شناسه خبر : 9761 لینک کوتاه

بررسی سیاست‌های مداخله‌جویانه دولت در صنعت بیمه

همیشه در صحنه

همانند هر بازار عرضه و تقاضا، هرچه کارکرد و سازوکار بازار بیمه متشکل‌تر، شفاف‌تر و کاراتر باشد هم محصول باکیفیت و قیمت مناسب‌تری عرضه می‌شود و هم متقاضیان محصول به آرامش و اطمینان می‌رسند.

حسن خوشپور / معاون سابق اقتصادی ومالی بیمه ما
محصول صنعت بیمه آرامش و اطمینان و امید نسبت به آینده است و بنگاه‌های اقتصادی فعال در صنعت بیمه عامل اتصال این محصول به یک فرآیند کسب‌وکار تجاری و بازرگانی هستند. همانند هر بازار عرضه و تقاضا، هرچه کارکرد و سازوکار بازار بیمه متشکل‌تر، شفاف‌تر و کاراتر باشد هم محصول باکیفیت و قیمت مناسب‌تری عرضه می‌شود و هم متقاضیان محصول به آرامش و اطمینان می‌رسند. در بازار، خطر بین شرکت‌های بیمه‌گر و اشخاص در معرض خطر، مبادله می‌شود و حق بیمه بهای آن است. همزمان با توسعه صنعت بیمه و محصولات آن، خطر نیز متنوع شده است و در مراحل توسعه‌یافتگی صنعت بیمه (خصوصاً در بیمه‌های زندگی)، ماهیت و کیفیت خطر نیز تغییریافته و به نوعی ارتقا پیدا کرده و متنوع شده است.
بنگاه‌های اقتصادی فعال در صنعت بیمه در بازار، در چارچوب نظام حاکمیت شرکتی فعالیت می‌کنند و موسسات رتبه‌بندی و نظارت، توانگری مالی، صلاحیت حرفه‌ای و کیفیت خدمات شرکت‌های بیمه را به‌طور مستمر ارزیابی می‌کنند و خود نیز به‌عنوان موسسات عرضه‌کننده، نتایج ارزیابی خود را به‌عنوان اطلاعات لازم عموم مردم و بیمه‌گذاران، تولید و در بازار خود عرضه می‌کنند. مشتریان و عموم مردم نیز در جایگاه متقاضیان خدمات این‌گونه موسسات با استفاده از اطلاعات انتشاریافته، به شرکت بیمه مورد نظر خود مراجعه و محصول بیمه‌ای را خریداری می‌کنند. برای حفظ سلامت بازار و ایجاد اطمینان خاطر در مشتریان و بیمه‌گذاران، موسسات رتبه‌بندی صلاحیت و توانگری شرکت‌ها را ارزیابی و اندازه‌گیری کرده و در گزارش‌های خود وضعیت شرکت‌ها را مشخص می‌کنند تا آحاد جامعه بتوانند بهترین تصمیم را بگیرند. شرکت‌های بیمه تلاش می‌کنند رتبه‌های بالاتر را در ارزیابی موسسات برتر و معتبرتر به دست آورند.
‌ بازار کسب‌وکار و صنعت بیمه نیز اکنون دارای مقیاسی جهانی است و بنگاه‌های بزرگ بیمه به‌صورت شرکت‌های جهانی و فراملیتی محصولات متنوع خود را فراتر از محدوده‌های جغرافیای سیاسی کشور خود عرضه می‌کنند. خرید و فروش بیمه‌های اتکایی و شریک کردن موسسات مختلف در پذیرش خطرهای بزرگ و بالاتر از محدوده توانگری شرکت‌های بیمه در حال حاضر در سطح جهان بسیار رایج شده است.

خاستگاه و ماهیت شرکت‌های بیمه‌ای
‌خاستگاه فعالیت‌های بیمه‌گری و توسعه صنعت بیمه در عموم کشورها تدابیر دولت نبوده و دولت‌ها سیاستگذار ساختار و صنعت بیمه نبوده‌اند و از ابتدا وجود احتمال وقوع حادثه خطرناک و منجر به ایجاد خسارت‌های مادی و معنوی، کارگزاران اقتصادی را به سوی ایجاد ساختاری برای پذیرش پوشش خطرات احتمالی و جبران خسارت ناشی از وقوع آنها هدایت کرده است. از این‌رو ماهیت فعالیت‌های بیمه‌گری با انگیزه‌های کاسبکارانه شکل گرفته است و موسسات بیمه‌گر همگی موسسات تجاری هستند.
