وقتی همه خواب بودند
مالاوی چرا کشور سال اکونومیست شد؟
در سالی که همه جهان کم‌و‌بیش درگیر شیوع ویروس کرونا بوده‌اند، کشوری محصور در خشکی در جنوب شرقی آفریقا، عنوان بهترین کشور سال را از نظر هفته‌نامه اکونومیست از آن خود کرد. مالاوی، که با زامبیا و تانزانیا و موزامبیک همسایه است، از جمله مستعمرات بریتانیا به شمار می‌رفت و اکنون عضوی از اتحادیه کشورهای مشترک‌المنافع است. این کشور که در زمانی با نام نیاسالند شناخته می‌شد، سرانجام در سال 1964 استقلال خود را از بریتانیا به دست آورد و نامش به مالاوی تغییر کرد. مانند اکثر کشورهای استقلال‌یافته، داستان تنها با پیروزی مبارزات به پایان نمی‌رسد، بلکه سیری تازه از چالش‌ها پیشروی کشور قرار می‌گیرد. مالاوی تازه استقلال‌یافته نیز از این قاعده مستثنی نبوده است. در ادامه به طور مختصر به تاریخ تحولات سیاسی این کشور اشاره می‌کنیم تا دلیل انتخاب هفته‌نامه اکونومیست روشن شود. سپس به طور جداگانه به ساختار نظام سیاسی و حقوقی، اقتصاد و دیگر سیاست‌های اجتماعی در این کشور می‌پردازیم.
چه بود؟ چه شد؟
داستان از جایی شروع می‌شود که مالاوی هم تحت تاثیر جریان‌های ملی‌گرایانه که در دهه‌های 1950 و 1960 میلادی آفریقا را فراگرفته بود، پس از استقلال، شاهد روی کار آمدن دولتی تک‌حزبی بود. این دولت تک‌حزبی که به رهبری هاستینگز باندا تشکیل شد، سه دهه بر مالاوی حکومت کرد. در واقع طولی نکشید که رئیس‌جمهور جمهوری تازه‌تاسیس مالاوی به سرکوب و خودکامگی روی آورد. تاریخ حکمرانی سه دهه‌ای باندا سراسر خشونت و سرکوب است. ضمن آنکه در تمامی این سه‌دهه مردم مالاوی همواره در فقر به سر می‌برده‌اند. در اوایل دهه 1990 میلادی، فشارهای سیاسی و بین‌المللی افزایش یافت و کار به جایی رسید که رئیس‌جمهور این کشور با برگزاری همه‌پرسی موافقت کرد. البته ناگفته نماند که او طی سه دهه توانسته بود یک اتحادیه تجاری را ایجاد کند که منابع این کشور کوچک و نه‌چندان غنی را به جایی برساند که در کشاورزی و توسعه صنعتی پیشرفت‌هایی داشته باشد. اما واضح است که بزرگ‌ترین مشکل چنین پیشرفت‌هایی فراگیر نبودن آن است. به واقع، درآمدهای حاصل از این توسعه، اهرمی بود برای بر سر قدرت ماندن باندا از دهه 1960 تا 1990 میلادی. ماحصل همه‌پرسی 1993، رای آوردن دموکراسی چندحزبی به جای نسخه تک‌حزبی موجود بود. به دنبال این امر، یک شورای ریاست جمهوری تشکیل و تغییراتی در قانون اساسی داده شد که طبق آن، ریاست جمهوری مادام‌العمر منسوخ و اولین انتخابات چندحزبی در تاریخ مالاوی در سال 1994 برگزار شد. طی این انتخابات، باندا از وزیر سابق کابینه‌اش، باکیلی موزولی شکست خورد و او توانست در انتخابات بعدی نیز مجدد انتخاب شود. بدین‌ترتیب تا سال 2004 رئیس‌جمهور بود. در این سال پس از دودوره ریاست جمهوری موزولی، بینگوآ موتاریکا اداره کشور را به دست گرفت. در سال 2009 به‌رغم همه چالش‌های موجود، به نظر می‌رسید که دستاورد همه‌پرسی یعنی دموکراسی چندحزبی همچنان پابرجاست. در این سال، موتاریکا مجدد به ریاست جمهوری رسید. اما طولی نکشید که در سال 2011 اعتراضات گسترده‌ای سراسر کشور را فراگرفت که طی آن چندین نفر کشته و زخمی شدند. این اعتراضات عمدتاً به دلیل هزینه‌های بالای زندگی و ضعف حاکمیت در کمبود ذخایر ارزی و عدم توفیق در ایجاد روابط خارجی صورت پذیرفت. چندین