نفت سفید

مدیریت کشورهایی که دارای منابع طبیعی و زیرزمینی مانند نفت هستند از مدیریت کشورهایی که این منابع را ندارند (یا خیلی کم دارند) متفاوت است. منابعی همچون نفت برای کشورهای صاحب این منابع بسیار درآمدزاست و «می‌تواند» رشد اقتصادی بالا و توسعه اقتصادی پایدار را به ارمغان آورد. دلیل اینکه از واژه «می‌تواند» استفاده کردیم این بود که همین منابع طبیعی که در بعضی از کشورها عامل رشد و توسعه اقتصادی است در بعضی از کشورها عامل فلاکت اقتصادی می‌شود.

از جمله مهم‌ترین عواملی که تعیین می‌کند منابع طبیعی مانند نفت و گاز و امثالهم به عاملی برای توسعه یا فلاکت اقتصادی تبدیل شوند، شفافیت است. این منابع در اختیار حاکمیت قرار دارند و چگونگی حکمرانی تعیین می‌کند که چگونه از این منابع استفاده شود. در صورتی که حاکمیت با تنظیم و ایجاد یک سیستم شفاف، صفر تا صد بهره‌برداری از این منابع را در اختیار عموم قرار دهد فضا برای شایع شدن فساد بسیار تنگ می‌شود.

برای مثال شفافیت در حوزه میزان منابع نفت و گاز، اکتشافات جدید و ارزش این منابع می‌تواند به مردم کمک کند که مطالبات خود از دولت‌ها را بر اساس این اطلاعات تنظیم کنند. همچنین شفافیت در مورد اینکه چه سازمان‌ها، نهادها یا شرکت‌هایی چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی در اکتشاف، بهره‌برداری، توزیع و فروش نفت دست دارند باعث می‌شد که این منابع به صورت کارا مصرف شوند. در صورتی که اگر شفافیتی در این حوزه وجود نداشته باشد، مدیران این بخش‌ها منفعت شخصی خود را بر وظایفی که بر دوش آنها گذاشته شده ترجیح می‌دهند و بدون توجه به کارا بودن عملکردشان فقط به نفع خود عمل می‌کنند.

یکی دیگر از موارد بسیار مهمی که در حوزه صنایع استخراجی بسیار حائز اهمیت است، شفافیت در مورد میزان درآمدهای دولت ناشی از فروش مستقیم نفت و گاز (به عنوان دو مورد از مهم‌ترین صنایع استخراجی) یا مالیات‌ستانی از شرکت‌هایی است که در این حوزه فعالیت دارند (مالیات بر درآمد خالص و مالیات بر تولید دی‌اکسید کربن و انواع دیگر مالیات‌هایی که پارلمان‌ها تعیین می‌کنند). شفافیت در مورد چنین اطلاعاتی از آن جهت مهم است که مردم و نمایندگان مردم به خوبی از جریان وجود واریزی به جیب دولت آگاهی خواهند داشت و مردم بر این اساس مطالبات خود را از دولت طبق این اطلاعات بالا و پایین می‌کنند. همچنین نمایندگان مردم نیز بررسی می‌کنند که آیا درآمدهایی که از این طرق به دست آمده‌اند با آنچه پارلمان بر دوش دولت گذاشته همخوانی دارد یا خیر و اگر ندارد کدام قسمت کم‌کاری کرده است. در واقع چنین شفافیتی، کاملاً ضدفساد عمل می‌کند. البته باید توجه داشت که در صورتی چنین شفافیتی که کارکرد مقابله‌گر با فساد داشته باشد وجود خواهد داشت که نهادی که قرار است شفاف‌ساز اطلاعات باشد، از دولت مستقل باشد. نروژ یکی از کشورهایی است که توانسته شفافیت را به خوبی ایجاد کند. از دهه 1960 که منابع نفتی و گازی در نروژ کشف شد، شفافیت در مورد درآمدهای این بخش مدنظر مسوولان این کشور قرار داشت زیرا آنها می‌دانستند که بدون چنین شفافیتی، این منابع پتانسیل این را دارد که ریشه فساد را در کشورشان تقویت کند.

