام اول، گربه اقتصادش، موش‌گیر قهاری باشد! چه در غیر این صورت، توان و منابع آن جامعه درگیر مباحثی خواهند شد که تجربه زیست تاریخ بشر هنوز نتوانسته است پاسخ روشنی برای آن بیابد! و البته، توسعه اصول و مبانی خاص خودش را دارد. نمی‌توان این اصول و مبانی را به میل خود تعبیر و تفسیر کرد به گونه‌ای که در تضاد با اهداف ساختاری آن باشد.