ماه پس از این اعتراضات، موتاریکا ناگهان به دلیل حمله قلبی درگذشت. این اتفاق که در آوریل 2012 روی داد سبب شد تا معاون موتاریکا یعنی جویس باندا (که نام خانوادگی‌اش ارتباطی با رئیس‌جمهور سابق ندارد) موقتاً قدرت را تا برگزاری انتخابات به دست بگیرد. در سال 2014 و به دنبال برگزاری انتخابات، جویس که خود برای آن نامزد شده بود نتوانست پیروز شود و پیتر موتاریکا، برادر رئیس‌جمهور فقید به قدرت رسید. موتاریکا که به نظر می‌رسید خط مشی برادر خود را دنبال می‌کند، در انتخابات سال 2019 که با حرف و حدیث‌های بسیاری همراه بود، پیروز اعلام شد. ناظران خارجی حاضر در انتخابات با تردیدهایی انتخابات را تایید کردند، اما طولی نکشید که برگه‌های رای که روی آنها با غلط‌گیر خط کشیده شده بود، یافت شد و دستمایه اعتراضات قرار گرفت. مردمی که به خیابان‌ها ریخته بودند از این انتخابات با عنوان انتخابات غلط‌گیر یاد می‌کردند. در نهایت دادگاه قانون اساسی این کشور وارد عمل شد و پس از ماه‌ها کش‌و‌قوس، در فوریه سال 2020 در حالی که جهان با همه‌گیری دست‌و‌پنجه نرم می‌کرد، انتخابات را ابطال کرد و رای به برگزاری مجدد انتخابات داد. در نتیجه این انتخابات لازاروس چاکورا در ژوئن همان سال به قدرت رسید. اقدام تحسین‌برانگیز نظام قضایی مالاوی در نپذیرفتن رشوه و تلاش برای پرده‌برداری از حقیقت، سبب شده است تا مالاوی با وجود فقر و مشکلات بسیار، چشم‌انداز خارق‌العاده‌ای را برای نیل به ارزش‌های دموکراتیک پیشروی خود ببیند و همین امر هم سبب شده است تا کشور منتخب هفته‌نامه اکونومیست در سال 2020 لقب بگیرد.
ساختار سیاسی
همان‌طور که اشاره شد، مالاوی امروز از یک حکومت دموکراتیک که حزبی است منتفع شده است و از ماه ژوئن سال 2020، لازاروس چاکورا ریاست آن را بر عهده دارد. به دنبال تغییرات قانون اساسی، نسخه فعلی که بر اساس آن حکمرانی در مالاوی جریان دارد، در می 1995 تصویب و لازم‌الاجرا شد. تفکیک قوا در این قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است و رئیس‌جمهور که بالاترین مقام کشور نیز محسوب می‌شود، برای دوره‌های پنج‌ساله انتخاب می‌شود و سپس معاونان و کابینه‌اش را برمی‌گزیند. در حوزه تقنین و قانونگذاری، مجلس ملی یا پارلمان این کشور 193 عضو دارد که آنها هم برای دوره‌های پنج‌ساله انتخاب می‌شوند. هرچند قانون اساسی این کشور دومجلسی است اما مجلس سنا در عمل وجود ندارد، و درصورتی که نیاز به تشکیل آن باشد، یک مجلس با هشتاد کرسی متشکل از رهبران سنتی از قومیت‌ها و مناطق جغرافیایی مختلف و با در نظر داشتن گروه‌هایی همچون افراد دارای معلولیت، تشکیل می‌شود. همچنین حضور زنان در این مجلس، از جمله تعهدات قانون اساسی است. دموکراسی چندحزبی فعلی در مالاوی در حال حاضر 9 حزب دارد. به علاوه، قوه قضائیه به عنوان رکن سوم حکومت، براساس مدل انگلیسی بنا شده که به یک دادگاه عالی تجدید نظر و یک دادگاه عالی و نیز دادگاه روابط صنعتی و دادگاه‌های قضایی تقسیم می‌شود. دادگاه عالی خود سه بخش عمومی، قانون اساسی و تجاری دارد. همچنین دادگاه‌های قضایی، دادگاه کودک و عدالت نیز محسوب می‌شوند. نظام قضایی این کشور از زمان استقلال، چندین بار دستخوش تغییرات شده است. تا اینکه به شکل امروزی خود رسیده و در یک سال اخیر موفقیتی در حوزه دموکراسی و حاکمیت قانون از خود برجای گذاشته است.
