ساخت چارچوب ذهنی برای سیاستگذار
حسین جوشقانی راهکارهای کارا شدن سیاست پولی را بررسی می‌کند
حسین جوشقانی می‌گوید: اگر می‌خواهید از سیاست نرخ بهره در شرایط بحرانی کنونی استفاده کنید اول باید بتوانید چارچوب ذهنی خود را توضیح دهید. یعنی مشخص کنید که اگر نرخ بهره را افزایش دادید چه تاثیری بر انتظارات تورمی خواهد داشت و در کنار این افزایش، دولت در بودجه خود چه تغییراتی خواهد داد؟
نرخ سود یکی از موثرترین ابزار برای سیاستگذار پولی است، این در حالی است که به نظر می‌رسد این ابزار کارایی خود را در اقتصاد ایران از دست داده است. حسین جوشقانی، استاد دانشگاه صنعتی شریف، معتقد نیست که این ابزار به طور کلی در ایران کارایی ندارد، بلکه معتقد است که باید برای بهره‌گیری از این ابزار ابتدا یک چارچوب ذهنی برای سیاستگذار وجود داشته باشد. از نگاه او، سیاستگذار باید در هم تنیدگی اقتصاد را در نظر بگیرد و بداند که اثر تغییر در سیاست پولی، سیاست مالی، ارزی و بازار سرمایه از هم جدا نیستند. در غیر این صورت، رفتار کج‌دار و مریز در سیاست پولی تداوم خواهد داشت و نتیجه آن کمرنگ‌تر شدن اعتماد به سیاستگذار و سخت‌تر شدن انجام اصلاحات اقتصادی در آینده است.
♦♦♦
در تمام کشورهای دنیا نرخ سود ابزاری است برای بانک‌های مرکزی که بتوانند سیاست‌های پولی را متناسب با اهداف تعیین‌شده اجرا کنند، این در حالی است که عموماً نرخ سود برای سیاستگذار در داخل کشور به عنوان یک چالش و دغدغه مطرح می‌شود، سوال مشخص این است که چرا سیاستگذار داخلی نتوانسته از این ابزار برای نیل به سیاست‌های خود بهره ببرد؟
توجه داشته باشید در تمام دنیا، نرخ بهره یا نرخ سود به عنوان یک ابزار سیاست پولی شناخته می‌شود، این ابزار در اقتصادهای دنیا کاملاً به هدف‌گذاری بانک مرکزی و در هم تنیدگی با سایر بازارهای آن کشور، بستگی دارد. به بیان دیگر، بانک مرکزی نمی‌تواند بدون داشتن دغدغه تورم، کسری بودجه و سایر متغیرها این نرخ را تعیین کند. دلیل اصلی که اثرگذاری این ابزار مهم سیاستگذاری یعنی نرخ سود را در کشور ما به چالش کشیده است، این است که این درهم تنیدگی در بین سیاستگذاران اقتصادی ما پذیرفته نشده است.
اگر بخواهیم به بحث نرخ سود بانکی بپردازیم، مهم‌ترین نکته‌ای که وجود دارد این است که تحلیل نرخ سود در سیاست پولی، بدون در نظر گرفتن سیاست مالی، سیاست‌های بانکی و سیاست نرخ ارز دولت، عملاً امکان‌پذیر نخواهد بود و نمی‌توان سیاستگذاری پولی را مستقل از سیاست مالی، تصور کرد. به بیان دیگر، برای طراحی یک سیاست پولی، لازم است که سیاستگذار ابتدا یک مدل جامع از کارکرد سیاستگذاری مالی، سیاستگذاری شبکه بانکی و سیاستگذاری نرخ ارز تبیین کند و بر اساس این مدل، سیاست‌های پولی را تنظیم کند. در حقیقت، این چهارچرخ ماشین باید با یکدیگر هم‌تراز باشند، نمی‌توان تنها با تنظیم یک چرخ، ماشین اقتصاد را به جلو حرکت داد. اما حقیقت این است که سیاستگذار ما، نمی‌خواهد تصویر درستی از سیاست مالی، ارزی و بانکی ارائه دهد و تنها قصد دارد با یک ابزار نرخ بهره، تمامی بخش‌های دیگر را نیز تنظیم کند. خب این شدنی نیست.