‌ گستره حضور شرکت‌ها و موسسات بیمه‌ای به گونه‌ای بر همه فعالیت‌ها، تعاملات، تصمیم‌گیری‌ها و جهت‌گیری‌های نظام اقتصادی و اجتماعی کشورها موثر است و کمیت و کیفیت عملکرد این شرکت‌ها قسمت عمده یا تمام جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد. همچنین بیمه‌گذاران اعم از اشخاص حقوقی داخلی یا اشخاص حقوقی خارجی که در محدوده بین‌المللی فعالیت می‌کنند و اشخاص حقیقی، برای خرید بیمه، صلاحیت، توانگری و کیفیت مناسب خدمات موسسات بیمه را همواره مد نظر داشته و تنها در صورت برخورداری موسسات مزبور از ویژگی‌های لازم با آنان وارد معامله محصولات بیمه‌ای می‌شوند.
در سطح بین‌الملل و در کشورهایی که دولت صرفاً در مقام ناظر، سیاستگذار و اعمال‌کننده حاکمیت در اقتصاد حضور دارد، هیچ‌گونه تعیین تکلیف به‌طور مستقیم برای موسسات و شرکت‌های بیمه صورت نمی‌گیرد. در این موارد، موسسات معتبر بین‌المللی‌ای هستند که موسسات بیمه را با استفاده از معیارها و شاخص‌های مختلف در محدوده بین‌المللی ارزیابی و رتبه‌بندی می‌کنند. شرکت‌های بیمه‌گر با توجه به تخصص و توانایی‌هایی که دارند، همواره خود را در معرض ارزیابی مراجع رتبه‌بندی بین‌المللی قرار می‌دهند تا بتوانند سهمی از بازار را متناسب با صلاحیت و توانگری خود به دست آورند. موسسات رتبه‌بندی بین‌المللی نیز هیچ ارتباطی با دولت‌ها ندارند و خدمات تخصصی خود را در قالب یک فعالیت کاسبکارانه در بازار جهانی ارائه می‌کنند و صلاحیت آنان نیز وابسته به کیفیت ارزیابی‌ها، تحلیل‌ها و اظهار نظرهای آنهاست.
کشورهایی نیز هستند که دولت در آنها صرفاً در جایگاه ناظر بازار نیست و در برخی فعالیت‌های اقتصادی نیز حضور و دخالت دارد. در این شرایط اثرگذاری دولت بر فعالیت‌ها، بازار و صنعت بیمه با استفاده از سهم و دخالت عملیاتی آن در صنعت بیمه صورت می‌گیرد. در این‌گونه کشورها نیز با توجه به متاثر بودن قسمت عمده یا کل جامعه از فعالیت‌های موسسات بیمه، دولت به اعمال نظارت بر موسسات بیمه از جایگاه حاکم، سیاستگذار و حافظ منافع مردم هم می‌پردازد. در حقیقت دخالت دولت در بازار بیمه، تنظیم بازار با استفاده از بنگاهداری خود با زمینه فعالیت بیمه‌گری است و از جهت تعیین صلاحیت موسسات بیمه‌ای در این‌گونه جوامع نیز به نحوی از سوی نهادهای تخصصی، موسسات بیمه تعیین صلاحیت و درجه‌بندی می‌شوند.