شفافیت در صنایع استخراجی

تمامی درآمدهای نروژ از بخش نفت و گاز به صورت عمومی در دسترس مردم این کشور قرار می‌گیرد. همچنین درآمدهای این بخش از سوی اداره حسابرسی نروژ مورد حسابرسی قرار می‌گیرد. این اداره از دولت نروژ مستقل است و نتایج حسابرسی‌ها و پایش‌های خود را به پارلمان نروژ اعلام می‌کند. حاکمیت در نروژ یکی از تقویت‌کننده‌های قوی در جریان افزایش شفافیت در بخش نفت، گاز و درآمدهای معدنی است و از سال 2003 در «برنامه شفافیت صنایع استخراجی» (EITI) مشارکت خود را آغاز کرده است.

EITI یک برنامه بین‌المللی میان ایالت‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های غیردولتی است که با هدف افزایش شفافیت چرخه درآمدهای شرکت‌هایی که در صنایع استخراجی فعالیت دارند ایجاد شده است. هدف از افزایش شفافیت این است که شهروندان بتوانند به جریان درآمدها دسترسی داشته باشند و با توجه به این اطلاعات، تقاضای خود برای استفاده منصفانه و پایدار از درآمدهای ناشی از استخراج منابع طبیعی را به گوش مقامات دولتی برسانند. دولت‌های پاسخگو و مردمی که اطلاعات شفاف دارند با یکدیگر همکاری خواهند کرد و ثبات اقتصادی را به وجود می‌آورند. همچنین این همکاری (ناشی از پاسخگویی دولت و شفافیت اطلاعات برای مردم) امنیت انرژی را افزایش می‌دهد و باعث می‌شود سرمایه‌گذاری در حوزه انرژی کارایی بالایی داشته باشد.

همچنین شفافیت اطلاعات در مورد درآمدهای مالیاتی شرکت‌هایی که در بخش منابع نفت و گاز نروژ فعالیت می‌کنند (مانند بخش‌های دیگر) یک قاعده اساسی در مدیریت منابع زیرزمینی این کشور است. دولت نروژ و بخش نفت در این کشور نیز در تلاش هستند که این اطلاعات را بیش از پیش در دسترس عموم قرار دهند. این شفافیت فقط به این معنا نیست که داده‌های مربوط به درآمدهای بخش نفت و گاز در اختیار مردم قرار گیرد بلکه چگونگی در اختیار قرار دادن این اطلاعات نیز بسیار مهم است. اطلاعات در نروژ به صورت طبقه‌بندی‌شده و منظم در اختیار عموم قرار می‌گیرند و این‌گونه نیست که انبوهی از اطلاعات به طور نامنظم در دسترس قرار گیرد.

شرکت‌های عضو انجمن صنعت نفت نروژ (OLF) تلاش برای افزایش سطح شفافیت در صنایع استخراجی را افزایش داده‌اند (به دلیل قوانینی که در این حوزه وجود دارد و انجمن صنعت نروژ اعضای خود را ملزم به اجرای این قوانین کرده است). OLF در سال 2006 از طرف اعضای خود موافقت کرد که اطلاعات مربوط به درآمدهای مالیاتی نروژ حاصل از عملیات شرکت‌های نفتی در این کشور را منتشر کند. همچنین شرکت‌های دیگر که عضو این انجمن نیستند نیز اعلام کردند که با انجمن صنعت نفت نروژ همکاری خواهند کرد.

معیار EITI نه‌تنها درآمدهای مالیاتی مستقیم را در اختیار عموم قرار می‌دهد، بلکه انواع دیگر درآمدهای دولت ناشی از فعالیت شرکت‌ها در صنایع استخراجی نروژ را نیز منتشر می‌کند. بدین طریق تمامی جریان‌های درآمدی دولت از بخش صنایع استخراجی نروژ در اختیار مردم این کشور قرار می‌گیرد. شرکت‌های نفت هیدرو (Hydro) و استات‌اویل (Statoil) که از شرکت‌های بزرگ نفتی نروژ هستند هر دو از سال 2003 همکاری‌های خود را با EITI آغاز کرده‌اند. این دو شرکت هر ساله گزارش‌هایی را در مورد پرداخت‌هایی که به دولت نروژ دارند منتشر می‌کنند. اطلاعاتی که در مورد مدیریت منابع نروژ و درآمدهای نفتی این کشور وجود دارد در وب‌سایت وزارت نفت و انرژی نروژ به نشانی www.odin.dep.no قابل مشاهده است.

