شناسه خبر : 26317 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

دام اقتصاد نفتی

بخشی از کتاب «اقتصاد و دولت در ایران» نوشته موسی غنی‌نژاد

ثبات سیاسی دوران پهلوی اول با اشغال کشور از سوی نیروهای نظامی متفقین در شهریور ۱۳۲۰، جای خود را به بی‌ثباتی و دولت‌های کوتاه‌مدت و متزلزل داد. درست است که با استعفا و خارج شدن دیکتاتور قدرتمند از کشور، آزادی‌های سیاسی از جمله آزادی احزاب و مطبوعات عملاً رواج یافت اما روی دیگر سکه، هرج‌ومرج و بی‌نظمی در دستگاه‌های اداری و دولتی بود.

ثبات سیاسی دوران پهلوی اول با اشغال کشور از سوی نیروهای نظامی متفقین در شهریور ۱۳۲۰، جای خود را به بی‌ثباتی و دولت‌های کوتاه‌مدت و متزلزل داد. درست است که با استعفا و خارج شدن دیکتاتور قدرتمند از کشور، آزادی‌های سیاسی از جمله آزادی احزاب و مطبوعات عملاً رواج یافت اما روی دیگر سکه، هرج‌ومرج و بی‌نظمی در دستگاه‌های اداری و دولتی بود. دولت‌هایی که در اوایل دهه ۲۰ قدرت اجرایی را به دست می‌گرفتند از یک‌سو با فشار نیروهای اشغالگر خارجی روبه‌رو بودند که حداقل خواسته‌هایشان تامین پشتیبانی نظامیان حاضر در ایران و نیز انتقال آذوقه و تسلیحات به جبهه شوروی بود، و فراتر از آن تلاش می‌کردند با نفوذ در میان سیاستمداران و دولتمردان ایرانی، قدرت و پایگاه خود را برای آینده پس از جنگ در کشور ما تحکیم بخشند. مقابله با این وضعیت دشوار بخش بزرگی از انرژی دولت‌ها و سیاستمداران رقیبشان را می‌گرفت. سال‌های پایانی دهه ۱۳۲۰ هم مصادف شد با اوج گرفتن نهضت ملی کردن صنعت نفت که عملاً ایران را در مقابله با شرکت نفت انگلیس و ایران و دولت بریتانیا قرار داد و ادامه آن موجب قطع شدن درآمدهای نفتی شد و دولت را با بحران مالی روبه‌رو ساخت. این بحران نفتی برای ایران تا یک سال پس از سقوط دولت دکتر مصدق هم ادامه یافت و تنها از سال ۱۳۳۳ به بعد با ازسرگیری دوباره صادرات نفت و نیز کمک‌های خارجی بود که اقتصاد ایران توانست تحرکی پیدا کند. بنابراین دهه ۱۳۲۰ را از نظر اقتصادی می‌توان دهه ازدست‌رفته تلقی کرد. درست است که برنامه هفت‌ساله اول اقتصادی در سال ۱۳۲۷ به تصویب رسید اما عملاً اجرای آن همزمان شد با قطع شدن منابع مالی حاصل از صادرات نفت به علت وقایع نهضت ملی کردن صنعت نفت ایران. این امر طبیعتاً به تحقق نیافتن اکثر اهداف آن برنامه انجامید. برنامه دوم هفت‌ساله از نظر تامین منابع مالی وضعیت بسیار بهتری پیدا کرد اما بخش عمده‌ای از طرح‌های آن‌که مربوط به زیرساخت‌های اقتصادی دیر‌بازده بود در طول برنامه نتیجه مورد انتظار را به بار نیاورد و در طول برنامه پنج‌ساله سوم و بعد به بار نشست. دهه ۱۳۴۰ مصادف بود با دو اقدام مهم اقتصادی سیاسی دولت، یکی توجه بیش از پیش به مساله رشد اقتصادی از طریق روی آوردن به برنامه‌ریزی جامع اقتصادی، و دیگری اصلاحات ارضی که ساختار اقتصاد کشاورزی ایران را دگرگون کرد. هر دو این حوادث ریشه در ایدئولوژی ناسیونالیستی سوسیالیستی دهه ۱۳۲۰ داشت و در واقع اقداماتی بود برای تحقق بخشیدن به آرمان‌های این ایدئولوژی. اما در کنار اینها و با استفاده از باز شدن فضای اقتصادی کشور به روی سرمایه‌گذاری و تکنولوژی مدرن خارجی، بخش خصوصی نوینی شکل گرفت که در عین حال از حمایت‌های دولت در سایه استراتژی جایگزینی واردات برخوردار بود. رشد چشمگیر این بخش خصوصی نوین، به ویژه آنجا که وابسته به حمایت‌های دولتی بود نمی‌توانست چندان پایدار باشد همچنان که پس از رونق شدید نفتی آغاز دهه ۱۳۵۰ و باز شدن درها به روی کالاهای خارجی به منظور کنترل تورم، دچار مشکلات جدی شد.

تحول در سازمان برنامه و آغاز برنامه‌ریزی‌های جامع کشوری

آغاز فکر «برنامه‌ریزی برای توسعه» در ایران به طور جدی در دوران حکومت پهلوی اول مطرح شد. به دنبال تامین نسبی امنیت در کشور و توجه ویژه رضاشاه و وزرای مالیه او به اصلاحات اقتصادی، عده‌ای از تحصیل‌کردگان ایرانی درصدد تهیه برنامه‌ای میان‌مدت برای توسعه اقتصادی برآمدند. یکی از آنها علی زاهدی، فارغ‌التحصیل مهندسی معدن از فرانسه بود که در سال 1310 برای اولین بار برنامه هفت‌ساله‌ای را با طرحی تحت عنوان «لزوم پروگرام صنعتی» به دولت ارائه کرد. این برنامه، که شامل تعدادی پروژه صنعتی برای ایجاد زیرساخت‌های توسعه اقتصادی در ایران بود، هیچ‌گاه مورد توجه مقامات کشور واقع نشد (تابش، ص 18). ابوالحسن ابتهاج از دیگر افراد تاثیرگذار در پیشبرد اندیشه برنامه‌ریزی در ایران بود. ابتهاج که در سال 1315 به‌عنوان مفتش (بازرس) دولت در وزارت دارایی خدمت می‌کرد، عقاید خود در خصوص لزوم تهیه «نقشه» برای فعالیت‌های اقتصادی و تشکیل هیاتی برای انجام این امر را به دفعات با حسین علا، رئیس وقت اداره کل تجارت، در میان گذاشت و موافقت او را جلب کرد. به این ترتیب با پیگیری رئیس اداره کل تجارت، موافقت رضاشاه و تصویب هیات دولت، در 11 فروردین سال 1316، شورایی به نام «شورای اقتصادی» به منظور «تمرکز مطالعات اقتصادی» و نیز «طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها» تشکیل شد. در حقیقت در اساس‌نامه این شورا، دولت ایران برای نخستین‌بار «به طور رسمی» موضوع برنامه‌ریزی برای بهبود وضعیت اقتصادی کشور را مطرح ساخت (تابش، صص 20-19) (اساس‌نامه شورای اقتصادی، 1316).

