چیرگی دولت بر سیاستگذار پولی

تاکنون قوانین متعددی در زمینه بانکداری در ایران نوشته شده اما بدون تردید قانون پولی و بانکی سال 1351 یکی از مهم‌ترین این قوانین است که سمت و سوی بانکداری مرکزی و نظام بانکی را متحول ساخت. اینکه این تحولات به چه سمتی بود، در ادامه بحث می‌شود. اما بهتر است ابتدا دیدگاه بانک مرکزی بعد از تصویب قانون پولی و بانکی سال 1351 مرور شود.

یکی از رویدادهای مهم و بنیادی سال 1351 تغییر قانون پولی و بانکی کشور بود. قانون قبلی که به موجب آن وظایف بانکداری مرکزی از بانک ملی تفکیک شده و بانک مرکزی ایجاد شد، در 7 خرداد سال 1339 به دولت ابلاغ شده بود تا برای مدت پنج سال به طور آزمایشی به اجرا گذاشته شود و پس از آن مدت عیناً یا با اصلاحاتی به تصویب مجلسین برسد.

اجرای قانون بانکی و پولی عملاً اولین تجربه ایران در زمینه اتخاذ سیاست پولی جامع و بانکداری مرکزی بود. بسیاری از مشکلات که طی دوره اجرای این قانون پیش آمد در بادی امر قابل پیش‌بینی نبود، به‌خصوص که دهه 50-1340 شاهد تحولات قابل توجهی در اقتصاد کشور و سیستم بانکداری بوده است. این قانون از نظر قدرت کنترل و هدایت فعالیت‌های بانکی و ضمانت اجرای مقررات موضوعه دارای نواقص بسیاری بود.

به این ترتیب از همان اوایل کار، یعنی از سال 1342، بانک مرکزی ایران درصدد مطالعه به منظور تجدید نظر در قانون بانکی و پولی کشور برآمد. مشکلات موجود بررسی شده و نسبت به تدوین لایحه جدید اقدام شد. اولین طرح لایحه جدید پولی و بانکی در سال 1344 تهیه شد و پس از شورها و تبادل نظرهای متعدد، تغییراتی یافت و بالاخره در سال 1351 به صورت قانون موجود درآمد.

تفاوت‌های اصلی قانون جدید با قانون قبلی، در زمینه نحوه اجرای سیاست پولی و حدود اختیارات بانک مرکزی ایران است. به منظور حفظ تداوم در سیاست پولی دوره ریاست رئیس کل بانک مرکزی از سه سال به پنج سال افزایش یافت و در ترکیب شورای پول و اعتبار تغییراتی حاصل شد.

«اکنون بانک مرکزی ایران دارای اهم ابزار سنتی و جدید برای تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری و ارزی کشور است. در حقیقت شاید بتوان گفت در حال حاضر از این نظر بانک مرکزی ایران در ردیف چند بانک مرکزی مقتدر دنیا قرار دارد» (ارزیابی کلی قانون پولی و بانکی جدید و مقایسه آن با قانون بانکی و پولی قدیم کشور، ترازنامه بانک مرکزی 1351، صفحه 117).

از مطالب فوق که به طور کامل از ترازنامه بانک مرکزی (1351) استخراج شده است می‌توان استدلال کرد که بانک مرکزی نسبت به قانون پولی و بانکی دیدگاه بسیار روشنی داشته است و انتظار داشته با توجه به بسط اختیارات مقتدرتر از قبل اهدافش را دنبال کند. اما همان‌طور که تجربه سال‌های بعد نشان می‌دهد این دیدگاه بانک مرکزی بیشتر برآمده از خوش‌بینی بوده است. اگرچه قانون بانکی و پولی سال 1339 در شرایطی تدوین شد که تجربه‌ای در زمینه بانکداری مرکزی و سیاستگذاری پولی وجود نداشت، ولی این قانون تا حدود زیادی توانسته بود استقلال بانک مرکزی را حفظ کند. در این قانون 15 عضو برای شورای پول و اعتبار در نظر گرفته شده بود و در شورای پول و اعتبار، سه وزیر (وزیر صنایع و معادن؛ وزیر کشاورزی؛ وزیر بازرگانی)، دو نفر از بانک مرکزی (رئیس کل بانک مرکزی؛ دبیر کل شورای پول و اعتبار)، دادستان کل دیوان عالی کشور، نماینده اتاق بازرگانی، دبیر کل شورای عالی اقتصاد، مدیرکل بانک ملی، نماینده شورای کشاورزی مرکز، نماینده بانک‌های خصوصی و چهار متخصص مستقل (یک نفر استاد اقتصاد، یک نفر متخصص اقتصاد صنعتی، یک نفر متخصص اقتصاد پولی و مالی، یک نفر متخصص اقتصاد کارگری) حضور داشتند. سهم محدود سمت‌های دولتی و نقش پررنگ متخصصان مستقل باعث شد استقلال شورای پول و اعتبار تا حد زیادی نسبت به دولت حفظ شود. این ویژگی برجسته قانون بانکی و پولی سال 1339 در قوانین بعدی ادامه نیافت.