مدیریت منابع

از اوایل دهه 1960 میلادی، جست‌وجو برای نفت در نروژ نهایتاً به کاری سودده تبدیل شد. در آن زمان هیچ شرکت نفت نروژی‌ وجود نداشت و تنها تعداد کمی از سازمان‌های این کشور، چه در بخش خصوصی و چه دولتی، اطلاعات بسیار کمی درباره فعالیت‌های مرتبط با حوزه نفت (چه در حوزه کشف و استخراج و چه در حوزه سرمایه‌گذاری و فروش و...) داشتند. حتی این سوال وجود داشت که آیا در نروژ منابع نفتی قابل توجه است یا خیر؟

چالشی که در برابر نروژ در توسعه فعالیت‌های نفتی‌اش قرار داشت این بود که یک سیستم مناسب برای مدیریت منابع نفتی ایجاد کند که این سیستم بتواند ارزش استخراج نفت را برای مردم و جامعه نروژ به حداکثر برساند. در واقع از همان ابتدا دولت نروژ به دنبال این بود که از منبع جدیدی که کشف شده است به شکل کارا حداکثر بهره را نصیب مردم این کشور کند.

برای شروع، دولت نروژ مدلی را انتخاب کرد که در آن شرکت‌های خارجی تمام فعالیت‌های نفتی را در این کشور انجام دهند. در طول زمان، با تاسیس شرکت نفتی استات‌اویل متعلق به دولت، مشارکت نروژ در استخراج و بهره‌برداری از منابع نفتی‌اش افزایش پیدا کرد و دیگر این‌گونه نبود که صفر تا صد کار را شرکت‌های خارجی انجام دهند. همچنین شرکت نورسک هیدرو (Norsk Hydro) نیز مشارکت خود را در فعالیت‌های نفتی آغاز کرد.

یک شرکت خصوصی نروژی با نام ساگا پترولیوم (Saga Petroleum) نیز تاسیس شد اما بعد از مدتی به مالکیت نورسک هیدرو درآمد. همکاری و رقابت میان شرکت‌های نفتی مختلف فعال در حوزه نفت و گاز در نروژ بسیار مهم بوده است زیرا همه آنها روش‌های تکنیکی مختلف، سازمان‌دهی مختلف و روش‌های تجاری مختلفی را داشته‌اند. این خط‌مشی باعث شد که امروزه نروژ شرکت‌های نفتی متعلق به خودش را داشته باشد و صنعت نفت در این کشور رقابتی شود. همچنین اینکه درآمدهای قابل توجه و پایداری را از بخش نفت داشته باشد.

اداره حسابرسی

یکی از اقدامات مهمی که باید در هر کشوری انجام شود این است که حاکمیت و دولت (شامل حساب‌های دولت مرکزی) مورد حسابرسی قرار گیرد. اداره حسابرسی نروژ بدنه تنظیم‌کننده و حسابرس اصلی در نروژ است (طبق بند K75 از قانون اساسی نروژ) و از طریق این حسابرسی و پایش‌هایی که انجام می‌دهد، به تضمین استفاده درست دولت مرکزی از منابع کمک می‌کند. اینکه دولت مرکزی با یک مدیریت کارا و اثربخش منابع کشور را به صورت اقتصادی مصرف کند. اداره حسابرسی نروژ (The Office of the Auditor General) در سال 1816 تاسیس شد.

این اداره مامور کنترل فعالیت‌های مالی دولت بوده و از آن مستقل عمل می‌کند. به این معنا که دولت هیچ نقشی در تعیین چگونگی عملکرد این اداره ندارد و این اداره به طور خودمختار تصمیم می‌گیرد که وظایف خود را برای حسابرسی و پایش دولت چگونه اجرا کند. اداره حسابرسی نروژ نتایج حاصل از تحقیقات خود را به پارلمان ارائه می‌کند.