تجارت- فردا- 1

شورای اقتصادی چندین بار تشکیل جلسه داد و در دهمین جلسه آن با حضور رضاشاه، ابتهاج مامور تهیه مقدمات برنامه شد. اما تلاش‌های ابتهاج در این خصوص، به علت موانعی که به ویژه در وزارت مالیه با آنها روبه‌رو شد، به ثمر نرسید. او در سال 1318 به منظور پیشبرد این امر، نامه‌ای به متین‌دفتری، نخست‌وزیر وقت، ارسال داشت و طی آن «فقدان برنامه برای عملیات اقتصادی دولت» و «نبود تمرکز در این عملیات» را اساسی‌ترین علت نابسامانی اوضاع اقتصادی کشور خواند. اما این نامه نیز که عیناً برای رضاشاه ارسال شد، بی‌جواب ماند. ابتهاج برای رفع موانع موجود، با بدر، کفیل وزارت مالیه، نیز ملاقات کرده و لزوم تهیه برنامه بلندمدت را برای عملیات عمرانی دولت مجدداً با او در میان گذاشته بود، اما بدر در پاسخ به وی برنامه‌ریزی در ایران را امری بیهوده خواند و گفت: «اصلاً برنامه بلندمدت یعنی چه؟ من معتقدم که در ایران باید روزمره زندگی کرد. من فکر فردا را هم نمی‌توانم بکنم، آن‌وقت شما می‌خواهید نقشه تهیه کنید که پنج سال دیگر چه کار کنید؟ انجام این کار در مملکت ما غیرممکن است.» ابتهاج در کتاب خاطرات خود با اشاره به این جملات، علت اصلی شکست اندیشه برنامه‌ریزی در این مقطع زمانی را مخالفت افراد دخیل در امر برنامه‌ریزی با «فلسفه» برنامه بلندمدت، و نیز اعتقاد رضاشاه به مدرنیزاسیون بر اساس اراده شخصی خود و نه بر اساس برنامه‌ای سنجیده می‌داند؛ به عقیده او دقیقاً به همین دلیل است که اغلب «کارهای بزرگ» زمان رضاشاه، «معایب بزرگی» هم داشت (ابتهاج، 305-303).

طی سال‌های 1320 تا 1325 موضوع برنامه‌ریزی تحت‌تاثیر جنگ دوم جهانی، اشغال ایران از سوی نیروهای متفقین، و برکناری رضاشاه قرار گرفته و پیگیری آن میسر نشد. اما با پایان جنگ، برای برون‌رفت از بحران و بهبود اوضاع آشفته اقتصادی، تهیه برنامه مجدداً و این بار به طور جدی‌تری در دستور کار دولت قرار گرفت. در نتیجه در سال 1325 هیاتی با عنوان «هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» تشکیل شد و از همه وزرا درخواست کرد که در چارچوب وظایف وزارتخانه، برنامه‌های پیشنهادی خود را برای اصلاح امور ارائه کنند. سپس هیات جدیدی با عنوان «هیات عالی برنامه» به ریاست نخست‌وزیر، برنامه‌های ارائه‌شده از سوی وزارتخانه‌ها را بررسی، و پس از اعمال اصلاحات لازم، برنامه‌ای شامل دو بخش اقتصادی و اجتماعی تنظیم کرد. اما با توجه به اینکه کشور توانایی کافی برای تامین مالی برنامه را نداشت، دولت تصمیم گرفت از بانک جهانی تقاضای وام کند. برای احراز شرایط دریافت وام لازم بود که طرح‌های پیشنهادی برنامه به دقت تشریح و به لحاظ اقتصادی توجیه شوند. به این منظور گروهی از متخصصان آمریکایی شرکت موریسون نودسن1 به دعوت دولت به ایران آمدند و پس از چند ماه گزارش مفصل خود را به دولت ارائه کردند. در نهایت اداره‌ای به نام «اداره دفتر کل برنامه» (که بعداً به «سازمان موقت برنامه» تغییر نام داد) به ریاست حسن مشرف‌نفیسی تاسیس شد و ماموریت یافت بر اساس گزارش‌های دریافتی، اعزام هیات‌هایی از افراد متخصص به نقاط مختلف کشور و بررسی‌های لازم، برنامه نهایی را تنظیم کند. به این ترتیب، قانون برنامه هفت‌ساله اول در سال 1328 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و «سازمان برنامه» برای اجرای آن آغاز به کار کرد (دفتر طرح و برنامه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور،1382، صص 20-16).

برنامه هفت‌ساله اول (1335-1328) به‌رغم اهداف کلی مطرح‌شده در مقدمه آن، مانند افزایش تولید، افزایش صادرات، اصلاح کشاورزی، ارتقای سطح زندگی و افزایش رفاه اجتماعی، تنها فهرستی از طرح‌های عمرانی پیشنهادی از سوی دستگاه‌های اجرایی بود که در حد امکانات درآمدی دولت پیشنهاد شده بود. بخش اعظم هزینه اجرای این طرح‌های عمرانی (4 /90 درصد) بنا بود از طریق درآمد نفت (1 /37 درصد)، وام اعطایی بانک جهانی (9 /31 درصد) و نیز وام اعطایی بانک ملی ایران (4 /21 درصد) تامین مالی شود اما با توجه به اینکه عملاً وامی از بانک جهانی دریافت نشد، و بانک ملی ایران تنها بخش کوچکی از وام را پرداخت کرد، و درآمد نفت نیز به عنوان تنها منبع مالی باقی‌مانده، طی سال‌های 1330 تا 1333 به علت ملی‌کردن صنعت نفت قطع شده بود، تعجب‌آور نیست که دستاوردهای برنامه از تاسیس شش کارخانه، مقداری جاده و راه‌آهن، و تعدادی طرح غیرضروری در بخش کشاورزی فراتر نرفت. (باریر، 133-132).

تجارت- فردا- 2

برنامه هفت‌ساله دوم (1341-1334) نیز همانند برنامه اول فاقد هرگونه هدف کلان «مشخص» و تنها رشته‌ای از طرح‌های زیربنایی تحت چهار عنوان 1-کشاورزی و آبیاری 2- ارتباطات و مخابرات 3- صنایع و معادن 4- امور اجتماعی بود که برای هر یک هزینه سالانه‌ای پیشنهاد شده بود. در حقیقت این بار نیز برنامه‌ریزی جز امکان‌سنجی و اجرای طرح‌های عمرانی زیربنایی و تخصیص اعتبارات به این طرح‌ها در چارچوب درآمدهای محدود دولت فراتر نرفته و «پارامترهای کلان اقتصادی و اجتماعی» و «تخصیص کل منابع جامعه» را دربر نمی‌گرفت. اما در سال‌های پایانی برنامه دوم این تلقی از برنامه‌ریزی دگرگون شده و جای خود را به برنامه‌ریزی جامع داد (مک لئود، 26).

مقامات سازمان برنامه در «گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه هفت‌ساله دوم»، که در سال 1339 انتشار یافت، خاطرنشان می‌سازند که برنامه‌های عمرانی اول و دوم را «نمی‌توان یک برنامه توسعه به مفهوم علمی کلمه دانست». به عقیده آنها برنامه توسعه به مفهوم علمی کلمه، اولاً به جای اهداف کلی نظیر افزایش تولید، افزایش صادرات، ترقی کشاورزی و صنایع و... (اهداف مطرح‌شده در دو برنامه پیشین)، باید دارای «اهداف مشخص» نظیر افزایش تولید ناخالص داخلی به میزان معین، ایجاد شغل برای تعداد معین، افزایش تولید گندم و جو به میزان معین و... باشد. ثانیاً باید به صورت یک برنامه «جامع ملی»، با لحاظ «کلیه منابع مالی و انسانی کشور» و «عملیات کلیه موسسات دولتی و فعالیت‌های اشخاص و موسسات خصوصی» تنظیم شود. یعنی باید منابع «جامعه» را بر اساس یک سلسله از اولویت‌ها به بخش‌های مختلف اقتصاد و اهداف مشخص برنامه «تخصیص» دهد. این تحول بنیادین در تلقی از مفهوم برنامه‌ریزی، نخستین انعکاس خود را در برنامه سوم یافت. در «گزارش مقدماتی برنامه عمرانی سوم» آمده است:

وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی که با امور عمرانی سروکار دارند، نیاز به یک برنامه‌ریزی بهتر و هماهنگی بیشتر بین برنامه‌های خود با برنامه‌های سازمان برنامه دارند. به منظور ایجاد همین هماهنگی است که باید در آینده، اهداف اقتصادی و کوشش‌های عمرانی برنامه، تمام سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و دولتی را شامل شده و به صورت یک برنامه جامع ملی عرضه شود. بنابراین در تنظیم برنامه عمرانی سوم، باید کلیه اهداف اقتصادی ملی و مقدار کل سرمایه‌ای که برای رسیدن به این اهداف لازم است، یکجا رسیدگی شده و تحت یک برنامه واحد درآید.­

همچنین در «گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه دوم» در خصوص ویژگی برنامه سوم آمده است:

برخلاف برنامه هفت‌ساله دوم، برنامه عمرانی سوم کشور باید دارای اهداف روشن و صریحی نظیر تعیین کیفیت و میزان توسعه اقتصادی کشور باشد. بدون داشتن هدف‌های صریح و روشن غیرممکن است که بتوان به طور عاقلانه منابع مالی کشور را بین رشته‌های مختلف اقتصاد توزیع کرد.

