روح و ریتم کابینه فراجناحی چیست؟

آقای روحانی گفته است دنبال کابینه ائتلافی نیست و نیز نمی‌خواهد به جناح‌های مختلف سهم بدهد. به عبارت دیگر، دنبال کابینه فراجناحی نیست. اگرچه ضرورت تشکیل یک کابینه فراجناحی در زمان کنونی و رد کابینه ائتلافی خاص سپهر سیاسی در ایران است، اما در بیشتر دموکراسی‌های حزبی نیز عمر کابینه ائتلافی کوتاه است. ورود هر عنصر از احزاب مخالف برای جلوگیری از سقوط دولت، نتیجه عکس داشته و کابینه را بی‌ثبات می‌کند، زیرا احتمال زیادی وجود دارد، هر زمان اختلافات بین جناح‌ها شدت یابد و کابینه سقوط کند. به علاوه، در برخی کشورها که دستگاه اداری پرقدرتی دارند، کارمندان ارشد وزارتخانه‌ها، کمتر با وزرای چنین کابینه‌هایی همکاری می‌کنند، چون امیدی به ماندن آنها ندارند و همین باعث کاهش کارایی دولت شده و سقوط آن را تشدید می‌کند. اما کابینه‌های فراجناحی موفق، به روح و ریتم کابینه و وعده‌های انتخاباتی توجه می‌کنند.
ضرورت طرح کابینه فراجناحی در ایران نیز از دموکراسی حزبی بیرون نیامده است، چون رای اکثریت به رئیس‌جمهور منتخب، به روشنی رای حزبی نبوده است. اما تدبیر رئیس‌جمهور این است که کارهای دولت ممکن است به خاطر ترکیب جناحی، حتی وجود افراد بیشتری از جناح مرکز‌گرا و معتدل، با مخالفت‌های مجلس و دیگر نهادها روبه‌رو شود. رایزنی با هر مقامی و هر نهادی از ضرورت‌های سیاست است اما اگر کابینه فراجناحی بی‌روح و ریتم باشد، ممکن است سرنوشت خوشی نداشته باشد.
تقریباً در این مساله اجماع وجود دارد که یک کابینه فراجناحی باید بر اساس سابقه تکنوکراتیک و تخصص فرد، صرف نظر از گرایش‌های جناحی شکل گیرد. اما سابقه کابینه‌های فراجناحی، نشان داده است که وجود معیار دیگری چون روح و ریتم کابینه نیز مهم است. حتی رعایت معیار سابقه بوروکراتیک و تخصص فرد برای هر وزارتخانه، هنوز تضمینی بر موفقیت کابینه فراجناحی نیست و تجربه نیز نشان داده است که ممکن است حسنات فردی این کابینه سیئات جمعی در برداشته باشد. در گذشته اختلاف زیادی بین تکنوکرات‌های موفق کابینه‌ها وجود داشته است که به خروج عناصر کارآمد منجر شده است. حتی اقتدار رئیس دولت، شاید بتواند جلوی علنی شدنِ عدم هماهنگی‌ها بین تکنوکرات‌های موفق را بگیرد، اما نمی‌تواند کارایی جمعی را افزایش دهد.
در این نوشته عوامل بیرونی در شکست یا موفقیت کابینه‌های فراجناحی که ممکن است به ساخت قدرت برگردد، ثابت فرض گرفته می‌شود و تنها به عامل مهم درونی در موفقیت کابینه فراجناحی یعنی ریتم و روح آن توجه داریم.