اهداف و وظایف اداره حسابرسی نروژ

اداره حسابرسی نروژ باید از طریق حسابرسی، پایش و راهنمایی تضمین کند که درآمدها و منابع دولت به طور درست استفاده می‌شوند و کارایی در استفاده از این منابع حرف اول و آخر را می‌زند. وظایف این اداره نیز شامل موارد زیر است:

♦ حسابرسی حساب‌های دولت مرکزی و تمامی حساب‌های سازمان‌های دولتی که به دولت مرکزی جواب پس می‌دهند شامل شرکت‌های دولتی و نهادهایی که دولت به آنها اختیارات ویژه‌ای داده است و صندوق‌های دولتی (حسابرسی مالی یا financial auditing). هنگام انجام حسابرسی مالی، اداره حسابرسی نروژ بررسی می‌کند که آیا حساب‌های سازمان‌های مختلف با فعالیت‌های مالی این سازمان‌ها همخوانی دارد یا نه. هنگام بررسی، حساب‌ها نباید کسری داشته باشند و باید تراز باشند. همچنین مبادلات و تصمیماتی که برای تخصیص منابع صورت می‌گیرد باید بر اساس اهدافی باشد که پارلمان نروژ تعیین کرده است. حسابرسی بخش نفت در نروژ، وزارت نفت و انرژی این کشور و تمامی سازمان‌ها، نهادها و شرکت‌های وابسته را پوشش می‌دهد.

♦ انجام تجزیه‌وتحلیل‌های سیستماتیک از اقتصاد، کارایی و اثربخشی فعالیت‌های دولت (حسابرسی اجرایی یا performance auditing). حسابرسی اجرایی مطالعات سیستماتیکی است که روی امکان‌پذیری مالی اجرای پروژه‌ها و کارایی و اثربخشی برنامه‌هایی که پارلمان نروژ تعیین کرده است صورت می‌گیرد.

♦ پایش مدیریت منافعی که دولت از وجود دارایی‌هایش در شرکت‌ها و بانک‌ها می‌تواند به دست آورد و به دست می‌آورد (کنترل شرکتی یا corporate control). کنترل شرکتی از این جهت انجام می‌شود که تضمین کند مدیران، مسوولیت‌هایی را که بر دوش آنها گذاشته شده است، منطبق با آنچه پارلمان مشخص کرده، انجام می‌دهند.

♦ هم‌بخشی در جلوگیری از نقض قوانین و پیدا کردن متخلفان از طریق حسابرسی

♦ توصیه به دولت در مورد مسائل مربوط به حسابداری و مدیریت مالی

همچنین تمامی وظایف پایشی و حسابرسی این اداره باید بر مبنای قواعد زیر باشد:

♦ این اداره باید مستقل باشد.

♦ باید دارای متخصصان تایید‌صلاحیت‌شده باشد.

♦ حسابرسان این اداره هنگام کار باید مورد بازرسی قرار گیرند.

♦ تمامی کارهای حسابرسان این اداره باید بر مبنای ارزیابی‌های اقتصادی و مالی از ریسک‌های موجود باشد.

در سال‌های اخیر، مردم دسترسی بهتری به نتایج فعالیت‌های اداره حسابرسی نروژ پیدا کرده‌اند. این اداره امروزه تمامی مدارک و مستندات خود را و همچنین تمام گزارش‌هایی را که از حسابرسی دولت به دست می‌آورد در وب‌سایت www.riksrevisjonen.no منتشر می‌کند.

درآمدهای نفتی دولت نروژ

دولت نروژ درآمدهای هنگفتی از بخش نفت دارد. به طوری که بخش نفت بیش از 30 درصد درآمدهای دولت نروژ را به ارمغان می‌آورد. دولت نروژ بخش اعظمی از این درآمد را از این طریق به دست می‌آورد: 1- مالیات‌ستانی از فعالیت‌های نفتی و گازی، 2- مالکیت مستقیم در میدان‌های نفتی و گازی، 3- سود سهامی که در استات‌اویل دارد.