بر همین اساس در برنامه سوم، افزایش درآمد ملی کشور به میزان حداقل شش درصد در سال به عنوان هدف اولیه تعیین شد که برای دستیابی به آن، طبق برنامه می‌بایست 158 میلیارد ریال سرمایه‌گذاری ثابت از سوی دولت و 132 میلیارد ریال سرمایه‌گذاری ثابت از سوی بخش خصوصی در طول مدت برنامه (که از هفت سال به پنج سال کاهش یافته بود) صورت می‌گرفت. ایجاد سالانه 200 هزار شغل جدید و نیز توزیع عادلانه‌تر درآمد از طریق اولویت‌بخشی و تزریق اعتبارات تا سر حد ظرفیت به بخش کشاورزی نیز به عنوان اهداف ثانویه برنامه تعیین شدند. همچنین در برنامه سوم برای اولین بار سرفصل‌هایی با عنوان نیروی انسانی، فرهنگ، بهداشت، و عمران محلی مطرح شدند و میزان اعتبارات اختصاص‌یافته به آنها تحت سرفصل کلی امور اجتماعی نسبت به برنامه دوم بیش از 2 /4 برابر افزایش یافت (گزارش مقدماتی برنامه عمرانی سوم، 35-30).

اما تحول مفهوم برنامه‌ریزی در برنامه سوم، تحول در ساختار نهاد برنامه‌ریزی را نیز در پی داشت. طی برنامه‌های اول و دوم، سازمان برنامه سازمانی مستقل از دولت بود که سالانه سهم مشخصی (نهایتاً 60 درصد) از درآمد نفت را دریافت کرده و آن را طبق برنامه به طرح‌های عمرانی زیربنایی، که خود مسوولیت کلیه مراحل از طراحی تا اجرای آنها را بر عهده داشت، اختصاص می‌داد. مابقی درآمد دولت از نفت در اختیار وزارت دارایی قرار می‌گرفت و این وزارتخانه بودجه‌ای تدوین می‌کرد شامل چهار قلم درآمد (درآمد نفت، مالیات‌های مستقیم، درآمدهای گمرکی و درآمدهای متفرقه) در یک‌سو و هزینه کل هر وزارتخانه در سوی دیگر. پس از تصویب این چارچوب در مجلس شورای ملی، هر وزارتخانه بودجه تفصیلی خود را تدوین کرده و برای تصویب تقدیم مجلس می‌کرد. اما آغاز برنامه‌ریزی جامع که به معنای بررسی کلیه منابع جامعه و تخصیص آنها در جهت نیل به اهداف مشخص بود، فکر تمرکز برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه در یک سازمان را در میان مقامات سازمان برنامه تقویت کرد؛ بر همین اساس در اواسط برنامه سوم، در سال 1343، از یک‌سو مسوولیت اجرای برنامه‌ها به وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی واگذار شد و از سوی دیگر مسوولیت تنظیم بودجه از وزارت دارایی به سازمان برنامه انتقال یافت. همچنین علاوه بر تمرکز برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در سازمان برنامه، بودجه عمرانی و بودجه کلیه دستگاه‌ها و سازمان‌های تابع دولت (از جمله شرکت ملی نفت ایران، دخانیات، شیلات و...) با بودجه جاری تلفیق شده و وارد بودجه کل کشور شد. بنابراین می‌توان گفت تاکید بر برنامه‌ریزی جامع، تمرکز بیشتر در ساختار نهاد برنامه‌ریزی را نیز در پی داشت. (افخمی، 320-316).

در این خصوص که چرا برنامه‌ریزی عمرانی اولیه جای خود را به برنامه‌ریزی جامع کشوری داد توضیحات مختلفی ارائه شده که اشاره به آنها می‌تواند روشنگر برخی نکات مهم باشد. مک‌لئود، سرپرست اجرایی گروه مشاوران دانشگاه هاروارد که در اواخر دهه 1330 به دعوت ابتهاج، رئیس وقت سازمان برنامه، به ایران آمد تا با سازمان در تهیه برنامه سوم همکاری کند، در کتاب «برنامه‌ریزی در ایران» به مساله‌ای که به‌زعم او مهم‌ترین منشأ دگرگونی مفهوم برنامه‌ریزی در سال‌های پایانی برنامه دوم در ایران بود اشاره می‌کند. به عقیده او منطقی که در آن مقطع زمانی قوت می‌گرفت، توسعه دامنه شمول برنامه را به امری «گریزناپذیر» بدل ساخته بود: «چنانچه قلمرو برنامه محدود باشد، اکثر عواملی که مانع یا موجب پیشرفت برنامه‌اند، خارج از قلمرو برنامه قرار می‌گیرند. اگر بتوان فرض کرد که همه این عوامل، از پیشرفت برنامه در گذر زمان تاثیر مثبت می‌پذیرند، می‌توان به محدودیت قلمرو برنامه تن داد. اما با توجه به نادرستی این فرض، برنامه‌ریز باید بکوشد که عوامل مذکور را هرچه بیشتر تحت کنترل مستقیم برنامه قرار دهد.» مک‌لئود با استناد به گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه دوم که در سال 1339 انتشار یافت، به پافشاری مقامات سازمان برنامه در آن مقطع زمانی بر برنامه‌ریزی جامع به‌عنوان امری گریزناپذیر اشاره کرده و می‌نویسد: «در این گزارش کاستی‌های برنامه دوم عمدتاً به پیچیدگی‌های برنامه‌ریزی، کمبود نیروی انسانی آموزش‌دیده، و عوامل نهادی نسبت داده شده است، اما معلوم نیست که این مسائل بر اساس چه استدلالی، توسل به برنامه‌ریزی جامع را ایجاب می‌کنند؟!» (مک‌لئود، 28). برای مک‌لئود که به عنوان کارشناس، عمدتاً در بند مسائل فنی برنامه‌ریزی است و توجهی به مسائل فکری و ایدئولوژیکی آن زمان حاکم بر ایران ندارد طبیعتاً پرسش مربوط به ضرورت برنامه‌ریزی جامع بی‌پاسخ می‌ماند.

