شناسه خبر : 32664 لینک کوتاه

افسانه سیاستگذار خیرخواه

چرا دولت‌ها دست به اصلاحات نمی‌زنند؟

در فولکلور سیاسی مضمونی طنزآمیز رایج است که زیر بار زور نمی‌رویم، مگر آنکه زور خیلی پرزور باشد! فارغ از آنکه با چنین توصیفی در مورد جامعه موافق باشیم یا خیر، به نظر می‌آید این گفته در مورد دولت‌ها، کم و بیش در همه جای دنیا، به شدت بیشتری صادق است.

امیرحسین خالقی/ دکترای سیاستگذاری دانشگاه تهران

در فولکلور سیاسی مضمونی طنزآمیز رایج است که زیر بار زور نمی‌رویم، مگر آنکه زور خیلی پرزور باشد! فارغ از آنکه با چنین توصیفی در مورد جامعه موافق باشیم یا خیر، به نظر می‌آید این گفته در مورد دولت‌ها، کم و بیش در همه جای دنیا، به شدت بیشتری صادق است. اهالی دولت و سیاست اغلب اینرسی زیادی برای تغییر نشان می‌دهند و در عمل دست به تغییرات بنیادی نمی‌زنند، مگر آنکه کارد به استخوان رسیده و ادامه کار پرهزینه شده باشد. این عافیت‌طلبی البته طبیعی است، می‌توان از منظر سیاسی توجیهی برای آن داشت؛ مناسباتی را که در دوره‌ای طولانی شکل گرفته و تثبیت شده است نمی‌توان و نباید یک‌شبه تغییر داد.

از فون هایک بزرگ آموخته‌ایم که آدم‌ها از دیرباز بر مبنای قواعد نوشته و نانوشته‌ای که حتی خود از آن خبر ندارند عمل می‌کنند و بر مبنای این قواعد به تدریج و به صورت تکاملی نظمی اجتماعی را پدید می‌آورند که مناسبات آنها را پیش‌بینی‌پذیر می‌سازد. عقل هیچ فرد یا گروهی حتی قادر به درک تمامیت پیچیدگی آن نیست، ابداع چیزی تازه‌تر و بهتر به‌جای آن که سودایی محال به نظر می‌رسد. تغییر محدود و تدریجی و موضعی البته ضروری و حتی مطلوب است، ولی هوس تغییر همه چیز و همه کس و پله‌ها را ده تا یکی طی کردن که شاید در بادی امر پروژه جذابی هم به نظر برسد، ناممکن است، بماند که تجربه خوبی هم از تلاش‌های نافرجام برای عملی کردن آن نداشته‌ایم، کل دوره آن امپراتوری شر و نمونه‌های رسوای چین و کامبوج هنوز از یادها نرفته است.

 افسانه معمار تحول

جامعه انسانی منطق خود را دارد و با سازوکارهای درونی‌اش خود را با شرایط در حال تغییر سازگار می‌کند تا بقایش را حفظ کند. بحران هم زمانی است که آن منطق و سازوکارها کارایی خود را از دست بدهند. اما در این میان اصلاحات دولتی به معنای کوبیدن و دوباره ساختن که گاهی مطرح می‌شود، کار را خراب‌تر می‌کند. عامل اصلی را باید در درون‌پویایی‌های خود جامعه پی گرفت. به نظر می‌رسد اگر بناست مشروعیتی برای اصلاحات دولتی قائل باشیم، به این معنا نیست که فلان دولتمرد یا «معمار تحول» طرحی به کلی جدید و بی‌نقص را پیشنهاد کند و تمام زور و توانش را برای اجرا و جا انداختن آن به‌کار بگیرد. اصلاحات دولت را باید بیشتر به معنای برداشتن موانع سازگاری با شرایط جدید فهم کرد تا طرحی به کلی نو در انداختن.