در قانون پولی و بانکی سال 1351 تغییرات زیادی اعمال شد که مهم‌ترین آن تغییر در ترکیب شورای پول و اعتبار بود. در شورای جدید، اعضای شورا به 11 نفر کاهش یافت که ترکیب آنها باعث شد نظر دولت در تصمیمات شورا غالب شود. در ترکیب جدید، رئیس کل بانک مرکزی، دادستان کل کشور، دو نفر از معاونان وزارتخانه‌های دارایی و اقتصاد، رئیس دفتر بودجه، رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، مدیر عامل کانون بانک‌ها، دو نفر مطلع در امور مالی و پولی، یک نفر مطلع در امور بازرگانی و صنعتی و یک نفر مطلع در امور کشاورزی حضور داشتند. اما در این ترکیب علاوه بر کاهش تعداد اعضا، نحوه انتخاب متخصصان باعث کاهش استقلال آنها شد. در قانون سال 1339، چهار متخصص به مدت سه سال از طرف هیات وزیران و یک استاد دانشگاه از طرف دانشگاه انتخاب می‌شد. ولی در قانون 1351، دوره عضویت متخصصان به دو سال کاهش یافت و این کارشناسان از طرف نهادهای بخشی‌نگر معرفی می‌شدند. وزیر کشاورزی (یک نفر)، وزیر اقتصاد (یک نفر) و وزیر دارایی (دو نفر) این متخصصان را انتخاب می‌کردند. به این صورت در این قانون استقلال شورای پول و اعتبار کاهش یافت و این روند تاکنون ادامه داشته است.

بدون تردید، ناتوانی شورای پول و اعتبار در اتخاذ تصمیمات مستقل از فشارهای دولت، عامل اصلی ناکامی‌های بخش پولی اقتصاد در دهه‌های گذشته بوده است. تورم‌های بالا و نااطمینانی در قیمت‌ها نتیجه سیاستگذاری‌های صلاحدیدی این شوراست که تحت تاثیر اهداف کوتاه‌مدت دولت قرار داشته است. علاوه بر سیاست‌های پولی، شورای پول و اعتبار وظیفه تنظیم مقررات بانکی را با هدف ثبات‌بخشی مالی نیز بر عهده دارد. همان‌طور که ضعف در استقلال بانک مرکزی منجر به بی‌ثباتی قیمت‌ها شده، این ضعف انباشت مشکلات ناشی از دخالت‌های دولت در شبکه بانکی را نیز در پی داشته است. انباشت بدهی‌های دولت در ترازنامه بانک‌ها، تکلیف بانک‌ها به پرداخت تسهیلات به بخش‌های مورد حمایت دولت و‌... مواردی است که از طریق یک شورای پول و اعتبار مستقل قابل اجتناب بود.

در اصلاحاتی که بعد از قانون پولی و بانکی (1351) انجام شد، به هیچ عنوان مساله استقلال بانک مرکزی در نظر گرفته نشد. این در حالی است که در دو دهه گذشته، کشورهای مختلف با هدف تقویت استقلال بانک مرکزی اصلاحات قانونی را انجام داده‌اند. مطالعات تجربی نیز نشان می‌دهند روند افزایش استقلال بانک‌های مرکزی در کشورهای صنعتی و در حال توسعه یکسان بوده است. این مشاهدات تاکید می‌کند که اهمیت استقلال بانک مرکزی امری پذیرفته‌شده در میان اقتصاددانان و دولتمردان است. از این‌رو استقلال بانک مرکزی ایران موردی است که باید در قوانین جدید مورد توجه قرار گیرد.

استقلال بانک مرکزی در حوزه سیاستگذاری پولی و استقلال در حوزه نظارت از موارد مورد توجه همه طرف‌های تجاری ایران بعد از توافق برجام بوده است. نهادهای مستقل اهداف مشخص و رفتار قابل پیش‌بینی دارند. از این‌رو، سرمایه‌گذاران خارجی و نهادهای مالی بین‌المللی تمایل دارند در کشورهایی وارد شوند که ریسک تغییرات شدید سیاست‌ها از طریق نهادهای مستقل کنترل شده باشد. بنابراین لازم است برای حفظ ثبات پولی و مالی داخلی و گسترش روابط مالی بین‌المللی اصلاح قوانین با هدف افزایش استقلال بانک مرکزی انجام شود. در آخرین اقدامی که در خصوص اصلاح قانون پولی و بانکی انجام شده است، در زمینه‌های مختلف تلاش شده استقلال بانک مرکزی تامین شود. ترکیب اعضای شورای سیاستگذاری پولی، نحوه نصب و عزل این اعضا، روابط دولت و بانک مرکزی و‌... مواردی است که استقلال بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و در این لایحه به آنها پرداخته شده است. اما باید در نظر داشت که استقلال بانک مرکزی موضوعی چندبعدی است و باید بانک مرکزی در ابعاد نهادی، اجرایی، پرسنلی و مالی استقلال داشته باشد.