در حقیقت فکر برنامه‌ریزی جامع، همچنان که در فصل پنجم اشاره شد از الزامات تفکرات سوسیالیستی و ناسیونالیستی بود که در دهه 1320 بر فضای فکری جامعه ایرانی سیطره یافت. البته از سوی دیگر برنامه‌ریزی متمرکز و جامع با اندیشه تکنوکراتیک یا مهندسی اجتماعی هم ملازم است که در آن جامعه صنعتی مدرن به‌مثابه «نظامی که با تدبیر سازمان داده شده است» تلقی می‌شود. بر اساس این اندیشه، مشکل اصلی جوامع توسعه‌نیافته، مشکل مدیریت به معنای عام کلمه است بدین معنا که در این جوامع دولت نتوانسته است با «برنامه‌ریزی صحیح» جامعه را در جهت «بهترین» استفاده از منابع برای نیل به «اهداف اقتصادی ملی» هدایت کند. این طرز تفکر که بر اساس آن، توسعه جوامع صرفاً با اراده و برنامه‌ریزی درست توسط دولت قابل حصول است و لذا می‌توان آن را آبشخور کلیه مکاتب سوسیالیستی و دولتمدار معاصر دانست، طی سال‌های دو جنگ جهانی تا دو دهه پس از جنگ دوم شیوع فوق‌العاده‌ای در جهان یافته بود. در این میان به نظر می‌رسد «دستاوردهای» اتحاد جماهیر شوروی در پی اجرای اولین برنامه پنج‌ساله جهان طی سال‌های 1928 تا 1933 در رواج این اندیشه تاثیر قابل ملاحظه‌ای داشته است. دستورالعمل این برنامه، که سازمان برنامه‌ریزی دولت (گوسپلان) آن را تهیه کرده بود، وضع مالیات بر کشاورزی به منظور دستیابی به منابع لازم برای توسعه صنعت بود. اما با توجه به اینکه شوروی نظام مالیاتی موثری نداشت، توسعه صنعت در عمل از طریق لغو حقوق مالکیت خصوصی بر زمین، تجمیع افراد برای کار در مزارع اشتراکی، تصرف محصولات کشاورزی و استفاده از آنها برای تغذیه افراد شاغل در ساخت کارخانه‌های جدید انجام شد. مسلماً صنعتی که بدین طریق ایجاد شده بود کارایی مستمری نمی‌توانست داشته باشد. واقعیت این است که در آن زمان تکنولوژی مورد استفاده دهقانان به قدری ابتدایی و از این‌رو فاقد بهره‌وری بود که تخصیص مجدد منابع از بخش کشاورزی به بخش صنعت، حتی اگر به اجبار و ناکارا انجام می‌شد، می‌توانست عایدات قابل توجهی داشته باشد. این‌گونه بود که شوروی طی سال‌های 1928 تا 1960 رشد سالانه شش درصد را تجربه کرد که بیشترین رشد اقتصادی تاریخ تا آن زمان بود. این رشد بی‌سابقه اگرچه در دهه 1970 متوقف شده و در نهایت به فروپاشی نظام انجامید، اما در دوره مذکور اندیشه حاکم بر محافل دانشگاهی غرب و از این طریق سایر کشورهای جهان را شدیداً متاثر ساخت. کار به جایی رسید که حتی پل ساموئلسون اقتصاددان معروف و برنده جایزه نوبل، در سال 1961 در ویرایش کتاب خود به نام «اصول علم اقتصاد» که به‌طور گسترده در دانشگاه‌ها تدریس می‌شد پیش‌بینی کرده بود که احتمالاً تا سال 1977 درآمد ملی اتحاد جماهیر شوروی از درآمد ملی ایالات متحده آمریکا پیشی خواهد گرفت. یا در یک درسنامه برجسته دانشگاهی در اواخر سال 1977، استدلال شده بود که «اقتصادهای دارای برنامه‌ریزی متمرکز به لحاظ تسریع رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال کامل و ثبات قیمت‌ها، و حتی خلق انسان‌هایی با انگیزه‌های نوع‌دوستانه، از اقتصادهای دارای نظام بازار آزاد بسیار بهترند» (عجم‌اوغلو، رابینسون، 167-165).

از سوی دیگر باید توجه کرد که اندیشه مهندسی اجتماعی تنها به سوسیالیسم محدود نمی‌شود و همه اندیشه‌های دولتمدار اقتصادی را دربر می‌گیرد. از این جمله است اندیشه اقتصادی جان مینارد کینز که در دهه‌های 1940، 1950 و 1960 اندیشه مسلط در محافل آکادمیک غرب بود. کینز در سال 1936 در تئوری مشهور خود با عنوان «نظریه عمومی» که بعدها به انقلاب کینزی معروف شد توضیح داده بود که مکانیسم بازار نمی‌تواند «اشتغال کامل» را در اقتصاد برقرار کند و چنانچه اقتصاد به حال خود رها شود، همواره در معرض بیکاری و رکود خواهد بود. از این‌رو دخالت دائمی دولت از طریق «سیاست‌های مالی انبساطی» و «سرمایه‌گذاری مستقیم» برای جلوگیری از ادوار تجاری در اقتصاد ضرورت دارد. تداوم سیاست‌های کینزی در کشورهای پیشرفته بالاخره در دهه 1970 به رکود توام با تورم انجامید و نادرستی نظریه مهندسی اجتماعی برای ایجاد اشتغال کامل و اقتصاد شکوفا بر اقتصاددانان آشکار شد. اما سه دهه تسلط اندیشه مهندسی اجتماعی مبتنی بر تئوری‌های کینز تاثیر قابل توجهی بر شیوع اندیشه «توسعه دولتمدار و مبتنی بر برنامه‌ریزی» در محافل آکادمیک غرب و از آن طریق بر سایر کشورهای جهان داشت. اما نکته اینجاست که اندیشه توسعه دولتمدار یا به‌طور کلی اندیشه مهندسی اجتماعی، به‌رغم نفوذ و اقبالی که در جوامع غربی یافت، هرگز به تفکر بلامنازع در این جوامع تبدیل نشد و همواره مورد انتقاد متفکران متعددی قرار داشت حال آنکه همین اندیشه در جوامع توسعه‌نیافته اغلب به عنوان آخرین دستاورد علمی دنیای مدرن پذیرفته شد و تاثیرات نامطلوبی بر این جوامع گذاشت.

مصادیق این طرز تفکر در ایران را هم در خاطرات مقامات سازمان برنامه، هم در گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه دوم و هم در گزارش مقدماتی برنامه سوم فراوان می‌توان مشاهده کرد؛ عبدالمجید مجیدی، که از سال 1335 به مدت چهار سال با عنوان مشاور اقتصادی و از سال 1344 به مدت سه سال با عنوان رئیس دفتر بودجه در سازمان برنامه خدمت می‌کرد، در خاطرات شفاهی خود می‌گوید:

«زمانی که من وارد سازمان برنامه شدم هنوز فکر بررسی‌های اقتصادی و برنامه‌ریزی در آن وجود نداشت. سازمان برنامه سازمانی بود که در وهله اول می‌خواست حداقل زیربنا برای عمران و آبادانی کشور به وجود بیاید، کارخانجات و سرمایه‌گذاری‌هایی که از قبل، حتی قبل از اشغال ایران، صورت گرفته بود تکمیل بشود، و... لذا دستگاهی بود که کاملاً کارهای اجرایی می‌کرد، کارخانجات را اداره می‌کرد، کارخانجات را تعمیر و نوسازی می‌کرد، کار زیربنایی می‌کرد، و وارد کار کشاورزی و اصلاح بذر و غیره شده بود و چند طرح بزرگ آبیاری را هم در دست اجرا داشت. این سازمان بعد از اینکه ابتهاج ریاستش را قبول کرد یکی از سازمان‌های ممتاز ایران شد. ابتهاج با تجربه‌ای که در صندوق بین‌المللی پول پیدا کرده بود و ایده‌هایی که از قبل از جنگ و اشغال ایران داشت معتقد بود که یک برنامه‌ریزی متمرکزی باید در ایران تحقق یابد، در واقع می‌خواست چیزی شبیه به مدل شوروی آن زمان را در ایران پیاده کند، و با توجه به اینکه بعد از ملی شدن نفت درآمد نفت در شرف جاری شدن بود، سازمان برنامه را نوسازی و تقویت کند» (افخمی، 290).

تجارت- فردا- 3

خداد فرمانفرمائیان نیز که در اواخر دهه 1330 در زمان ریاست ابتهاج به عنوان مسوول دفتر اقتصادی وارد سازمان برنامه شد و به عنوان مسوول مستقیم تهیه برنامه سوم، نقش محوری در تحول مفهوم و ساختار برنامه‌ریزی در ایران داشت، در خاطرات شفاهی خود در خصوص تلقی مقامات سازمان برنامه از مفهوم برنامه‌ریزی در آن مقطع زمانی می‌گوید:

 ما طوری تربیت شده بودیم که معتقد به یک تز خیلی ساده بودیم و آن اینکه دولت می‌تواند و باید آگاهانه به‌ سوی اهداف اقتصادی قدم بردارد. به وسیله اقدامات دولت ما می‌توانیم در مکانیسم بازار دخالت کنیم و با آن دخالت می‌توانیم مملکت را خیلی سریع‌تر پیش ببریم، تا اینکه فقط بگذاریم به اصطلاح عرضه و تقاضا در خود بازار به ‌طور اتوماتیک باعث رشد اقتصادی بشود. این فلسفه خیلی ساده را ما در مدرسه یاد گرفتیم که تا حدودی جنبه سوسیالیستی داشت. آن زمانی که ما شروع کردیم به کار در این راه پیش‌قدم بودیم. یعنی اولین کتاب‌هایی که الان من یادم می‌آید در مدرسه می‌خواندیم، مقاله‌ها و کتاب‌ها از سال 1946، دو سه تا هم قبل از جنگ، همه روی این مطلب تاکید داشتند که با دخالت مستقیم دولت در عرضه و تقاضا سرعت پیشرفت اقتصادی می‌تواند خیلی تندتر باشد تا اینکه ما هیچ کاری نکنیم و فقط بگذاریم که منابع مالی و انسانی به دست بازار برای احتیاجات مختلفه تخصیص یابد. ما معتقد شده بودیم که عرضه و تقاضا زیربنا برای مملکت نمی‌سازد (افخمی، 200).