با این حال خطاست که دولت را شبیه ماشینی ببینیم که اگر خواستیم کاری در جهت اصلاحات (گیریم با تعریف مطلوب بالا) انجام دهیم، با هماهنگی و کارایی بالا به سمت تحقق آن برود، درست برعکس اغلب خود دولت و دم و دستگاه گسترده آن یکی از بزرگ‌ترین موانع سازگاری با شرایط جدید به حساب می‌آیند. اهالی دیوان‌سالاری عظیم دولت را باید مجموعه‌ای از گروه‌های ذی‌نفع مختلف دید که هرچند سلسله‌مراتبی بین آنها حاکم است، ولی هریک بر اساس منطق سیاست دنبال منافع خودند و چه‌بسا اصلاحات و تغییر، مطلوب خیلی از آنها نباشد (در این فقره صحبت‌های دکتر حسام‌الدین آشنا در مورد قبیله‌هایی که هر کدامشان قبله‌ای دارند و برای گرفتن بودجه بیشتر رقابت می‌کنند شنیدنی است). می‌توان پرسید با این همه دشواری پس چگونه می‌توان امیدوار به وقوع اصلاحات جدی بود؟ مشکل اینکه اصلاحات اساسی موثر در کشور ما رخ نمی‌دهد چیست؟ در ادامه متن تلاشم این است که به این پرسش پاسخ دهم.

 اصلاحات تغییر برای تغییر نیست

هر اصلاحاتی حتی پیش از اجرا و در مرحله فروش آن به افکار عمومی نیازمند یک تئوری مناسب و موجه برای فهم اوضاع است. بدون آنکه بدانیم چه چیز را می‌خواهیم تغییر دهیم و با چه منطقی و در کدام جهت بناست تغییر رخ دهد، بعید است بتوان تغییری جدی و مناسب را انتظار داشت. اصلاحات تغییر برای تغییر نیست، بلکه برای رسیدن به هدفی است و وقتی ندانیم کجا می‌خواهیم برویم، بدیهی است که تغییر مفیدی هم رخ نمی‌دهد. دلیل اینکه اصلاحات واقعی در کشورمان (در حوزه اقتصاد و سیاست و مانند آن) رخ نمی‌دهد، نبود همین تئوری مناسب است. هنوز توصیف مناسبی از اوضاع جامعه که اقبال و پذیرش بخش بزرگی از «نخبگان» را به همراه داشته باشد، در اختیار نداریم. بدیهی است که بدون تئوری مناسب، انگیزه‌ای هم برای عمل فراهم نمی‌آید.

اما حتی اگر فرض کنیم زمینه نظری مهیا باشد و آن تئوری طلایی اصلاحات دم دست باشد، مساله‌ای شاید بزرگ‌تر اجرای اصلاحات است. موانع برای تغییر بسیار است، ولی می‌توان انتظار داشت در شرایط سخت و استثنایی مثل جنگ و تحریم یا همان «بحران‌ها» گروه‌های قدرتمند سیاسی به صورت تاکتیکی متحد شوند و روی برخی تغییرات توافق کنند و در این معنا «بحران» برای بسیاری از کشورها می‌تواند نقطه آغاز تغییر باشد. هرچند این نکته شاید به نظر بدیهی برسد که اهالی سیاست زمانی زیر بار تغییر و از دست دادن قدرت خود می‌روند که دیگر امکان ادامه نباشد (بخوانید بحران)، توطئه‌اندیشان وطنی در این مورد نظری متفاوت دارند و کار را برعکس می‌بینند. خیلی از آنها با الهام از کتاب دکترین شوک نائومی کلاین، که الحق آیتی است در توطئه‌اندیشی، معتقدند در اساس تمام بحران‌ها و شورش‌ها عامدانه برپا می‌شود تا توجیه اجرای تغییرات سیاسی و اقتصادی خاصی قرار گیرد! واقعیت این است که کسی فرصت‌طلبی سیاسیون را رد نمی‌کند، ولی در بیشتر موارد، قدرت نامحدود آنها در شکل‌دهی به افکار و رفتارهای افراد جامعه، افسانه‌ای بیش نیست! آنها نسبت به روندها و رویدادها واکنش نشان می‌دهند تا آن را بسازند. برای روشن‌تر شدن موضوع اجازه دهید به تاریخ مراجعه و یک نمونه جالب را بررسی کنیم.