روابط خارجی
اگر به تاریخچه روابط خارجی مالاوی از زمان استقلال بنگریم، متوجه تاریخچه میزبانی این کشور از پناهندگان کشورهایی همچون روآندا و موزامبیک در دهه 1980 خواهیم شد. پیش از آن با استقلال مالاوی و پیوستنش به سازمان کشورهای مشترک‌المنافع، برخی کمک‌های توسعه‌ای برای مالاوی همچون برخی دیگر از اعضای مشترک‌المنافع ادامه داشت. اما این تحول سیاسی در سال 1985، سبب شد تا کشورهای اروپایی و دیگر کشورهای بزرگ صنعتی همچون ایالات متحده و ژاپن، کمک‌های بشردوستانه خود را رهسپار مالاوی کنند تا از بار اقتصادی پناهنده‌ها بر اقتصاد ضعیف مالاوی بکاهند. روند ارتباطات بین‌المللی به ویژه پس از رفراندوم دهه 1990 میلادی سرعت گرفته است و ارتباطات سیاسی این کشور فقط به حوزه دیپلماسی یا پناهندگان مربوط نمی‌شود. این کشور به گونه‌ای فعال به عضویت سازمان‌های بین‌المللی درآمده و در‌های خود را به روی این سازمان‌ها گشوده است. در سیاست دو دهه اخیر این کشور، به‌رغم همه فراز و نشیب‌ها، عنصر ثبات اقتصادی و سیاسی به عنوان یک ابتکار عمل حکمرانی دیده می‌شود. همین امر سبب شده است تا برای مثال این کشور اولین کشوری در جنوب آفریقا باشد که در حوزه نیروهای حافظ صلح آموزش بین‌المللی دریافت می‌کند.
حقوق شهروندی
در چهار سال گذشته، مالاوی از جمله کشورهایی بوده است که به طور جدی مورد توجه ناظران بین‌المللی در حوزه حقوق شهروندی قرار گرفته است. برای مثال یکی از حوزه‌های اصلی این رصد، درمورد استفاده بی‌حد‌و‌حصر پلیس از خشونت یا وضعیت بد زندان‌ها بوده است. محدودیت‌های آزادی بیان و آزادی مطبوعات و بازداشت‌های طولانی‌مدت، موضوع دیگری است که به آن توجه شده است. همچنین در عرصه اجتماعی، خشونت علیه زنان، قاچاق انسان و کار کودک، به عنوان موضوعات اساسی تلقی می‌شود. در سال‌های اخیر به ویژه در مورد مبارزه با فساد کارگروه ویژه‌ای تشکیل شده است. به علاوه مالاوی یکی از بالاترین نرخ‌های ازدواج کودکان را دارد. در همین راستا، این کشور سن ازدواج را در سال 2015 از پانزده سال به هجده سال رساند. به علاوه در همین قانون، موارد دیگری همچون حمایت قانونی از زنان درمعرض سوء‌استفاده و آزار جنسی گنجانده شده است.درمورد وضعیت زنان در مالاوی شاخص‌های بسیاری مورد استفاده قرار گرفته است. اندازه‌گیری شاخص‌ها به طور مشخص از سال 2010 جان تازه‌ای به خود گرفته است و در مورد مشارکت زنان در حوزه‌های مختلف اجتماعی و اقتصادی و سیاسی شاخص‌هایی جمع‌آوری می‌شود.