تغییر نگرش دست‌اندرکاران سازمان برنامه نسبت به برنامه‌ریزی را به روشنی می‌توان از اظهارات مجیدی و فرمانفرئیان دریافت. تا اواخر دهه 1330 (سال‌های پایانی برنامه دوم) سازمان برنامه سازمانی بود که با وجوه تحت اختیارش، یعنی سهمی که از درآمد نفت و منابع دیگر دریافت می‌کرد، یا به انتخاب خود هزینه طرح‌های عمرانی پیشنهادی از سوی دستگاه‌های اجرایی را تامین مالی می‌کرد یا خود راساً طرح‌های زیربنایی بزرگ را اجرا می‌کرد. در حقیقت در آن زمان هدف اصلی سازمان برنامه «ایجاد حداقل زیرساخت‌های لازم برای توسعه کشور» و «برنامه‌ریزی» به معنای «بودجه تخصیص وجوه به این طرح‌های عمرانی» بود. اما هنگام انتخاب رویکرد برنامه سوم، مقامات سازمان برنامه با این تصور که لازم نیست منتظر بمانند تا مکانیسم بازار به صورت اتوماتیک موجب رشد اقتصادی شود و دولت با دخالت در آن می‌تواند رشد سریع‌تر و دائمی اقتصاد را تضمین کند، در این فکر بودند که سازمان برنامه خود راساً مدیریت «کلیه منابع مالی و انسانی جامعه» را در دست گرفته و آنها را «به صورت بهینه» در جهت نیل به «اهداف اقتصادی ملی که به‌ صورت مشخص و روشن تعریف شده‌اند» تخصیص دهد. در این نگرش جدید، هدف اصلی سازمان برنامه نه صرفاً ایجاد حداقل زیرساخت‌های لازم برای توسعه، بلکه «تخصیص بهینه کلیه منابع جامعه برای دستیابی به میزان مشخصی از رشد اقتصادی» بود. این تفکر همان تفکر سوسیالیستی یا مهندسی اجتماعی است که پیشتر بدان اشاره شد؛ تفکری که بر اساس آن دولت می‌تواند با برنامه‌ریزی دقیق، روابط اقتصادی و اجتماعی جامعه را «به بهترین نحو» سامان دهد.

اما حتی اگر مجیدی در خاطرات خود به تمایل ابتهاج برای ایجاد برنامه‌ریزی متمرکز در ایران اشاره‌ای نکرده بود یا فرمانفرمائیان صراحتاً از اعتقاد دست‌اندرکاران تهیه برنامه سوم به ضرورت دخالت دولت در مکانیسم بازار برای دستیابی به رشد اقتصادی سخن نگفته بود، «گزارش مقدماتی برنامه عمرانی سوم» به عنوان آغازگر برنامه‌های جامع کشوری، خود گویای این ایدئولوژی است. در این گزارش آمده است:

 دولت باید نقش راهبردی برنامه را بر عهده داشته باشد. ...دلیل مهم دخالت دولت به‌ صورت برنامه‌ریزی و کوشش در راه عمران و آبادانی کشور این است که در اقتصاد کشورهای کم‌رشد، تغییرات در قیمت، درجه فراوانی یا کمیابی عوامل تولید را منعکس نمی‌کند و بنابراین عامل موثری برای استفاده صحیح از آنها نیست. مثلاً می‌توان ادعا کرد که با توجه به کمیابی سرمایه در کشورهای کم‌رشد، نرخ بهره در این کشورها غالباً منعکس‌کننده ارزش واقعی سرمایه نیست و بنابراین استفاده‌ای که از سرمایه در این کشورها می‌شود، به‌ندرت با ارزش واقعی آن مطابقت دارد. از این‌رو دولت باید با سرمایه‌گذاری مستقیم خود یا تعدیل قیمت‌ها از طریق وصول مالیات یا اعطای جایزه سعی کند منابع تولیدی کشور را به راه‌های صحیح هدایت کند.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، سند مربوط به برنامه سوم نیز متفاوت از دیدگاه‌های مجیدی و فرمانفرمائیان نیست؛ در حقیقت اندیشه مهندسی اجتماعی و توسعه دولتمدار، در دل کلیه اسناد مربوط به برنامه سوم، از گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه دوم تا گزارش مقدماتی برنامه سوم و قانون برنامه سوم نهفته است.

در این میان شاید بتوان به تاثیر سازمان‌های بین‌المللی و افزایش درآمد نفت نیز در شدت یافتن فکر برنامه‌ریزی جامع در کشور در آن مقطع زمانی اشاره کرد، اما هرگز نمی‌توان نقش اصلی برای آنها قائل شد. به عقیده مک‌لئود تمایل سازمان‌های بین‌المللی بزرگ نظیر صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به برنامه‌ریزی جامع در کشورهای توسعه‌نیافته، کاملاً از سیاست‌های وام‌دهی آنها آشکار بود چراکه برنامه‌ریزی جامع، احتمال استقراض خارجی توسط دولت‌ها را افزایش می‌داد. او معتقد است این سازمان‌ها به میزان قابل توجهی بر «هیاهوی عمومی که در کشور له برنامه‌ریزی جامع جریان داشت» افزودند (مک‌لئود، 29). بنابراین شاید بتوان برای سازمان‌های بین‌المللی نیز نقشی در آغاز برنامه‌ریزی جامع در کشور قائل شد، اما همان‌طور که از جملات مک‌لئود نیز پیداست، این نقش صرفاً تشدید تحولاتی بود که پیشتر در نگرش دست‌اندرکاران سازمان برنامه و مقامات کشور نسبت به برنامه‌ریزی رخ داده بود.

تجارت- فردا- 4

همین مساله در خصوص تاثیر افزایش درآمد نفت نیز مطرح است. درآمد نفت که در سال 1333 فقط 5 /22 میلیون دلار بود، در سال 1337 به 245 میلیون دلار و تا سال 1341، یعنی سال پایانی برنامه دوم و سال آغازین برنامه سوم، به بیش از 342 میلیون دلار رسید و طبیعتاً درآمدهای فزاینده نفت، «دولت و نظام برنامه‌ریزی کشور را به دخالت بیشتر در اقتصاد سوق می‌داد» (لیلاز، 34 و 66). اما باید توجه داشت که افزایش درآمد نفت گرچه دست دولت‌ها برای اجرای برنامه‌های با دامنه شمول وسیع‌تر را بازتر می‌کند، اما خود به تنهایی موجب تغییر نگرش دولت‌ها نسبت به مفهوم برنامه‌ریزی نمی‌شود. مسوولان اقتصادی در دهه 1340 به طور جدی خواهان رشد سریع بخش خصوصی بودند اما برخی از مهم‌ترین تصمیم‌گیرندگان از جمله خود شاه معتقد بودند این رشد باید تحت هدایت دولت صورت گیرد و حتی ورود بخش خصوصی به صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن را صلاح نمی‌دانستند. بنا به مندرجات صورت مذاکرات شورای اقتصاد، در یکی از جلسات این شورا در 28 فروردین 1346، وزیر اقتصاد پیشنهادی از سوی بخش خصوصی را برای تاسیس کارخانه ذوب‌آهن مطرح و کسب تکلیف می‌کند. شاه پاسخ می‌دهد: «ذوب‌آهن از جمله صنایع ملی ایران است و اعطای اجازه در مورد صنایع ملی به بخش خصوصی برخلاف فلسفه ماست» (لیلاز، 67). اینجا مفهوم صنایع ملی یادآور صنعت نفت ملی‌شده در سال 1329 است و منظور این است که همه صنایع مادر و کلیدی کشور باید در اختیار دولت باشد. مطابق این فلسفه، بخش خصوصی تنها می‌توانست در صنایع کوچک و متوسط فعالیت کند و برنامه‌های توسعه هم بر همین اساس نوشته می‌شدند.