 بوروکرات‌های جدید، سامورایی‌های قبلی

گفته‌اند ژاپن به مدت دو قرن از اوایل قرن هفدهم کشوری بسته به روی دنیا بود و به اصطلاح سیاست «خودکفایی» را دنبال می‌کرد (دوره موسوم به توکوگاوا). ژاپن آن دوران کشوری فئودالی و سنتی که بعد از جنگ‌های داخلی متعدد نوعی صلح را تجربه می‌کرد و البته تجارت با دیگر کشورها و ارتباط با آنها مجاز نبود. یحتمل دلیلشان این بود که خوبیت ندارد چشم و گوش مردم زیاد باز شود و دغدغه حفظ ساختار اجتماعی سنتی را داشتند. نارضایتی داخلی زیاد بود، ولی شکست سال 1853 از نیروی دریایی آمریکا به فرماندهی ژنرال پری، ناکارآمدی را عیان کرد. بنادر این کشور را «به زور» به روی تجار اجنبی گشودند. البته این «زوری» عمل کردن بد نبود؛ در پژوهشی نشان داده شد که تجارت آزاد در آن دوران ثروتی معادل با هفت درصد جی‌دی‌پی برای ژاپنی‌ها به ارمغان آورد. اینجا بود که اهالی قدرت در ژاپن که فهمیدند عقب مانده‌اند، اصلاحات گسترده‌ای را دنبال کردند که به نام امپراتور 16ساله ژاپن میجی نامیده شد. هدف این به اصطلاح «الیگارش‌های میجی» تولید ثروت و تقویت نظامی بود. آنها سامورایی‌هایی بودند که دریافتند این سیستم به شکل قبلی شانسی برای بقا ندارد، سعی در تحول همه‌جانبه جامعه کردند، از جمله در حرکتی تناقض‌آمیز جایگاه اجتماعی قبلی خود را هم از بین بردند و امتیازهای اجتماعی ویژه سامورایی‌ها را لغو کردند! (فهم این نکته برای ما نیز اهمیت دارد که با تلاش برای حفظ مناسبات مخرب قبلی نمی‌شود اصلاح‌گری کرد، اما تنها زمان «بحران» است که می‌شود توجیهی برای تغییر آنها تراشید و حاکمان به فکر تغییر می‌افتند).

آنها با الهام از کشورهای غربی قانون اساسی جدید نوشتند و نهادهایی جدید را ایجاد کردند که البته بیشتر برای مشروعیت دادن به امپراتور و متمرکز کردن قدرت بود. بوروکرات‌های جدید در واقع سامورایی‌های قبلی بودند که شمشیر آویخته بودند. الیگارش‌های جدید مجتمع‌های صنعتی بزرگ (زایباتسو) را برای صنعتی شدن به راه انداختند، کشوری فقیر از نظر منابع طبیعی مجبور بود برای تامین مواد مورد نیاز زایباتسوها به ارتشی قدرتمند مجهز شود؛ ارتشی که نماد قدرت ملی و کارش فتح مستعمرات بود. ژاپنی‌ها سودای امپراتوری داشتند و می‌خواستند آن شکست خفت‌بار را جبران کنند.

ژاپن امپریالیست اوایل ناموفق هم نبود؛ چین و روسیه را شکست داد و مستعمراتی در کره و تایوان به دست آورد و حتی از خلأ قدرت پس از جنگ جهانی اول نهایت استفاده را برد، ولی وضعیت داخلی تعریفی نداشت، میل به دموکراسی و آزادی‌خواهی وجود داشت و پیشرفت‌هایی هم شد تا از نگاه حمایت‌گرایانه در اقتصاد فاصله بگیرند، ولی رکود دهه 1930 و رواج سیاست‌های حمایت‌گرایانه در همه جای جهان، شدت گرفتن احساسات ملی‌گرایانه به دلیل مشکلات با چین و ناآرامی‌های سیاسی و اجتماعی باعث ناکامی این حرکت شد. در دو دهه منتهی به جنگ جهانی دوم ژاپن سیاستی فاشیستی و به شدت ملی‌گرا را دنبال کرد که اقتصاد در عمل ابزاری برای سیاست‌های میلیتاریستی امپراتور بود، سرنوشتش هم قابل پیش‌بینی بود و در توبره مارگیری آمریکا افتاد. ژاپن اشغال شد و امپراتور جایگاه خداگونه خود را از دست داد.