همچنین در حوزه دسترسی زنان به آموزش، حقوق زنان و مشارکتشان در بازار کار، شاخص‌های تازه‌ای مورد استفاده قرار گرفته است. اهمیت این امر از آن جهت است که کشورهای در حال توسعه همواره با چالش جمع‌آوری آمار به دلایل فرهنگی و سیاسی روبه‌رو بوده‌اند. حتی در صورت جمع‌آوری و گزارش‌دهی آمار، قابل اتکا بودن این آمارها اغلب محل تردید بوده است. اما ساختار حکمرانی مالی در یک دهه اخیر، تعهدی مضاعف بر جمع‌آوری و گزارش‌دهی این آمارها داشته است تا جایی که به محلی در آفریقا بدل شده است که بسیاری از پژوهش‌های بین‌المللی در حوزه فقرزدایی و توان‌افزایی قابلیت اجرا در آن را دارند. این امر در حداقلی‌ترین حالت خود، سبب می‌شود تا به‌رغم همه چالش‌ها، درک بهتری از وضعیت اقتصادی و اجتماعی این کشور برای پژوهشگران داخلی و بین‌المللی وجود داشته باشد. در همین راستا می‌توان به شاخص‌های اقتصادی مرتبط با وضعیت از جمله حقوق بر ارث برای زنان و شکاف دستمزد بین زنان و مردان اشاره کرد. در عرصه سیاسی نیز مشارکت زنان با میزان دسترسی‌شان به نهادهای سیاسی و تعداد کرسی‌های متعلق به زنان در پارلمان اندازه‌گیری می‌شود. در این حوزه نیز به نظر می‌رسد، جهش مثبتی به ویژه در یک دهه اخیر رخ داده است. درواقع زنان با حضور خود در عرصه‌های مختلف، ناخودآگاه سیاستمداران را بر آن می‌دارند تا مساله برابری جنیستی و حرکت به سوی آن را در ابتکارعمل‌ها و کارزارهای انتخاباتی خود بگنجانند. با توجه به اقتصاد متکی بر کشاورزی مالاوی، نقش زنان به عنوان نیروی کار همچنان برجسته است. این اهمیت زمانی بیشتر می‌شود که بدانیم بیش از 80 درصد جمعیت حدوداً بیست‌میلیونی این کشور در روستاها زندگی می‌کنند. بنابراین شاخص‌ها و نمایندگی‌شان از اوضاع سیاسی و اقتصادی و اجتماعی، نقشی بی‌بدیل در کنار رصد ناظران مستقل بین‌المللی در نیل به آزادی‌های مدنی و حقوق شهروندی ایفا می‌کند.
اقتصاد و حکمرانی
اقتصاد مبتنی بر کشاورزی مالاوی بیش از یک‌سوم از تولید ناخالص داخلی این کشور و بیش از 90 درصد صادرات این کشور را به خود اختصاص داده است. یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد این کشور وابستگی شدید به کمک‌های بین‌المللی توسعه‌ای از سوی نهادهایی همچون صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی است. مساله‌ای که در کنار فساد سیستماتیک، اثربخشی کمک‌ها را با تردید مواجه می‌کند. برای مثال، در سال 2000 میلادی صندوق بین‌المللی پول به دنبال نگرانی از فساد، کمک‌های خود را موقتاً متوقف کرد و سایر کمک‌کنندگان مالی بین‌المللی به دنبال این اقدام، چنین کردند. در نتیجه در آن سال بخش اعظم بودجه توسعه‌ای مالاوی محقق نشد. با این حال، در سال 2005 با بهبود جزئی شرایط، کمک‌ها دوباره از سر گرفته شدند و بیش از 500 میلیون دلار کمک توسعه‌ای در این کشور در زمینه‌های کلیدی همچون حفاظت از محیط زیست، برنامه‌های پیشگیرانه برای مقابله با ایدز و بهبود نظام آموزشی این کشور هزینه شده است. این چشم‌انداز، زمانی بهبود یافت که دولت مکلف به رعایت انضباط مالی شد. اما در عین حال به دلیل برخی استفاده‌های شخصی رئیس‌جمهور از بودجه موجبات نارضایتی عمومی را به وجود آورد. اساساً چالش بزرگ نظام حکمرانی مالاوی در سال‌های آغازین و دهه اول قرن بیست‌و‌یکم شفافیت در هزینه‌های کلی اقتصاد از جمله نظام خدمات درمانی و آموزش بوده است. موضوعی که در سال‌های اخیر با مشخص شدن سازوکارهای ضدفساد و به‌کار‌گیری و گزارش‌دهی شاخص‌های بین‌المللی اندکی بهبود یافته است.