برای توجه به ریتم کابینه باید ساختار کابینه را بررسی کرد. ریتم کابینه یعنی توجه به عناصر مختلف و گاه متناقض در کابینه. مساله‌ای که در بحث‌های انتخاباتی این دوره به علت پررنگ شدن مساله انرژی هسته‌ای و تورم اقتصادی افسار‌گسیخته در سیاست و اقتصاد ایران مغفول ماند، ضرورت تحول در سیاستگذاری اجتماعی بود. تا اینجا همه بحث‌ها اقتصادی بوده است. حتی برنامه هدفمند کردن یارانه‌ها که ماهیتاً اجتماعی است نیز تحت سلطه اندیشه اقتصادی قرار گرفته است. تقریباً تمام راهکارهایی که تا به حال، همه روی آن تمرکز کرده‌اند، انتخاب شایسته‌ترین تکنوکرات‌ها برای پست‌های اقتصادی است، مانند وزارت اقتصاد و دارایی، تشکیل مجدد سازمان برنامه و بودجه، وزارت صنایع، نفت و بانک مرکزی. اما کمتر کسی به وزارتخانه‌های سیاستگذار اجتماعی مانند وزارتخانه بزرگ تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم، وزارت بهداشت، وزارت ورزش و جوانان توجه می‌کند. گویا بار دیگر همگی، نانوشته، بر نظریه کلاسیکِ ترجیح رشد اقتصادی بر رفاه و عدالت اجتماعی اجماع پیدا کرده‌اند. نباید گذشته را از یاد برد که در پایان دوره ریاست‌جمهوری آقای خاتمی عدم توجه به عدالت اجتماعی از سوی کاندیداهای مطرح اصلاح‌طلبان، نتیجه‌اش پیروزی رقیبان آنها و ظهور گفتمان عدالت پوپولیستی برای دو دوره شد. درس‌هایی که می‌توان از گذشته نزدیک و گذشته دور (دهه 1340 شمسی) گرفت توجه به ریتم و روح در کابینه فراجناحی است.
حتی اگر تنها به وزارتخانه‌های اقتصادی توجه شود، و پایه کار دولت همان نظریه رفاه کلاسیک باشد، باز هم ریتم در وزارتخانه‌های اقتصادی اهمیت دارد. در دهه 1340 که مصادف با اجرای برنامه سوم و چهارم توسعه بود، ریتم کابینه، به ویژه در مورد وزارتخانه‌های اقتصادی به موفقیت برنامه‌های اقتصادی منجر شد؛ اجرای برنامه‌های توسعه. هماهنگی بین وزارتخانه‌های اقتصادی، ریتمی ایجاد کرده بود که اختلافات قبلی بین آنها از بین رفت. با این وجود، ریتم هماهنگ تنها بین وزارتخانه‌های اقتصادی بود و چون به ابعاد اجتماعی توجهی نشده بود برنامه‌ها با بروز ناآرامی‌های اجتماعی و سیاسی در دهه 1350 رنگ باخت. قرائن تاریخی نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر نیز کابینه‌هایی که موفقیت اقتصادی نسبی داشته‌اند، به دلیل نداشتن ریتم هماهنگ بین بخش اقتصادی و بخش اجتماعی، محصول اقتصادی کارشان نیز از دست رفته است.
اگرچه در کابینه فراجناحی معیار انتخاب، سابقه تکنوکراتیک فرد است، اما تمایلات فکری افراد به عملکرد آنها جان تازه‌ای می‌دهد و به شکل‌گیری روح جمعی در کابینه منجر می‌شود. منظور این است که معمولاً افراد متمایل به برابری و مساوات‌گرایی را برای بخش‌های اجتماعی بر‌می‌گزینند، و طرفداران کارایی را بر مسندهای اقتصادی می‌نشانند. عدم توجه به تمایلات افراد نه‌تنها ماهیت فراجناحی کابینه را مخدوش می‌کند بلکه این شائبه را به وجود می‌آورد که انتصابات برای سهم دادن به جناح‌ها صورت گرفته است و چون تاکید رئیس‌جمهور بر اقتصاد بوده است، بخش‌های اجتماعی را بین رقیبان تقسیم کرده است تا آنها را خاموش کنند. سابقه تاریخی امر نشان می‌دهد که این مساله برای وزارتخانه‌های اجتماعی رخ داده است. به علاوه، هنگامی که تفکرِ اهمیت به سیاست‌های اجتماعی در دولت وجود نداشته باشد و رشد اقتصادی مهم‌تر تلقی شود برنامه‌ریزی رفاه اجتماعی مغفول می‌ماند و وزارتخانه‌های اجتماعی غیر‌تخصصی محسوب می‌شوند، که باید افرادی بر سر آنها گمارده شوند تا بتوانند خوب توزیع کنند، نه بتوانند به رشد اقتصادی کمک کنند. منظور شرح این نظریه است که کاهش فقر، بهداشت، مسکن و سایر ابعاد رفاه عینی خود به بهبود رشد اقتصادی کمک می‌کنند.