مک آرتور آمریکایی فرماندار نظامی کشور بعد از اشغال ژاپن بود که تحولات زیادی را ایجاد کرد و خواست نوعی سوئیس را در آسیا ایجاد کند. نظامیان و سیاستمداران پیشین و مدیران اصلی زایباتسوها را برکنار کرد و قوانین ضدتراست و انحصار را ایجاد کردند و خواستند اقتصاد را غیرمتمرکز کنند و آزادی‌هایی نظیر حق رای زنان و مانند آن هم داده شد. ولی جنگ سرد و به پیروزی رسیدن کمونیست‌ها در چین و اقبال یافتن اندیشه‌های چپ در ژاپن کار را به سوی دیگری برد. برای نغلتیدن ژاپن به دامن کمونیسم و موازنه قدرت، به دنبال ساخت یک کشور قدرتمند متحد خود رفتند؛ روالی که بعدها برای سنگاپور، کره جنوبی و تایوان هم دنبال شد. تمرکززدایی از اقتصاد متوقف شد و بسیاری از سیاستمداران و رهبران پیشین دوباره به کار فراخوانده شدند و روال پیشرفت جدیدی شروع شد و به «20 سال از دست‌رفته» رسید و بقیه را هم که می‌دانیم.

اما از تجربه ژاپنی‌ها چه درسی می‌توان گرفت که برای کشورهایی نظیر ایران هم روا باشد؟ نخست، چنان‌که پیشتر هم تاکید شد دولت‌ها کم و بیش همه جا نوعی خصلت محافظه‌کاری و تلاش برای حفظ وضع موجود را دارند. تنها زمانی به صرافت تغییر می‌افتند که باور غالب اهالی قدرت این باشد که نمی‌توان وضع موجود را ادامه داد. به زبان ساده، پیش‌نیاز تغییر جدی احساس «شکست» است. به نظر نمی‌رسد دولتی که هنوز احساس نمی‌کند «شکست» خورده است زیر بار تغییر در وضع موجود برود. منظور البته این نیست که تک‌تک سیاسیون در اندرونی ذهن خود به ضرورت اصلاحات آن هم به شکلی خاص و مورد توافق همه ایمان بیاورند، بلکه به این اشاره داریم که در کل مخالفت جدی برای حرکت از وضعیت کنونی رخ ندهد. دوم، هر اصلاحاتی برندگان و بازندگانی دارد. در نظم جدیدتر مناسبات و نقش‌ها و قدرت‌های نسبی متفاوت خواهد بود. قدرتمندان فعلی همراهی نمی‌کنند، مگر آنکه در پسااصلاحات هم جایی داشته باشند، چنان‌که در این مورد سامورایی‌هایی که جایگاه اجتماعی ویژه و امتیازهای خود را کنار گذاشتند، در دوره جدید تبدیل به بوروکرات‌های قدرتمند شدند، در واقع شمشیر را کنار گذاشتند، ولی به سلاحی چه‌بسا قدرتمند، یعنی بوروکراسی، مجهز شدند. از این‌رو می‌توان ادعا کرد برای اصلاح جدی باید با سیاست و تدبیر، به نام یا به ننگ، اطمینان قدرتمندان فعلی را جلب کرد و ائتلاف‌های قدرتمند تشکیل داد و برای مقاومت‌ها چاره‌اندیشی کرد.

سوم، هر اصلاحاتی در داخل به ناچار به خارج هم گره می‌خورد. چنان‌که در مورد ژاپن دیدیم شوخی است فکر کنیم می‌توان بدون در نظر داشتن روابط با دیگر کشورها و چه‌بسا گاهی کمک خواستن از آنها در درون دست به اصلاحات موفقی زد. این کار هم راه رفتن روی لبه تیغ است؛ ضروری است، ولی خطرها پیش‌روی آن هم کم نیست. به‌طور خاص برای به اصطلاح انسجام ملی و پیشبرد موثر تغییرات، حضور  یک «دشمن ملت» هم اتفاقاً به یاری تغییر می‌آید. هیچ چیز بهتر از یک دشمن قدرتمند برای جلب حمایت مردم و تشجیع و ترغیب آنها نیست. چهارم، هر اصلاحاتی نیاز به یک قهرمان و پیش‌قراول دارد که نماد تغییر و «نه» به گذشته باشد. او البته باید نقشی متناقض به خود بگیرد، باید بتواند نشان دهد در عین اینکه در امتداد مسیر گذشته است و مشروعیت خود را از آن می‌گیرد، همزمان در پی نوسازی و بهبود بنیادین اوضاع است. در مورد ژاپن امپراتور میجی جوان چنین نقشی داشت، نمادی از گذشته که در دوره جدید هم حضور دارد. در واقع می‌توان گفت اصلاحات نفی کامل گذشته نیست، بازخوانی آن با اقتضائات جدید است.