همچنین در کشورهایی که دولت تنها در جایگاه حاکم و سیاستگذار است و هم در جوامعی که دولت با ابزارهای لازم در صنعت بیمه حضور دارد و دخالت می‌کند، نهادهای حکومتی برای صنعت بیمه سیاستگذاری نمی‌کنند. بنگاه‌های اقتصادی فعال در صنعت بیمه، شرکت‌های در جست‌وجوی سود هستند و صاحبان آنها راهبردها و نحوه فعالیت شرکت‌ها را مشخص می‌کنند و رقابت بین شرکت‌های بیمه نیز در بازار به‌طور طبیعی و بر اساس منطق حاکم در این رشته کسب‌وکار شکل می‌گیرد. اما در ایران به دلایل مختلف تاریخی و هم به دلیل اساسی عدم شناخت عناصر موثر بر صنعت بیمه، دخالت‌های غیرموثر و موجد مزاحمت در صنعت بیمه صورت می‌گیرد به‌ طوری که عملکرد شرکت‌های بیمه را تحت تاثیر منفی قرار داده و در تحلیل نهایی موجب زیان مردم می‌شود. ملاحظه‌ای گذرا بر فراروند شکل‌گیری موسسات بیمه و بازار بیمه در ایران می‌تواند به نحوی این وضعیت را نشان دهد.

تاریخچه فعالیت‌های بیمه در ایران
‌فعالیت‌های بیمه‌گری در ایران به دوران قبل از سال‌های 1300 بازمی‌گردد. در آن دوران عمدتاً سرمایه و تخصص خارجی اساس صنعت بیمه را در کشور تشکیل می‌داد. در سال 1314 دولت اقدام به تاسیس شرکت بیمه دولتی کرد و با تشکیل شرکت بیمه ایران هم در بازار بیمه حضور یافت و دخالت و هم به طور همزمان نظارت تخصصی بر امور بیمه‌گری را نیز اعمال کرد. در این سال‌ها دولت همزمان صاحب سهام و مالک شرکت بیمه، هم سیاستگذار صنعت بیمه و هم مدیر بازار محصولات بیمه‌ای بوده است. شکل‌گیری فرآیندهای اقتصادی و تولید صنعتی در ابتدای سال‌های 1300 و سرمایه‌گذاری وسیع دولت، شاید توجیه اولیه و اساسی شکل دادن به شرکت بیمه در ایران بود و توسعه فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد رشته جدید کسب‌وکار شاید دلیل اصلی سرمایه‌گذاری دولت در شرکت بیمه نبوده است.
پس از تاسیس بیمه ایران نیز شرکت‌های بیمه دولتی و خصوصی یا با سرمایه‌گذاری مشترک بخش خصوصی و دولت در ایران شکل گرفت و به مرور محصولات مختلف بیمه از سوی شرکت‌های فعال در صنعت بیمه در بازار عرضه شد و به فروش رسید. در اساسنامه قانونی شرکت بیمه ایران که کاملاً دولتی بود، نظارت و تنظیم بازار نیز به نحوی صورت می‌گرفت اما به‌طور عمده دخالت دولت در صنعت بیمه با هدف سلامت بازار و حفظ حقوق بیمه‌گذاران بوده است.
پس از نزدیک به دو سال از تاسیس شرکت دولتی بیمه ایران، سندیکای بیمه‌گران ایران از طریق مصوبه هیات وزیران شکل گرفت و در حالی که در بازار بیمه تنها شرکت دولتی بیمه ایران فعالیت داشت، سندیکا نه فقط برای حفظ حقوق بیمه‌گران در کشور از طریق ایجاد ائتلاف صنفی و تفاهم متقابل بین شرکت‌ها و موسسات فعال در صنعت بیمه آغاز به فعالیت کرد بلکه برای یکسان کردن تعرفه‌ها و چارچوب بیمه‌نامه‌هایی که شرکت‌های بیمه خارجی و شرکت بیمه ایران صادر می‌کردند، تشکیل شد. از جمله وظایف سندیکا «تنظیم بیمه‌نامه‌ها و تعرفه‌های متحدالشکل» بود که «پس از تصویب وزارت تجارت» رعایت آن از سوی همه موسسات بیمه اجباری شد. با توجه به اینکه در ابتدای تاسیس شرکت بیمه ایران، وظایف نظارت بر بازار بیمه نیز به این شرکت محول شده بود، ابزارهای نظارت و سیاستگذاری دولت در بازار بیمه از طریق سندیکای بیمه‌گران ایران و این شرکت اعمال می‌شد. محور اصلی سیاست‌ها و دخالت‌های دولت در بازار بیمه حفظ و رعایت حقوق بیمه‌گذاران و عموم مردم بوده است.