در دنیای کنونی تمامی دولت‌ها را دولت‌های مدرن می‌دانند؛ این دولت‌ها در فرآیند دولت‌سازی و ملت‌سازی، دولت - ملت‌هایی با مرزهای مشخص جغرافیایی هستند. همین مرزبندی‌های سیاسی و جغرافیایی، دولت‌های مدرن را دولت رفاه محسوب می‌کند. اصل 29 قانون اساسی ایران به روشنی ایران را یک دولت رفاه تعریف می‌کند. اگرچه برخی اوقات در عمل این را از یاد می‌بریم، اما واقعیت‌های اجتماعی در هر دوره این اصل را به یاد ما می‌آورد. وجه مشخص یک دولت رفاه، تفکیک بین وظیفه رفاهی و وظیفه دفاعی است. در این راستا باید بین پست‌های دفاعی و رفاهی تفکیک قائل شد. به روشنی می‌توان پست‌هایی مانند وزارت اطلاعات، وزارت دفاع و حتی وزارت کشور را پست‌های دفاعی دانست که امنیت کشور را تامین می‌کنند. دسته‌ای دیگر پست‌های رفاهی هستند. در یک دولت رفاه چه وزارتخانه‌های اجتماعی و چه اقتصادی همگی پست‌های رفاهی محسوب می‌شوند. اگرچه می‌توان گفت در چارچوب وظایف رفاهی بخش اقتصادی کابینه دنبال کارایی است و بخش اجتماعی به دنبال عدالت و مساوات. مکانیسم هماهنگ‌کننده این دو بخش در کابینه‌های گذشته بر عهده سازمان برنامه و بودجه بوده است. اگر چه ممکن است برخی ادعا کنند که چون این سازمان به وظیفه خود عمل نکرد سیاست‌های رفاهی پوپولیستی آن را بلعید. اگر قرار است این سازمان احیا شود باید قبل از معرفی کابینه جایگاه آن را در کابینه فراجناحی در نظر داشت. در غیر این صورت کابینه در ابتدای کار با مشکلات جدی عدم هماهنگی دو بخش اقتصادی و اجتماعی روبه‌رو خواهد شد. بحث در مورد کارکرد این سازمان مهم و جدی است و احیای دوباره آن باید با باز‌تعریف وظیفه این سازمان صورت پذیرد. با فرض اینکه ماهیت وظیفه این سازمان توازن بین کارایی و عدالت (بین بخش‌های اقتصادی و اجتماعی) است، عملکرد آن را باید بر اساس معیار تخفیف تناقض‌های ماهوی بین وزارتخانه‌های اقتصادی و اجتماعی سنجید. در حقیقت وظیفه اصلی دولت رفاه، یعنی توازن بین نیروی کار و سرمایه، را باید بر عهده این سازمان گذاشت. اگر هم رئیس‌جمهور قصد احیای این سازمان را ندارد، باید تمامی روسای وزارتخانه‌های اقتصادی و اجتماعی تناقض‌های وظایف بین خود را به رسمیت شناخته و مسوولی برای تخفیف آنها (و نه حل و فصل نهایی، که امری ناشدنی است) بگمارند. تناقض‌های ماهوی بین وزارتخانه اقتصادی و اجتماعی امری طبیعی است، اما تناقض در درون هر وزارتخانه مناقشه‌برانگیز است و باید به راه‌حل‌های رفع آن اندیشید. تناقض درون هر وزارتخانه نه‌تنها ریتم کابینه را تحت تاثیر قرار می‌دهد، بر کارایی و عملکرد نهاد مربوطه موثر خواهد بود. به طور مثال، وزارتخانه بزرگ تعاون، کار و رفاه اجتماعی دو نوع کار متناقض انجام می‌دهد، نخست کارگزاری اقتصادی می‌کند و صدها کارخانه و سازمان اقتصادی را در سازمان تامین اجتماعی و سازمان بازنشستگی مدیریت می‌کند، و سپس، وظایف سیاستگذاری اجتماعی را انجام می‌دهد. اولاً، مدیرانی که در سال‌های اخیر بر این وزارتخانه گمارده شده‌اند در پی حل و فصل مسائل سازمان‌های اقتصادی آن بوده‌اند، تا وظیفه اصلی سیاستگذاری اجتماعی را انجام دهند. ثانیاً، جمع بین این دو وظیفه بسیار مشکل است. اگر در کوتاه‌مدت، تفکیکی بین این دو وظیفه میسر نیست، باید وزیر تکنوکرات آینده آن در ابتدای کار مدیری اقتصادی، با استقلال رای کافی برگزیند و خود متمرکز بر وظیفه اصلی سیاستگذاری اجتماعی شود، همچنان که تا حد زیادی در سال‌های 1382 تا 1384 این مساله صورت گرفت. اگرچه این تنها مسکنی خواهد بود برای تخفیف تناقض‌های درون این وزارتخانه. سازمان‌هایی مانند سازمان بازنشستگی و تامین اجتماعی، سازمان‌های اجتماعی هستند که رفته‌رفته به صورت سازمان اقتصادی درآمده‌اند و مجبور هستند وقت زیادی را برای حل و فصل مسائل شرکت‌های اقتصادی خود تخصیص دهند.