کاهش کمک‌های توسعه‌ای پیامدهای دیگری همچون کاهش جذابیت‌های سرمایه‌گذاری در این کشور را هم به دنبال داشته است. برای مثال در سال 2009 سرمایه‌گذاری در این کشور حدود 23 درصد کاهش یافت. تولید ناخالص داخلی این کشور براساس معیار برابری قدرت خرید حدود 1200 دلار باشد. این عدد خود نشان از جایگاه درآمدی مالاوی در طبقه‌بندی‌های درآمدی کشورها دارد. با این حال، شاخص‌های اجتماعی که تصویر کلی توسعه را در این کشور شکل می‌دهند، پیشرفت‌هایی داشته‌اند. اما همچنان فقر یکی از مسائل کلیدی در این کشور است و شاخص توسعه انسانی در این کشور هنوز در زمره کشورهای با توسعه کم قرار می‌گیرد. البته آمار فقر مطلق در این کشور پیشرفت قابل توجهی داشته است اما این کشور همچنان در زمره اصلی‌ترین کشورهای مبارزه‌کننده با فقر مطلق تلقی می‌شود. رشد بی‌رویه جمعیت یکی از چالش‌های پیشروی این کشور است. همچنین در جنوب این کشور، به دلیل ویژگی‌های اقلیمی، سیلاب‌های ویرانگری رخ می‌دهد و همین امر سبب می‌شود معیشت مردم که به کشاورزی وابسته است، بیش از پیش تحت تاثیر قرار بگیرد. تنباکو، نیشکر، پنبه، چای و ذرت از جمله تولیدات اصلی کشاورزی مالاوی هستند. همین سهم اعظم کشاورزی سبب شده است سرمایه‌گذاری مالاوی در بخش کشاورزی بیش از اکثر کشورهای آفریقایی باشد، در واقع توسعه روستایی و اقدامات مرتبط با کشاورزی از اولویت‌های اصلی سیاستگذاری در این کشور است. البته بخش اعظم اقتصاد این کشور هم به خدمات گره خورده است و سهم اندکی برای استخراج و تولید صنعتی وجود دارد.
چارچوب سیاستگذاری
از اغاز دهه 1990 میلادی یعنی زمانی که تغییرات سیاسی گسترده‌ای در بطن قانون اساسی این کشور و شیوه حکمرانی صورت گرفت، سیاستگذاری‌های آینده‌محوری نیز برای این کشور در نظر گرفته شد که از جمله آنها می‌توان به سیاست ملی علم و فناوری و آموزش عالی اشاره کرد. این سیاست با شروع قرن بیست‌و‌یکم مورد بازنگری قرار گرفت و صندوق علم و فناوری در سال 2003 تاسیس شد. در دهه اخیر، علاوه بر اصلاحات نظام قانونگذاری و بهبود فساد، سرمایه‌گذاری نیز از اولویت‌های سیاستی مالاوی بوده است. عمده سرمایه‌گذاری‌ها در یک دهه اخیر، در کشاورزی، تولید، انرژی، گردشگری و زیرساخت‌های کشور بوده‌اند. سال 2013 را باید سالی دانست که دولت راهبردهای کلی صادرات را در این کشور به تصویب رساند و صندوقی را در سال 2014 برای چالش نوآوری در مالی تاسیس کرد. این صندوق موظف است مشوق‌های مختلفی را در حوزه‌های متنوع صادراتی برای صادرکنندگانی که تقاضای کمک مالی دارند فراهم آورد. هدف‌گذاری فعلی این چارچوب سیاستی، تنوع‌بخشی به صادرات مالی تا سال 2027 است و در نظر دارد کمک‌های مالی بیشتری را برای این منظور جذب کند. مبلغ هشت میلیون دلار برای شروع به کار این صندوق با کمک برنامه توسعه ملل متحد (undp) و وزارت توسعه بین‌الملل بریتانیا فراهم آمده است. به علاوه، از جمله دستاوردهای قابل توجه این چارچوب سیاستی، تاسیس دانشگاه‌های علم و صنعت و بهبود ظرفیت تحقیقات در علوم پایه بوده است. مجموعه این تغییرات در سطوح مختلف حکمرانی چشم‌اندازی روشن‌تر از همیشه را پیشروی مالاوی قرار می‌دهد. البته این به معنی طی یک‌‌شبه ره صدساله نخواهد بود. اما مسلماً اتفاق روشنی در مسیر پرچالش و طولانی توسعه در مالاوی خواهد بود.