دو رویه سیاست‌های دهه ۱۳۴۰، توسعه بنگاهداری دولتی و حمایت از بخش خصوصی

در برنامه‌های عمرانی هفت‌ساله اول و دوم آنچه دولت انجام می‌داد عبارت بود از سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های اقتصادی مانند سدسازی، نیروگاه‌ها، راه‌سازی و... . اما از برنامه سوم، دولت به برنامه‌ریزی جامع برای تخصیص کل منابع اقتصادی کشور روی آورد و در این چارچوب، سرمایه‌گذاری در صنایع مادر و کلاً صنایع استراتژیک و بزرگ را عمدتاً در انحصار خود قرار داد، اما در عین حال فضا را برای فعالیت هرچه بیشتر بخش خصوصی در حوزه صنایع تبدیلی کوچک و متوسط باز کرد، و فعالان این بخش از طریق سیاست‌های حمایتی و استراتژی جایگزینی واردات مورد پشتیبانی جدی دولت قرار گرفتند. البته اهمیت ورود سرمایه‌گذاری و تکنولوژی پیشرفته خارجی را به کشور، چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی، که از اواسط دهه 1330 آغاز شده بود نباید فراموش کرد چراکه نقش موثری در پیشرفت صنعتی کشور داشت. بر اساس داده‌های آماری که در بخش آینده مورد بررسی قرار خواهد گرفت، رشد اقتصادی ایران در دهه 1340 در تاریخ معاصر ایران بی‌سابقه و حتی در سطح جهانی کم‌نظیر بود. این رشد که عمدتاً در بخش صنعت و خدمات روی داد و چهره اقتصادی جامعه ایرانی را دگرگون کرد همزمان شد با سیاست‌هایی که دو رویه متفاوت و بعضاً متناقض داشت، یعنی از یک‌سو بنگاهداری دولتی به سبک و سیاق دوران رضاشاه، البته با تفاوت‌هایی در انتخاب بخش‌ها، گسترش یافت و از سوی دیگر، بخش خصوصی مورد حمایت و تشویق واقع شد. بخش کشاورزی به‌رغم هزینه‌های زیادی که برای آن صرف شد رشدی همگام با صنعت و خدمات نداشت و علت آن به وضوح به اجرای طرح اصلاحات ارضی در آغاز دهه 1340 برمی‌گشت که ساختار اقتصاد کشاورزی ایران را به هم ریخت بدون اینکه جایگزین مناسبی برای آن ایجاد کند.

پیش از پرداختن به موضوع سیاست‌های اقتصادی دهه 1340 لازم است اجمالاً به سرمایه‌گذاری خارجی و نقش آن در توسعه صنایع پیشرفته در بخش خصوصی اشاره شود. در پی تصویب قانون جلب و حمایت سرمایه‌های خارجی در سال 1335 ورود خالص سرمایه‌های خارجی به ایران به شدت افزایش یافت و از 31 میلیون ریال در این سال به 693 میلیون ریال در سال 1345 رسید یعنی در مدت 10 سال بیش از 22 برابر شد. برای پی‌بردن به اهمیت این سرمایه‌گذاری لازم است یادآوری شود که ارزش تولید صنایع کارخانه‌ای در سال 1345 نزدیک به 202 میلیون ریال بود (باریر، 283-280). سهم بزرگ سرمایه‌های خارجی در این سال‌ها در بخش خصوصی به کار گرفته شد و اصولاً سرمایه‌گذاری‌های بزرگ دولتی در صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن، ماشین‌سازی و پتروشیمی در برنامه پنج‌ساله چهارم از سال 1347 به بعد صورت گرفت. از این‌رو شاید بتوان ادعا کرد که «تقریباً همه موسسات جدید در دهه 1340 متعلق به بخش خصوصی بودند و دولت جز در امور تامین مالی طرح‌های صنعتی و اقدامات حمایتی و اعطای کمک‌هزینه، شیوه عدم دخالت را در پیش گرفته بود» (باریر،284). به این ترتیب، صنایع کارخانه‌ای به ابتکار بخش خصوصی و با تکیه بر سرمایه و تکنولوژی خارجی، حداقل تا اوخر دهه 1340 به بخش پیشگام در توسعه اقتصادی کشور تبدیل شد. سهم صنایع کارخانه‌ای در تولید ناخالص داخلی از 5 /8 در صد در سال 1338 به 4 /15 درصد در سال 1347 رسید. در این دوره 10‌ساله به طور متوسط سالانه بیش از 400 اجازه تاسیس کارخانه صادر شد (باریر، 278). البته سیاست‌های اقتصادی دولت مبنی بر توسعه و تشویق بخش خصوصی، به طور مشخص و منسجم از آغاز برنامه پنج‌ساله سوم در دستور کار دولت قرار گرفت، گرچه همان‌گونه که پیش از این اشاره شد تفکر حاکم بر مسوولان رده بالای کشور، به ویژه خود شاه موافق ورود بخش خصوصی به صنایع سنگین و استراتژیک نبود.

تجارت- فردا- 5

به نظر می‌رسد آغاز تحول مهم در خصوص سیاست‌های اقتصادی به سال 1341 برمی‌گردد زمانی که دو وزارتخانه بازرگانی، و صنایع و معادن در هم ادغام شدند و وزارتخانه مهم و بزرگ اقتصاد به وجود آمد و یک اقتصاددان جوان و تحصیلکرده اروپا مسوولیت آن را بر عهده گرفت. هدف از این ادغام، انسجام بخشیدن به سیاست‌های صنعتی و بازرگانی بود که پیش از این فاقد هماهنگی بوده و بعضاً همدیگر را خنثی می‌کردند. علینقی عالیخانی اقتصاددان 34ساله‌ای که در راس وزارت اقتصاد قرار گرفت، ماموریت یافت این مشکل را حل کند و اقتصاد کشور را از رکود بیرون آورده و در مسیر رشد صنعتی قرار دهد. عالیخانی نزدیک به هفت سال در سِمت خود باقی ماند و توانست به‌رغم گرایش‌های شاه و نخست‌وزیر وی هویدا به اقتصاد دولتی، سیاست‌های خود را مبنی بر فراهم آوردن محیط مناسب کسب‌وکار برای توسعه بخش خصوصی عملی سازد. او در کابینه اسدالله علم در 30 بهمن‌ماه 1341 به وزارت اقتصاد منصوب شد و در دو کابینه بعدی منصور و هویدا در همین مقام ابقا شد تا بالاخره در تیرماه 1348 به دنبال اختلافاتی که با هویدا و شاه پیدا کرد استعفا داده و به ریاست دانشگاه تهران منصوب شد. شاه با مشاهده موفقیت‌های عالیخانی در نظم بخشیدن به اقتصاد آشفته کشور و بیرون آوردن آن از رکود، آزادی عمل زیادی به او داده بود و به طور جدی از او پشتیبانی می‌کرد. اما با گذشت زمان و با گرایش شاه به مداخله بیشتر در همه امور از جمله سیاست‌های اقتصادی، این پشتیبانی کمرنگ‌تر شد. مضافاً اینکه هویدا نیز به مخالفت با سیاست آزادی اقتصادی وی برخاسته و شاه را تلویحاً به کنار گذاشتن وی ترغیب کرد (عالیخانی، 261-260).