در بخش اقتصادی کابینه، باید مشخص شود که دولت می‌خواهد چگونه رابطه خود را با بخش خصوصی برقرار و مستحکم کند. استحکام این رابطه به ریتم کابینه با بخش‌های دیگر کمک می‌کند. این رابطه باید بر اساس اعتماد باشد و هیچ نهاد بخش خصوصی به سازمانی دولتی که ریتمی هماهنگ بین وزارتخانه‌های اقتصادی‌اش وجود ندارد، اعتماد پیدا نمی‌کند. این یکی از مشکل‌ترین کارها در کابینه فراجناحی است. راهکاری که در دهه1340 به کار برده شد این بود که حداقل یک وزارتخانه محرم و رابط بخش خصوصی (از طریق اتاق بازرگانی) با دولت بود و در کابینه این مساله به رسمیت شناخته شده بود. به علاوه، بخش خصوصی نحیف در ایران را تنها با صدور مجوز، وضع تعرفه ترجیحی، کمک‌های ارزی، تسهیلات بانکی، تسهیلات گشایش اعتباری و دادن اطلاعات مختلف نمی‌توان امیدوار و مطمئن کرد، بلکه باید در مقابل انحصارهای دولتی و شرکت‌های موازی را نیز تقویت کرد. دومین مساله که یک کابینه فراجناحی با آن روبه‌رو است، و به ریتم کابینه با بخش سوم یا نهادهای مدنیِ حرفه‌ای کمک می‌کند، حل مساله بین حرفه‌ای‌ها و تکنوکرات‌هاست. این مساله هنوز در سیاست و دولت روشن نشده است که بین تکنوکرات و حرفه‌ای تمایز وجود دارد. این مفاهیم بارها به‌جای یکدیگر به‌کار رفته است، اما هنوز تعریف روشنی از هرکدام در حوزه سیاست ایران وجود ندارد. تکنوکرات دولتی مدیری است متخصص، که در نظام بوروکراتیک مشروعیت خود را از نظام سلسله‌مراتبی خود می‌گیرد؛ به ارباب رجوع و بالادستان خود باید پاسخگو باشند و معیارهای سنجش او نیز کارایی و استانداردهای نظام بوروکراسی است. در مقابل حرفه‌ای‌ها مشروعیت خود را از دانش و علم می‌گیرند؛ باید به همالان خود یعنی حرفه‌ها پاسخگو باشد؛ و استانداردها و پارادایم‌های علمی را رعایت کنند. اینکه مهندس عضو جامعه مهندسین، یا استاد عضو هیات علمی دانشگاه، یا پزشک عضو نظام پزشکی، وزیر مسکن، وزیر علوم، و وزیر بهداشت شوند مانعی نیست. اما نخست باید تکنوکراتی در دستگاه اداری باشند و بر اساس عملکرد بوروکراتیک خود ارزیابی شوند. دوم، اینکه بین حوزه حرفه‌ای و نهادهای مدنی مربوطه تمایز قائل شوند. در بسیاری موارد تکیه بر وزیری که قبلاً عضو نهاد مدنیِ حرفه‌ای بوده است، آفت کارکرد نهادهای مدنی از یک سو و نیز عملکرد وزرای حرفه‌ای از سوی دیگر شده است. به علاوه، در بیشتر کابینه‌های موفق تاکید بیشتر بر سابقه مدیریت فرد بوده است تا بر حرفه‌ای بودن آن. به طور مثال، یک کارگر موفق و حرفه‏ ای سینما لزوماً مدیرخوبی برای معاونت سینمایی وزارت ارشاد نیست یا یک نویسنده برای وزارت ارشاد. ختم کلام، وزارتخانه‌های اقتصادی و اجتماعی دولت را باید در چارچوب یک دولت رفاهی تعریف کرد و با کنار گذاشتن اولویت‌گذاری بین رشد اقتصادی و مساوات‌گرایی و انصاف در توزیع ثروت‌های جامعه از تکرار اشتباهات گذشته پرهیز کرد.