به عنوان یک مثال کاملاً حدی، در برخی از کشورهای دنیا، سیاست نرخ بهره مستقل اصلاً وجود ندارد که در این مورد می‌توان به کشورهای اتحادیه اروپا اشاره کرد. این کشورها، دارای سیاست‌های پولی و ارزی مستقل نیستند، اما در ازای آن پذیرفتند که سیاست‌های مالی خود را در یک چارچوب مشخص رعایت کرده و از مزایای یک واحد ارزی مشترک بهره ببرند. همچنین برخی از کشورهای کوچک نظیر پاناما نیز سیاست مستقل پولی ندارند و ترجیح می‌دهند، در ازای آن، سیاست تثبیت نرخ ارز را پیگیری کنند. این موضوع تایید می‌کند که نمی‌توان به طور کامل سیاست‌های پولی، مالی و ارزی را به شکل مستقل از یکدیگر بررسی و ارزیابی کرد. یعنی یک سیاست پولی می‌تواند در یک اقتصاد مناسب باشد و همان سیاست در اقتصاد دیگری بسیار نامناسب.
اما خود اتحادیه اروپا دارای سیاست پولی مشخصی است.
بله، اتحادیه اروپا به عنوان یک کل، سیاست پولی مشخصی دارد، اما بانک‌های مرکزی هر کشور عضو اتحادیه اروپا به طور مجزا یک سیاست پولی مستقل ندارند و اگر در این کشورها، کسری بودجه ایجاد شود، دولت نمی‌تواند به بانک مرکزی دستور دهد که این کسری را با چاپ پول جبران کند.
شما تاکید می‌کنید که برای استفاده از نرخ بهره به عنوان یک سیاست پولی باید شرایط دیگر حوزه‌ها را نیز در نظر گرفت، این موضوع مشخصاً برای اقتصاد ایران چگونه بررسی می‌شود، یعنی برای اینکه ما از نرخ بهره بانکی استفاده کنیم نباید کسری بودجه قابل توجه داشته باشیم؟ نرخ ارز باید چگونه باشد؟
به طور مشخص جواب واحدی برای سوال شما وجود ندارد و نمی‌توان گفت که یک جواب بهینه برای اقتصاد کوچک و نفتی وجود دارد که بر اساس آن بهترین سیاستگذاری ارزی، مالی و پولی تعیین می‌شود. در حقیقت جواب یکتایی وجود ندارد و این یک مساله حل‌نشده است. راه‌حل‌های متفاوتی برای آن وجود دارد که هر کدام دارای مزایا و معایبی هستند. اما اینکه یک جواب بهینه وجود ندارد، دلیل نمی‌شود که در هر کدام از این بخش‌ها سیاست دلخواه انجام دهیم. در حقیقت باید یک نگاه سازگار به این بازارها داشته باشیم، به این معنی که اگر قرار است که دولت کسری بودجه خود را با بانک مرکزی تامین کند، باید بپذیریم که بانک مرکزی اختیاری در سیاست‌های پولی خود نخواهد داشت، یا اینکه اگر سیاست تثبیت نرخ ارز را پذیرفتیم، باید سیاست سایر بخش‌ها نیز متناسب با آن تنظیم شود. (باید توجه کرد سیاست تثبیت نرخ ارز به این معنی که اگرچه نرخ اسمی ارز ثابت می‌ماند، اما این ثابت ماندن به شکل دستوری نیست، در حقیقت کاری که در حال حاضر صورت می‌گیرد، میخکوب کردن نرخ ارز است نه تثبیت نرخ ارز. متاسفانه غالب مردم و کارشناسان متوجه تمایز میان Exchange Policy Pegged و Fixed Exchange Policy نیستند. منظور از تثبیت نرخ ارز، تثبیتی است که همزمان نرخ تورم را کنترل می‌کند، در حقیقت سیاست پولی خود را به نرخ ارز لنگر می‌کند. برخلاف سیاست میخکوب نرخ ارز که قیمت ارز را مستقل از سیاست پولی ثابت نگه می‌دارد.)