در سال 1351 و با تصویب قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و قانون بیمه‌گری، ابزار نظارت بر فرآیند تاسیس، صدور و ابطال پروانه، شیوه تاسیس و کارکرد موسسات بیمه خارجی، انحلال و ورشکستگی، انتقال عملیات و ادغام موسسات بیمه به تصویب قانونگذار رسید. با تصویب بیمه مرکزی ایران نهاد ناظر بر بازار و نظارت بر صلاحیت موسسات بیمه‌ای با هدف صیانت از حقوق مردم و حفظ سلامت بازار شکل گرفت و بیمه ایران به شرکت دولتی فعال در صنعت بیمه تبدیل شد. سال 1351 همزمان است با شکل‌گیری و توسعه بازارهای مختلف و متنوع کسب‌وکار در ایران و گسترش فعالیت‌های اقتصادی و مالی در کشور در نتیجه به دلیل افزایش کارگزاران و واحدهای اقتصادی، نهادها و ساختارهای صنعت بیمه هم نیازمند تکمیل بود. در همین سال‌ها نیز دوره دانشگاهی رشته بیمه‌های بازرگانی ایجاد شد. در این دوره ابزار نظارت حکومت بر صنعت و بازار بیمه، بیمه مرکزی ایران و خارج از چارچوب‌های فنی نیز سیاستگذاری غیربازاری در بازار صورت نمی‌گرفت.
در مفاد فلسفه تشکیل بیمه مرکزی ایران دو بخش کاسبکارانه (بیمه اتکایی اجباری) و نظارت حاکمیتی قرار گرفته است که بدون تردید بر یکدیگر اثر متقابل دارند. به‌طور کامل نمی‌توان انتظار داشت سیاستگذاری از سوی بیمه مرکزی برای بازار و صنعت بیمه متاثر از اهداف سوداگرانه آن نباشد. در بخش کاسبکارانه، نهاد ناظر به گونه‌ای رقیب موسسات بیمه نیز هست.
تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران، سیاست‌های حاکم بر بازار بیمه، به‌طور عمده در جهت نظم دادن و حفظ حقوق عموم مردم و مخاطبان صنعت بیمه بود و موسسات بیمه خارجی هم در کنار شرکت‌های خصوصی بیمه تاسیس شدند و شروع به فعالیت کردند. در این شرایط بازار بیمه به سمت بیشتر رقابتی شدن حرکت کرد ولی پس از پیروزی انقلاب، تمام شرکت‌های بیمه فعال در بخش خصوصی مصادره و ملی شدند و با انحلال موسسات بیمه خارجی، عملاً صنعت بیمه به‌طور کامل در کنترل دولت قرار گرفت. با دولتی شدن شرکت‌های بزرگ بیمه، شرکت‌های کوچک نیز در آنها ادغام و با حضور شرکت بیمه دولتی ایران، دولت عملاً مالک صنعت بیمه کشور شد. با این وضعیت می‌توان ادعا کرد محصولات بیمه، کالاهایی دولتی شدند که از سوی صنعت دولتی بیمه عرضه می‌شد و بیمه‌گذاران به‌طور کامل مخاطب و مشتری دولت شدند. دولت در نقش مالک بدون رقیب، سیاستگذار منحصربه‌فرد صنعت بیمه نیز تلقی می‌شد. فروپاشی و تضعیف شدید دوره‌های آموزش دانشگاهی رشته بیمه به از بین رفتن فرهنگ بیمه، حتی در میان فعالان این صنعت هم دامن زد.