 البته باید اذعان کرد که اهمیت بخش خصوصی در توسعه صنعتی کشور در «گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه هفت سالة دوم»، در سال 1339 مورد تاکید قرار گرفته بود. در این گزارش آمده:

میزان و نوع سرمایه‌گذاری دولت و موسسات دولتی با میزان و نوع سرمایه‌گذاری‌های خصوصی ارتباط و بستگی نزدیک خواهد داشت. با در نظر گرفتن افزایش سریع سرمایه‌گذاری‌های خصوصی در صنایع در طول چند سال اخیر و با توجه به اینکه به‌طور کلی صنایع خصوصی از موسسات دولتی مشابه بهتر اداره شده و دارای بازدهی بیشتری هستند، می‌توان انتظار داشت که موسسات خصوصی در صورت حمایت لازم و کافی دولت قادر باشند قسمت اعظم سرمایه‌گذاری در صنعت را که در دوره برنامه عمرانی سوم کشور لازم است انجام دهند (گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه هفت‌ساله دوم، ص 22).

آنچه وزیر اقتصاد جدید انجام داد در واقع حمایت «لازم و کافی دولت» از بخش خصوصی بود که بتواند سهم موثری در سرمایه‌گذاری در صنعت در دوره برنامه عمرانی سوم بر عهده گیرد. این حمایت به دو صورت انجام می‌شد، یکی ایجاد فضای آزاد کسب‌وکار در داخل و عدم مداخله دولت در قیمت‌گذاری و دیگری حمایت‌های تعرفه‌ای از تولیدات صنعتی داخلی. یکی از نخستین اقداماتی که صورت گرفت الغای «عوارض دروازه‌ای» و جایگزین کردن آن با عوارض گمرکی و سود بازرگانی از کالاهای وارداتی بود. در آن زمان شهرداری‌ها برای تامین هزینه‌های خود از کامیون‌های حامل کالایی که از شهرها عبور می‌کردند عوارض دروازه‌ای می‌گرفتند که بسته به تعداد شهرهایی که کامیون از آنها عبور می‌کرد هزینه حمل کالا را به شدت افزایش می‌داد. وزارت اقتصاد با برآورد سرانگشتی از میزان تامین مالی شهرداری‌ها از این طریق، درصدی از مجموع عوارض گمرکی و سود بازرگانی واردات را به شهرداری‌ها تخصیص داد (عالیخانی، 52-51). این اقدام که از یک طرف هزینه‌های معاملاتی تولیدکنندگان را کاهش می‌داد و از طرف دیگر با افزایش تعرفه‌های کالاهای وارداتی از تولید داخلی حمایت می‌کرد، در حقیقت نشان‌دهنده رویکرد وزیر نسبت به بخش خصوصی و حمایت از آن بود. عالیخانی که پیش از رسیدن به مقام وزارت، مشاور اتاق بازرگانی بود و با برخی از اعضای آن شناخت و الفتی داشت، به آنها توصیه می‌کرد که اگر سرمایه‌های خود را در تولید داخلی به کار بیندازند او از آنها حمایت خواهد کرد. البته همزمان شدن اجرای مرحله اول اصلاحات ارضی با سیاست‌های اقتصادی جدید هم به کمک برنامه‌های وزیر اقتصاد برای توسعه بخش خصوصی آمد چراکه پیش از آن تجار ثروتمند سرمایه‌های اندوخته خود را صرف خرید ملک می‌کردند اما با پیشرفت برنامه اصلاحات ارضی دیگر این امکان برای آنها بسیار محدودتر شد و ناگزیر ترجیح دادند به تولیدات صنعتی روی بیاورند (عالیخانی، 53). به هر حال، قرائن و شواهد نشان می‌دهد سیاست‌های جدید اقتصادی اعتماد بخش خصوصی را به خود جلب کرده باشد چراکه در مدت کوتاهی، از 1342 تا 1345، ارزش تولید صنایع کارخانه‌ای که در آن زمان عمدتاً متعلق به بخش خصوصی بود، بیش از دو برابر شد (باریر،281-280) اما رشد سریع بخش خصوصی همراه و همزمان با تحولات اقتصادی دیگری بود که غفلت از آنها می‌توانست چنین رشدی را مورد تهدید قرار دهد.

حمایت از بخش خصوصی تا زمانی که مربوط به ایجاد فضای کسب‌وکار مناسب، آزادی اقتصادی به معنای حمایت از حقوق مالکیت و عدم‌مداخله دولت در بازارها باشد می‌تواند هم در کوتاه‌مدت و هم در درازمدت موفقیت بخش خصوصی کارآمد و رقابتی را تضمین کند. اما اگر حمایت از نوع ممنوعیت واردات، تعرفه‌های بالای وارداتی و اعطای انواع یارانه‌های دولتی از قبیل وام‌های ارزان‌قیمت یا یارانه‌های انرژی و... باشد ممکن است در کوتاه‌مدت موجب تقویت بخش خصوصی شود اما در درازمدت یقیناً مساله‌ساز خواهد بود. استراتژی جایگزینی واردات که اغلب کشورهای در حال توسعه، از جمله ایران، در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم در پیش گرفتند این خطر را داشت که به‌رغم توسعه کمی بخش خصوصی، آن را در درازمدت به لحاظ کیفی تضعیف و در مقابل رقابت کالاهای خارجی آسیب‌پذیر کند. ناکارآمدی حمایت‌های بی‌قیدوشرط مبتنی بر استراتژی جایگزینی واردات در سال‌های 1970 میلادی در اغلب اقتصادهای جهان‌سومی خود را نشان داد. البته ایران نیز مستثنی از این قاعده نبود، منتها تجربه ایران در جایگاه کشوری نفتی با درآمدهای ارزی بالا، پیچیده‌تر و متفاوت از بقیه بود. مضافاً اینکه سیاست‌های اقتصادی ایران در دهه 1340، حداقل تا زمان مسوولیت عالیخانی در وزارت اقتصاد تفاوت‌هایی با استراتژی جایگزینی واردات رایج در دیگر کشورهای جهان سوم داشت. با اینکه عالیخانی به نوعی مهندسی اجتماعی اعتقاد داشت و تلاش می‌کرد با سیاست‌های خود بخش خصوصی را در جهتی که مطلوب می‌دانست هدایت کند اما در کل با قیمت‌گذاری دولتی مخالف بود و تا جایی که می‌توانست از آن اجتناب می‌کرد. او پایبندی به اصول و قواعد بازار را بر مصلحت‌های اقتصادی یا سیاسی مرجح می‌دانست و شاید همین امر بود که به‌رغم موفقیت‌هایش به عمر وزارت وی پایان بخشید.

روی دیگر سیاست‌های اقتصادی دهه 1340 رفتن به سوی صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن، ماشین‌سازی و پتروشیمی، با سرمایه‌گذاری و مدیریت دولتی بود. از همان برنامه پنج‌ساله سوم (1346-1341) که فکر برنامه‌ریزی جامع غالب شد موضوع تاسیس و توسعه صنایع سنگین مطرح شد اما در برنامه پنج‌ساله چهارم (1352-1347) بود که این طرح جامه عمل پوشید. اصرار بر ایجاد صنایع سنگین به هر قیمتی، چه از سوی شاه و چه دیگر مسوولان بلندپایه کشور، ریشه در تفکر مهندسی اجتماعی و نوعی سوسیالیسم ناسیونالیستی داشت. عالیخانی که در مدت قریب به هفت سال دوران مسوولیت خود در مقام وزیر، ارتباط نزدیکی با شاه داشت و طبیعتاً به روحیات و تفکرات وی، به ویژه در خصوص مسائل اقتصادی، شناخت نسبتاً دقیقی پیدا کرده بود بارها در خاطرات شفاهی خود بر این نکته تاکید می‌ورزد که اگر محمدرضا پهلوی، شاه نبود و خانواده‌اش یک خانواده معمولی ایرانی بود به احتمال زیاد مهندس می‌شد چون به مسائل فنی علاقه‌مند بود، و بعد هم به عضویت حزب ایران درمی‌آمد «چون یک نوع گرایش دست چپی سوسیالیستی در نهادش بود. ادا در نمی‌آورد، واقعاً این گرایش را داشت» (عالیخانی، 18). تاکید شاه بر اصلاحات ارضی و اصرار وی به اجرای مراحل دوم و سوم این اصلاحات حاکی از این گرایش چپگرایانه است. ایجاد شرکت‌های سهامی زراعی که شباهت زیادی به کولخوز‌های کشورهای سوسیالیستی داشت باب طبع شاه بود. به دلیل همین طرز فکر بود که شاه اصرار داشت «ذوب‌آهن نباید در اختیار بخش خصوصی باشد» یا اینکه «مرحله اول تولید پتروشیمی باید در دست دولت باشد» (عالیخانی، 48). شاه در مصاحبه معروفی با اوریانا فالاچی، در اکتبر 1973، صریحاً بر تمایلات سوسیالیستی خود تاکید می‌ورزد. اوریانا فالاچی در پی انتقاد شاه از سوسیالیسم غربی و این ادعا که مدل او بهتر از سوسیالیسم سوئدی کار می‌کند، از شاه می‌پرسد، «آیا منظور شما این است که به تعبیری سوسیالیست هستید و سوسیالیسم شما پیشرفته‌تر و مدرن‌تر از سوسیالیسم اسکاندیناوی است؟» و شاه در پاسخ می‌گوید، «البته، زیرا سوسیالیسم اسکاندیناوی به معنای یک سیستم ایمنی برای کسانی است که کار نمی‌کنند و در عین حال در پایان مثل آنهایی که کار می‌کنند حقوق می‌گیرند. برعکس، سوسیالیسم انقلاب سفید من تشویق به کار است. یک‌ سوسیالیسم تازه و مدرن است» (فالاچی،83-82).