برای نیل به هماهنگی میان این سیاست‌ها، اقتصاددانان دولت و سیاستگذاران پولی باید مدل ذهنی خود از اقتصاد را تعریف کنند. رئیس‌کل بانک مرکزی زمانی که می‌خواهد سیاست جدیدی را اعلام کند باید بتواند تشریح کند تا از نگاه او اقتصاد ایران چگونه کار می‌کند و تبیین کند که در این سیاست نقش دولت، نفت، بازار ارز و بانک مرکزی کجا قرار دارد.
در این زمان است که می‌تواند بگوید در این چارچوبی که برای اقتصاد در نظر دارد، چه سیاست نرخ بهره‌ای مناسب است. در حقیقت زمانی این موضوع درست خواهد بود که تیم اقتصادی دولت متشکل از رئیس سازمان برنامه و بودجه، وزیر اقتصاد و حتی شخص رئیس‌جمهور و هر کسی که مسوولیت تصمیم‌گیری‌های اقتصادی را برای بخش دولت دارد، بتواند مدلی شبیه به مدل ذهنی رئیس‌کل بانک مرکزی، در نظر داشته باشد. اگر این موارد هم‌راستا نباشند تصمیم‌گیری‌های انجام‌شده قطعاً شکست خواهد خورد.
در اینجا سوال مهم این است که بنابراین نقش استقلال بانک مرکزی چگونه ایفا می‌شود. در آمریکا کسری بودجه چند سال آینده در شرایط کنونی مشخص است. سوال اینجاست که آیا در کشورهای دیگر مانند آمریکا وزارت خزانه‌داری با بانک مرکزی هماهنگ است و دولت با توجه به کسری بودجه، نرخ بهره را تعیین می‌کند؟
در کشور آمریکا این‌گونه نیست که در شرایط عادی وزارت خزانه‌داری با فدرال‌رزرو هماهنگ باشد. استقلال بانک مرکزی دقیقاً به این معناست که در دورانی که دولت با کمبود بودجه مواجه است، نتواند از بانک مرکزی استقراض کند. دولت از ابزارهای مالی که در اختیار دارد مانند اوراق قرضه، برای سامان دادن به وضعیت بودجه خود استفاده می‌کند. به عنوان مثال اگر در حال حاضر کسری بودجه دارد اما می‌داند که چهار سال بعد با افزایش مالیات توان مالی کشور افزایش پیدا می‌کند، در حال حاضر اوراق قرضه منتشر کرده و کسری بودجه حال حاضر خود را تامین می‌کند. اما در زمان‌های خیلی خاص و نادر مانند بحران مالی سال 2008 که وضعیت به حدی بود که امکان داشت کل اقتصاد آمریکا فروپاشی کند، فدرال‌رزرو با وزارت خزانه‌داری همکاری نزدیکی انجام داد تا بتوانند بحران را سپری کنند. در آن دوران فدرال‌رزرو، با حمایت کنگره و وزارت خزانه‌داری پایه پولی آمریکا را تقریباً چهار برابر کرد و به این وسیله توانست جلوی گسترش مشکلات را بگیرد.
پس باید این نکته را مدنظر داشت زمانی که در مورد بحران صحبت می‌کنیم، همه قوای حاکمه با هم همکاری می‌کنند تا مشکلات را حل کنند. البته ایرادهایی به این نوع تصمیم‌گیری‌ها وارد است که گفته می‌شود با این شرایط هر موقع بحران باشد باید به سراغ فدرال‌رزرو رفت. با این حال در زمان بحران این همکاری‌ها به وجود می‌آید. اما باید تاکید شود که این یک استثناست و نه روال.