مالیات‌ستانی نفتی در نروژ بر مبنای قوانین این کشور در مورد مالیات‌های شرکتی است. اما به دلیل اینکه بخش نفت نسبت به سایر بخش‌ها درآمدزایی بسیار بالایی دارد، یک مالیات به‌خصوص نیز که ویژه بخش نفت است در نروژ اعمال شده است. نرخ مالیات معمولی برای فعالیت شرکت‌ها در بخش نفت در نروژ همانند نرخ مالیاتی است که فعالان دیگری که فعالیت زمینی دارند باید بپردازند که 28 درصد است. در حالی که نرخ مالیات مخصوص بخش نفت 50 درصد است.

در نروژ هنگام محاسبه درآمدی که مشمول مالیات می‌شود (چه برای پرداخت مالیات معمولی و چه برای پرداخت مالیات مخصوص بخش نفت)، سرمایه‌گذاری شرکت‌ها باعث می‌شود که به صورت خطی از مالیاتی که باید بپردازند کاسته شود و به نوعی سرمایه‌گذاری، مقداری معافیت مالیاتی را به همراه دارد. شرکت‌ها تمامی هزینه‌های مرتبط با فعالیت‌های نفتی خود شامل جست‌وجو برای نفت، استخراج و توسعه میدان‌های نفتی را از درآمدهای خود کم می‌کنند و سپس درآمد خالص آنها مشمول مالیات می‌شود.

مالیات دیگری که از فعالان بخش نفت در نروژ گرفته می‌شود، مالیات دی‌اکسید کربن است. در سال 1991 گرفتن مالیات دی‌اکسید کربن در نروژ آغاز شد. هدف این مالیات این بود که میزان تولید این گاز مضر در بخش نفت کاهش یابد.

نتیجه‌گیری

افراد به انگیزه‌ها پاسخ می‌دهند. این جمله‌ای است که اقتصاددانان به خوبی با آن آشنا هستند. اگر یک مدیر یا مسوول در یک فضای غیرشفاف کار کند، می‌داند که اگر تخلفی هم انجام دهد مورد بازخواست قرار نخواهد گرفت زیرا ممکن است هیچ‌گاه کسی متوجه تخلف او نشود. چنین فضایی انگیزه تخلف را به شدت افزایش می‌دهد. بعد از مدتی عمده مدیران و مسوولان از سوی انگیزه تخلف و منفعت شخصی به فساد کشیده می‌شوند و دیگر ابایی هم از آشکار شدن تخلفشان ندارند، زیرا تخلف آنها برای کسی آشکار می‌شود که احتمالاً خودش هم متخلف است. اقتصاد یک علم است و نمی‌توان صرفاً با قواعد اخلاقی انتظار کارایی داشت. قواعد اخلاقی در کنار درست تنظیم شدن سازوکارها جواب می‌دهد. اگر مقامات رسمی دولتی در فضایی کار کنند که تمامی عملکردشان موشکافانه مورد بررسی قرار گیرد و در صورت تخلف مجازات شوند، در اینجا انگیزه درستکاری بر تخلف غلبه می‌کند و در این زمان است که قواعد اخلاقی می‌توانند موثر باشند.

نروژ با آگاهی از این موضوع شفافیت را در سراسر کشور ایجاد کرده است که بخش صنایع استخراجی به دلیل اهمیت و درآمدزایی بالایی که در اقتصاد نروژ دارد بیشتر از بقیه بخش‌ها شفاف‌سازی می‌شود. این شفاف‌سازی به گونه‌ای صورت گرفته که تمام مردم در صورت تمایل می‌توانند به وب‌سایت‌هایی که به آنها معرفی می‌شوند مراجعه کرده و جریان تمامی درآمدهای دولت از بخش صنایع استخراجی را به طور جزئی مشاهده کنند. همچنین اطلاعاتی در مورد چگونگی و میزان همکاری‌های دولت نروژ با بخش خصوصی و کشورهای دیگر نیز در اختیار عموم قرار می‌گیرد.