 ویژگی‌های فردی قهرمان

اینجا بجاست روی یک مورد مهم مکث کنیم که به نظر نگارنده برای اصلاحات در جایی مثل ایران پرداختن به آن شاید حیاتی‌تر از بقیه جاهای دنیاست و آن هم چیزی جز ویژگی‌های فردی قهرمان تغییر نیست. در همین مورد بد نیست برشی کوتاه از دوران پهلوی را مرور کنیم.

در قضایای اعتراض‌های پس از اصلاحات ارضی سال 1342 باجناق اسدالله علم، نخست‌وزیر، پزشکی بود که در بیمارستان بازرگانان کار می‌کرد و دیده بود که نظامیان یک نفر از تظاهرات‌کنندگان را که می‌خواست از دیوار بیمارستان بالا بیاید با تیر زده بودند. او بسیار ناراحت شده بود و تلفن را برداشته و به نخست‌وزیر زنگ زده و پای تلفن چند فحش چارواداری نثارش کرده بود که فلان فلان شده، تو خجالت نمی‌کشی مردم را این‌طور می‌کشی؟ واکنش علم ولی جالب بود؛ حرف‌هایش را گوش کرده بود و بعد گوشی را گذاشته بود، بعدها گفته بود می‌دانستم او (باجناقش) نمی‌فهمد چه می‌گوید. خونسردی او در سرکوب اعتراض‌ها باعث شد که کار از دست حکومت وقت خارج نشود. در مقابل شاه همیشه مردد که گفته بود اگر کار بالا گرفت چه کنیم، علم پاسخ داده بود؛ اعلیحضرت، تا موقعی که پشتیبانی شما را دارم دلیلی ندارد نتوانم جلوی مخالفان بایستم. علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد دوران پهلوی، در خاطرات خود می‌گوید که علم در همین زمان با شوخ‌طبعی به وی گفته بود من اول سعی می‌کنم مواضع اعلیحضرت را سبک و سنگین کنم اگر دیدم سنگین است پدری از آنها که می‌خواهند شلوغ کنند در آورم که هفت‌جدشان را یاد کنند، اما اگر دیدم وزنی ندارد و کار بالا گرفت؛ سوار هواپیما می‌شوم و در می‌روم!

غریب نیست بگوییم در جایی مثل ایران چه‌بسا بیشتر از خود فرآیند اصلاح، شخصیت نماد اصلاحات است که اهمیت پیدا می‌کند. به نظر می‌رسد برای اینجا و اکنون که ما زندگی می‌کنیم یک فرد مصمم و آشتی‌ناپذیر و غیرقابل‌پیش‌بینی گزینه مناسب‌تری است. تلاش بیش از اندازه برای محبوب و وجیه‌المله ماندن و راضی نگه داشتن همه افراد و گروه‌ها کمکی نمی‌کند. قهرمان تغییر باید بداند برای اصلاحات در کشوری مثل ایران کار تنها با گل و لبخند پیش نمی‌رود و الگویی مثل ماندلا و گاندی به کارش نمی‌آید، در نبرد با نیروهای هوادار تاریکی بعید است بتوان با ملایمت جلو رفت. او باید کارش را شبیه بازجویی بداند؛ یعنی باید نشان دهد هیچ مرزی برای به کار بردن قدرتش نمی‌شناسد و با هیچ کس شوخی ندارد! او باید بداند فروپاشی اجتماعی بیشتر از نارضایتی مخالفان، ناشی از تردید حاکمان است. والله اعلم.

دراین پرونده بخوانید ...