تا قبل از حضور شرکت‌های خصوصی در صنعت بیمه، دولت از طریق شرکت بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران و در مقام صاحب سهام شرکت‌های بیمه دولتی، اهداف و سیاست‌های مدنظر خود را در مجامع صاحبان سهام این شرکت‌ها یا از طریق سایر نهادهای سیاستگذاری و تصمیم‌گیری مربوطه پیگیری می‌کرد. در این شرایط، دولت تنها نهاد بخش عرضه محصولات بیمه‌ای از جایگاه انحصاری و اختیارات خود برای تحقق اهداف مورد نظر اقدام می‌کرد. آثار سیاست‌های دولت در این شرایط، دارایی‌ها و ساختاری را تحت تاثیر قرار می‌داد که درست یا غلط، متعلق به دولت بود. عدم افزایش ضریب نفوذ بیمه و عدم توسعه صنعت بیمه در کشور، به‌طور عمده ناشی از فقدان رقابت در بازار بیمه و حضور انحصاری دولت در بازار است. در این بازار هر یک از شرکت‌های بیمه از استقلال واقعی مالکیتی و منفعت برخوردار نیست و مدیریت مستقل هر یک از شرکت‌ها در رقابت اداری با دیگر شرکت‌های دولتی فعالیت می‌کند. به همین دلایل است که در حال حاضر هم فراگیرترین محصول این صنعت، بیمه اجباری مسوولیت دارندگان وسایط نقلیه در مقابل اشخاص ثالث است.

ورود شرکت‌های خصوصی به عرصه بیمه
به منظور تعمیم و گسترش صنعت بیمه در کشور، افزایش رقابت و کارایی در بازار بیمه، افزایش رفاه عمومی و گسترش امنیت اجتماعی و اقتصادی، افزایش نقش بیمه در رشد و توسعه اقتصادی و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه با توجه به مفاد اصل چهل و چهارم قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین‌شده، در سال 1380 اجازه تاسیس موسسات بیمه غیردولتی به اشخاص خصوصی داده شد. بر اساس این مجوز موسسات بیمه خصوصی در چارچوب و ضوابط تعیین‌شده در قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری فعالیت می‌کنند. با صدور این مجوز مقام سیاستگذاری در صنعت بیمه از جایگاه صرفاً مالک شرکت‌های بیمه‌ای جدا شده و باید پس از آن سرمایه‌گذاران در کسب‌وکار بیمه در قلمرو، شرایط و ضوابطی که در قوانین مشخص شده است به فعالیت در امر بیمه بپردازند. علاوه بر این قسمت عمده‌ای از شرکت‌های فعال در صنعت بیمه که تا قبل از این در بخش دولتی قرار داشتند، غیر از شرکت بیمه ایران به بخش‌های غیردولتی انتقال یافتند.
به‌رغم اینکه طبق جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های کلی تدوین‌شده درباره توسعه بخش خصوصی طی دهه‌های اخیر، در صنعت بیمه هم شرکت‌های غیردولتی تاسیس شده‌اند ولی همانند همه بخش‌های فعالیت اقتصادی در کشور در بازار بیمه هم بخش خصوصی واقعی وجود ندارد. تقریباً همه شرکت‌های فعلی به نحوی ناشی از سرمایه‌گذاری بانک‌های فعال در بخش شبه‌دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی هستند. در همین وضعیت نیز بیمه مرکزی جمهوری اسلامی به وسیله تدوین ضوابط و شاخص‌های مختلف و با هدف حفظ حقوق مردم و سلامت بازار، شرکت‌های بیمه را تحت کنترل و نظارت دارد. طی سال‌های قبل در تعیین نرخ حق بیمه برخی رشته‌های بیمه‌ای شرکت‌های بیمه و ارکان صلاحیت‌دار آنها دارای اختیار تصمیم‌گیری شده‌اند.
در حال حاضر نگاه دولت برای هرگونه سیاستگذاری و تعیین رهنمود برای صنعت بیمه با باور وجود منابع مالی قابل توجه و استفاده در شرکت‌های بیمه است و درصدد این نیست تا زمینه لازم را برای توسعه صنعت بیمه و تنوع محصولات آن و افزایش ضریب نفوذ بیمه در کشور به کار گیرد. شرکت‌های بیمه می‌توانند از نهادهای موثر در بازارهای مالی باشند و منابع مالی در اختیار آنها که متعلق به بیمه‌گذاران است، برای تامین مالی و توسعه سرمایه‌گذاری‌ها قابل استفاده است. شرکت‌های بیمه داخلی پس از رعایت ضوابط و معیارهای تعیین‌شده توسط نهاد ناظر، باید امکان فعالیت سودجویانه در راستای ارتقای ارزش شرکت و صرفه و صلاح سهامداران را داشته باشد و هرگونه سیاستگذاری برخلاف این رویه منجر به ضرر و زیان برای شرکت‌ها، از بین رفتن تدریجی منافع و مصالح مردمی که متقاضی دریافت خدمات مورد نیاز از شرکت‌های بیمه‌ای هستند، می‌شود.