بگذارید در خصوص بهره‌گیری از نرخ بهره، از یک اقتصاد مشابه استفاده کنیم، در بحران ارزی سال 2014 روسیه، در این کشور پس از ناموفق بودن تزریق نقدی ارز نرخ بهره را افزایش داد و پس از آن به مرور کاهش داد. این کشور از نرخ بهره به عنوان ابزاری برای کنترل نقدینگی و نوسانات نرخ ارز بهره برد، سوال اینجاست که چرا ما نمی‌توانیم همانند این کشور از این ابزار بهره ببریم؟
در مورد روسیه، شرایط بسیار شبیه شرایطی است که ما با آن مواجه هستیم. حتی در شرایط بحرانی کنونی باز هم باید درهم تنیدگی بازارها را در نظر گرفت در غیر این صورت با مشکل مواجه خواهیم شد. در واقع باید این پرسش مهم مطرح شود که اگر نرخ سود بانکی را افزایش دهیم، بانک با چه منابعی می‌خواهد سود سپرده‌گذاران را پس دهد؟ اگر فعالیت تولیدی داشته باشد که سود بالای 25 درصد بدهد با مشکلی مواجه نخواهد شد اما شواهد نشان می‌دهد که هیچ فعالیتی در اقتصاد با این بازدهی وجود ندارد، با توجه به نرخ سودی که بانک ضمانت داده که پرداخت کند، در حقیقت مشکل امروز را به فردا منتقل می‌کند.
حرف اصلی این است که اگر می‌خواهید از سیاست نرخ بهره در شرایط بحرانی کنونی استفاده کنید اول باید بتوانید چارچوب ذهنی خود را توضیح دهید. یعنی مشخص کنید که اگر نرخ بهره را افزایش دادید چه تاثیری بر انتظارات تورمی خواهد داشت و در کنار این افزایش، دولت در بودجه خود چه تغییراتی خواهد داد؟ و نکته مهم این است که این رفتار چه اثری در بازار سرمایه خواهد داشت، چراکه در واقع با افزایش نرخ بهره، جذابیت بازار سرمایه کاهش خواهد یافت. بنابراین می‌توان از سیاستگذار پرسید که چرا بین بازار پول و بازار سرمایه، افزایش نرخ بهره را باید انتخاب کرد؟ کاری به درست بودن یا غلط بودن این تصمیم ندارم، بلکه منظورم این است که هر کسی برای پیاده کردن سیاستی باید یک چارچوب ذهنی داشته باشد که مطابق با این چارچوب، سیاست‌های خود را پیاده کند و من مشتاقم که اگر سیاستگذار پاسخی برای این سوالات دارد بشنوم. آن موقع می‌توان سیاست او را نقد و بررسی کرد.
در حال حاضر دو نگاه نسبت به نرخ سود وجود دارد، گروهی معتقدند برای کنترل نوسان دیگر بازارها باید نرخ سود را افزایش داد، اما برخی معتقدند افزایش نرخ سود در حقیقت به تاخیر انداختن تورم است و باید اجازه تخلیه تورم در حد معقول داده شود، از نگاه شما کدام تصمیم در شرایط کنونی درست است؟
هر دوی این تصمیم می‌تواند درست یا غلط باشد و باز باید در قالب یک مجموعه به آن نگاه کرد و همچنین باید ارزیابی از انتظارات تورمی داشت. در سال 92، تنها عاملی که باعث تغییر روند تورم شد، انتظارات تورمی بود، مبنی بر اینکه قرار است در سیاست‌های پولی و مالی، تغییراتی ایجاد شود.