 البته باید اذعان داشت که به‌رغم اختلاف‌نظر شاه و عالیخانی درباره روش‌های سوسیالیستی، آنها در خصوص برخی وجوه مهندسی اجتماعی مانند ضرورت ایجاد صنایع سنگین و نیز هدایت بخش خصوصی به فعالیت‌های مطلوب در جهت «منافع ملی» اشتراک نظر داشتند. این طرز فکر را خداداد فرمانفرمائیان، یکی از تکنوکرات‌های برجسته آن زمان به خوبی توضیح داده است:

من یادم می‌آید که در شورای عالی برنامه در دوران برنامه دوم و برنامه سوم، همه می‌خواستند یک ذوب‌آهن بزرگ در ایران ساخته بشود. شما هر کجا می‌رفتید در می‌زدید همه ذوب‌آهن می‌خواستند، از اعلیحضرت گرفته تا پایین. ما مطالعه کردیم و با آن طرح صریحاً مخالفت کردیم. خوب یادم می‌آید، مسوول این رسیدگی حسین مهدوی بود. دلیل مخالفت شدید ما این نبود که خارجی‌ها (گروه مشاوران هاروارد) مخالفت کردند. ما بر این اساس که نمی‌توانیم در دنیا رقابت کنیم و آهن را می‌توانیم خیلی ارزان‌تر بخریم مخالفت کردیم. استدلال این بود که یا منابع کافی نداشتیم، یا آن محل‌هایی که برای این صنعت در زمان رضاشاه مثلاً پیش‌بینی کرده بودند از لحاظ اقتصادی هیچ‌گونه اصولی نداشت. من معتقدم شما اگر امروز بروید ذوب‌آهن اصفهان را از لحاظ اقتصادی بررسی کنید، هزینه آن را حساب کنید، یکی از گران‌ترین صنایعی است که در ایران پایه‌گذاری شده. ما می‌دیدیم که اگر ما آهن از ژاپن یا از هندوستان به ایران بیاوریم و از آن استفاده کنیم خیلی برای ما ارزان‌تر تمام می‌شود تا اینکه خودمان آهن درست کنیم. ... یادم می‌آید که در این مورد ما با خارجی‌ها هم‌صدا بودیم، ولی متاسفانه به آن یک جنبه عدم وطن‌پرستی دادند. آن موقع می‌گفتند آقا اولین چیز، مهم‌ترین چیز، این است که اگر آدم می‌خواهد مستقل باشد از سیاست خارجی، باید خودش آهن بسازد، چون مادر تمام صنایع است (افخمی، 235-234).

این نقل‌قول نشان می‌دهد که چگونه در آن فضای فکری متاثر از ناسیونالیسم و سوسیالیسم، منطق اقتصادی تحت‌الشعاع شعارهای سیاسی استقلال‌طلبانه و ناسیونالیستی، از یک‌سو، و تفکر مهندسی اجتماعی از سوی دیگر، قرار گرفته بود. از برنامه پنج‌ساله چهارم به بعد که مصادف بود با افزایش درآمدهای نفتی، دولت با جدیت تمام به سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین همت ورزید. ذوب‌آهن در اصفهان و تراکتورسازی و ماشین‌سازی در تبریز و اراک، با همکاری اتحاد شوروی و دیگر کشورهای سوسیالیست اروپای شرقی، در طی این برنامه تاسیس شدند. البته صنایع سنگین دیگری نیز در زمینه پتروشیمی و صنعت مس و...، با همکاری بنگاه‌های غربی و دولت ایران به راه افتاد. طرفه اینکه در همان دهه 1340 و در پی اصلاحات ارضی، فروش کارخانه‌های دولتی به عنوان پشتوانه اصلاحات ارضی در دستور کار قرار داشت. یعنی از یک طرف دولت درصدد بازسازی و فروش کارخانه‌های خود بود که سابقه برخی از آنها به دوران رضاشاه برمی‌گشت و از طرف دیگر، بنگاهداری خود را در حوزه صنایع بزرگ و مدرن توسعه می‌بخشید. البته منطق این کار را در برنامه‌ریزی جامع که از برنامه سوم در پیش گرفته شد می‌توان جست‌وجو کرد. طبق این منطق دولت متصدی «صنایع مادر» و استراتژیک می‌شد و وظیفه بخش خصوصی پرداختن به صنایع کوچک و متوسط با نظارت و هدایت دولت بود. طبق منطق برنامه‌ریزی جامع، وظیفه دولت صرفاً در این تقسیم کار محدود نمی‌شد بلکه فراتر از آن، تخصیص بهینه کل منابع اقتصادی جامعه و نظارت و کنترل را هم بر عهده داشت. در چارچوب این‌ رویکرد کلی برنامه‌ریزی جامع، سلیقه‌ها و ایدئولوژی‌های مسوولان نیز روی تصمیم‌گیری‌ها موثر بود. علاوه بر شاه که به گرایش‌های سوسیالیستی وی اشاره شد، گفتار و رفتار هویدا نیز حکایت از چنین گرایش‌هایی داشت. هویدا به مداخله بیشتر دولت در امور اقتصادی و قیمت‌گذاری کالاها اعتقاد داشت و اینکه برای جلوگیری از گران‌فروشی تولیدکنندگان و کسبه، دولت باید وارد عمل شود. بنا به گفته عالیخانی، «هویدا یک مقدار تحت‌تاثیر دوره جوانی خودش که گرایش چپی داشت و ادبیات مارکسیستی را هم خوب خوانده بود و خوب می‌فهمید و خیلی خوب می‌دانست، قرار گرفته بود. ولی از آن بالاتر اصولاً کسانی که در فضای فرانسوی زندگی کرده‌اند و درس خوانده‌اند، یک مقداری به مداخله دولت در کارها اعتقاد پیدا می‌کردند» (عالیخانی، 230). به هر صورت، در نتیجه همین اعتقادات و گرایش‌ها بود که بالاخره در سال 1354، در پی فزونی گرفتن روند تورمی در اقتصاد، «مرکز بررسی قیمت‌ها» با تصویب مجلسین شورا و سنا تاسیس شد. این نهاد دولتی که ماموریت آن کنترل، نظارت و قیمت‌گذاری روی همه کالاها اعم از خصوصی و دولتی است، توفان انقلاب اسلامی را هم از سر گذراند و همچنان پس از گذشت 40 سال، با نام و شکل دیگری به حیات خود ادامه می‌دهد. 

پی‌نوشت:
1 -Morrison Knudsen 

پربیننده ترین اخبار این شماره

پربیننده ترین اخبار تمام شماره ها