تعیین سهمی از حق بیمه‌های دریافتی از مردم توسط شرکت‌های بیمه برای کمک به نیروی انتظامی که تقریباً در همه قوانین بودجه سال‌های اخیر تصویب می‌شود (تبصره 10 قانون بودجه سال 1395) می‌تواند به ظاهر برای کمک به این نیرو در جهت کاهش تصادفات و کم شدن خسارت‌های مادی و معنوی و کاهش ضریب خسارت شرکت‌های بیمه باشد ولی حتی اگر این هدف به‌طور واقعی مورد نظر قانونگذار باشد، به لحاظ ماهوی مغایر با ادبیات تخصصی فعالیت‌های شرکت‌های بیمه بوده و به گونه‌ای دست‌درازی به منابع مالی متعلق به مردم است. بر اساس مفاد قانون، شرکت‌های بیمه مکلفند سهمیه خود از مبلغ تعیین شده را در طول سال به حساب درآمد عمومی واریز کنند. در حالی که رشته بیمه شخص ثالث بیشترین سهم را در پورتفوی شرکت‌های بیمه داشته و همواره هم بالاترین ضریب خسارت را دارد خارج کردن قسمت مهمی از این منابع منجر به ضرردهی بیشتر این رشته در شرکت‌های بیمه هم می‌شود. این قانون در شرایطی باید اجرا شود که به دلیل رکود حاکم بر بازارهای کسب‌وکار دیگر رشته‌های بیمه یا از رونق لازم برخوردار نیستند یا به‌طور کامل هیچ سهمی را در پورتفوی شرکت‌های بیمه ندارند. اگر همین پول برای انجام اصلاحات مورد نظر قانونگذار به روشی دیگر که منجر به خدشه‌دار شدن نظام تصمیم‌گیری شرکت‌های بیمه نشود، اختصاص می‌یافت، می‌توانست اثرات مطلوب‌تری را برای شرکت‌های بیمه داشته باشد. به ‌عنوان مثال سندیکای بیمه‌گران ایران که مرکز تخصصی ائتلاف بیمه‌گران برای حفظ حقوق فعالان در صنعت بیمه است، می‌توانست با تعریف طرح مستقلی با هدف کاهش ضریب خسارت در رشته بیمه شخص ثالث و جلب موافقت شرکت‌های عضو، در جهت تجهیز منابع لازم برای انجام اصلاحات مورد نظر قانونگذار اقدام کند.
در صورتی که بیمه مرکزی در جایگاه واقعی خود در مقام ناظر بر صلاحیت شرکت‌های بیمه و سلامت بازار بیمه قرار گیرد و فعالیت‌های کاسبکارانه از ساختار آن جدا شده و رقیبی برای شرکت‌های بیمه محسوب نشود و در روش‌های نظارت خود نیز بازنگری اساسی در راستای حفظ سلامت بازار رقابتی صورت دهد، همچنین شرکت‌های بیمه‌ای هم در چارچوب نظام حاکمیت شرکتی در بازار رقابتی و با مدیریت حرفه‌ای فعالیت کنند، به بسیاری از سیاست‌های فعلی که عمدتاً از سوی دولت و به گونه‌ای نامناسب و غیرحرفه‌ای برای شرکت‌های بیمه وضع می‌شود نیازی نخواهد بود. مقام‌های سیاستگذار باید در نظر داشته باشند موسسات بیمه نظیر موجودات زنده‌ای هستند که برای تداوم حیات، نیازمند کارکرد مناسب عوامل داخلی و محیط سالم رشد و توسعه هستند و فضای نامناسب کسب‌وکار موجب ایجاد زیان برای مشتریان و سهامداران آنان که جزو حقوق عمومی محسوب می‌شود، خواهد شد.

دراین پرونده بخوانید ...

دیدگاه تان را بنویسید