مهم‌ترین موضوع در افزایش یا کاهش نرخ سود، این است که سمت و سوی انتظارات تورمی به چه شکل خواهد بود، اگر قرار است که انتظارات تورمی افزایشی باشد، با بالا بردن نرخ بهره در واقع این سیگنال را به جامعه می‌دهیم که سیاستگذار نیز این افزایش را پذیرفته است و این موضوع باعث افزایش نرخ تورم خواهد شد. بنابراین در مرحله بعد نرخ بهره را بالاتر خواهیم برد و این سیکل ما را در نهایت به سمت ابرتورم می‌رساند. بنابراین باید به سوالات پاسخ داده شود که دولت چگونه می‌خواهد انتظارات تورمی را کنترل کند؟ و سیاست افزایش نرخ بهره را به شکلی انجام دهد که باعث افزایش مضاعف نرخ تورم نشود؟ و در نهایت سیاست آن در قبال بازار سرمایه چگونه خواهد شد؟ اگر سیاستگذار پاسخ مشخصی برای این سوالات داشته باشد، در حقیقت یک چارچوب مشخص ذهنی دارد و با توجه به این چارچوب، می‌توان تحلیل کرد که هر اقدام چه مزایا و معایبی دارد. اما تا زمانی که این ذهنیت وجود نداشته باشد، برداشتی که از سیاست‌های دولت می‌شود یک نوع شلختگی و رفتارهای کج‌دار و مریز است. و این موضوع بدترین سیگنال برای سرمایه‌گذاران، بخش خصوصی و ذی‌نفعان بخش حقیقی اقتصاد خواهد بود. نکته دیگر اقتصاد سیاسی پشت این نظرات است. بالاخره از هر کدام از این سیاست‌ها عده‌ای منتفع و عده‌ای متضرر خواهند شد. به عنوان مثال نظام بانکی که به دلیل ضعف نظارت و مقرارت به شدت به سودهای موهومی معتاد شده است، قطعاً از افزایش نرخ سود منتفع می‌شود و فعالان بازار سرمایه از این سیاست متضرر. از این‌رو مهم است که در تحلیل نظرات این وابستگی‌ها هم بررسی شود.
بنابراین در این شلختگی نیز سیاستگذار هیچ‌گاه نمی‌تواند انتظارات تورمی را کنترل کند؟
کنترل انتظارات تورمی کار ناممکنی نیست، اما روش مشخصی دارد، مبنی بر اینکه یک نگاه جامع در اقتصاد به وجود آید. در صورت نبود این نگاه جامع، فعالان اقتصادی به سیاستگذار اعتماد نمی‌کنند و خود سیاستگذار نیز رویه واحدی در تصمیم‌گیری ندارد، که در نتیجه باعث فرسودگی در سیاست‌ها و کاهش اعتماد آحاد جامعه به سیاستگذار می‌شود.
اما اگر دولت یک تیم قوی کارشناسی بسیار خوب و باتجربه، متشکل از اقتصاددانان برجسته تشکیل دهد و قدرت را به طور کامل در اختیار این گروه دهد و خود را متعهد کند که در تصمیم‌گیری‌های این گروه دخالت نخواهد کرد، این موضوع می‌تواند باعث تغییر شرایط شود. تجربه بسیاری از کشورها نشان می‌دهد که این تصمیم در شرایطی که کمترین اعتماد به دولت وجود داشته، توانسته شرایط را بازگرداند، حتی در زمانی که اقتصاد با ابرچالش‌ها دست و پنجه نرم می‌کرده است. تجربه ابرتورم در کشورهای متعدد مانند آلمان، اتریش و لهستان در دهه ۲۰ میلادی یا آرژانتین و ترکیه در سال‌های اخیر حاکی از آن است که در این کشورها به شکل قابل توجهی سیاست چاپ اسکناس جریان داشت و در اوج این بحران‌ها، با ایجاد باور مبنی بر تغییر رژیم اقتصادی، اعتماد به این کشورها بازگشته و نرخ تورم نیز بلافاصله کاهش یافته است. در واقع نمی‌توان گفت این کار نشدنی است، اما باید راهکار درست را برای آن انتخاب کرد.
بحث مهم دیگر عدم توسعه‌یافتگی مالی است که سبب می‌شود سیاست‌های پولی اثربخشی خود را نداشته باشند. به عنوان مثال خلأ قانونی در نظارت بر بانک‌ها یا قانون ورشکستگی و از همه مهم‌تر در دسترس نبودن ابزار بازار باز (open market operation) سبب می‌شود که سیاست پولی مدنظر سیاستگذار قابل اجرا نبوده یا اثربخشی خود را نداشته باشد.
