رز زرد

شفافیت، مشارکت را افزایش می‌دهد. مادامی که اطلاعات به طور دقیق و منظم در اختیار شهروندان قرار می‌گیرد، مشارکت آنها در فرآیندهای تصمیم‌گیری افزایش می‌یابد و این مشارکت مانع از شیوع فساد و توزیع رانت به نفع عده‌ای خاص در جامعه‌ای که فرهنگ کلاینتلیسم (clientelism) در آن ریشه دوانده می‌شود. بودجه‌ریزی مشارکتی در برزیل یا  i (participatory budgeting) PB نزدیک به سه دهه است که در پورتو آلگره، یکی از پرجمعیت‌ترین شهرهای جنوب برزیل آغاز شده است. بودجه‌ریزی مشارکتی فرآیندی است که در آن، شهروندان تقاضاهای خود و همچنین اولویت‌های خود را برای بهبود اوضاع شهری ارائه می‌کنند. به طوری که شهروندان پورتو آلگره از طریق مباحثات و گفت‌وگوهایی که با شهرداری خود بر سر تخصیص بودجه دارند روی بودجه‌ریزی تاثیر می‌گذارند. از سال 1989 تخصیص بودجه‌ای که برای تامین رفاه عمومی در پورتو آلگره در نظر گرفته می‌شود، تنها بعد از اینکه از طریق نمایندگان عمومی و شورای شهر مورد تایید قرار می‌گیرد، به تصویب می‌رسد.

بودجه‌ریزی مشارکتی باعث شده است خدماتی که در اختیار شهروندان پورتو آلگره قرار می‌گیرد به‌شدت بهبود یابد. برای مثال در مورد سیستم آب و فاضلاب، تا قبل از اجرایی شدن برنامه بودجه‌ریزی مشارکتی در سال 1989 تنها 75 درصد از خانوارهای پورتو آلگره دسترسی مناسب به سیستم آب و فاضلاب داشتند. اما در سال 1997 این عدد به 97 درصد کل خانوارها رسید که آن را نتیجه بودجه‌ریزی مشارکتی می‌دانند. بعد از سال 1989 و طی یک دهه، تعداد افرادی که در پورتو آلگره در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکت داشتند به سالانه 40 هزار نفر رسید. این نشان می‌دهد که بودجه‌ریزی مشارکتی پتانسیل این را دارد که درگیری شهروندان در امور بودجه‌ریزی و تخصیص منابع برای رسیدن بیشتر و بهتر به خواسته‌هایشان و در نتیجه افزایش رضایت‌شان را بالا ببرد. موفقیت مشارکت مردم در تعیین چگونگی استفاده از منابعی که برای رفاه آنها در نظر گرفته می‌شود که در شهر پورتو آلگره انجام شد، الهام‌بخش بسیاری از شهرداری‌های دیگر برزیل بود که این فرآیند را به اجرا درآورند. به طوری که امروزه از حدود 5500 شهرداری موجود در برزیل، بیشتر از 140‌تای آنها (حدود 5 /2 درصد) بودجه‌ریزی مشارکتی را اتخاذ کرده‌اند. اثرات مثبت بودجه‌ریزی مشارکتی در بهبود دسترسی شهروندان به خدمات عمومی بهتر و باکیفیت‌تر در شهرداری‌هایی که این رویکرد را اتخاذ کرده‌اند کاملاً مشهود است. مشارکت و تاثیر مردمی که در طبقه با درآمد پایین قرار دارند در فرآیند تخصیص بودجه به معنای افزایش قدرت آنها و تاثیرگذاری‌شان در تصمیماتی است که برای آنها گرفته می‌شود. اگرچه در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی منافع افراد خیلی فقیر در نظر گرفته می‌شود و این یکی از کاستی‌های PB است که باید مورد توجه و بررسی قرار گیرد و از طریق سازوکارهایی، مشارکت افراد خیلی فقیر نیز در فرآیند تخصیص بودجه ممکن شود.

پس‌زمینه

فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی در شهر پورتو آلگره برزیل در سال 1989 آغاز شد. پورتو آلگره پایتخت جنوبی‌ترین ایالت برزیل یعنی ربو گرانده دو سول (Rio Grande do Sul) است. نابرابری شدید میان ثروتمندان و فقرا چه در حوزه درآمد و چه از نظر کیفیت زندگی باعث شد که دستورالعمل جدیدی در دستور کار قرار گیرد. بی‌خانمانی و گرسنگی، واقعیت‌هایی هستند که هر روزه بخش قابل توجهی از جمعیت شهرهای برزیل درگیر آن هستند.

پورتو آلگره شهری در برزیل بود که به‌رغم امید به زندگی بالا و همچنین بالا بودن نرخ سواد در این شهر، یک‌سوم جمعیت این شهر در زاغه‌ها و حومه شهر زندگی می‌کردند؛ جایی که به آب آشامیدنی و تمیز، سیستم فاضلاب، خدمات بهداشتی و مدارس دسترسی نداشت. شهرداری پورتو آلگره برای غلبه بر این وضعیت، برنامه‌های اصلاحی خلاقانه‌ای را از سال 1989 آغاز کرد. بودجه‌ریزی مشارکتی در مرکز این برنامه‌های اصلاحی قرار داشت. PB از سوی سه شهردار آغاز شد و مورد حمایت قرار گرفت. شهردارانی که از ائتلاف تحت رهبری حزب کارگران انتخاب شده بودند.

نمایندگان مردم شهر و معمولاً آن نمایندگانی که از مناطق با درآمد پایین انتخاب شده‌اند، تصمیم می‌گیرند که تخصیص منابع در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی چگونه صورت گیرد. هر شهر شکل‌های مختلفی را برای تعیین اینکه معیار سرمایه‌گذاری برای آن شهر چه باشد اتخاذ می‌کند. همچنین در هر شهر اینکه نمایندگان چگونه انتخاب شوند، رابطه با دولت محلی چگونه باشد، فرآیند بوروکراسی به چه صورت باشد و... نیز متفاوت است. معمولاً نمایندگان هر شهر یا منطقه، سرمایه‌گذاری‌ها را اولویت‌بندی می‌کنند. این اولویت‌بندی با توجه به توزیع تصاعدی منابع است؛ صرف‌نظر از اینکه نمایندگان به صورت فردی چه درخواستی دارند. از همین‌رو مناطق فقیرتر بودجه بیشتر دریافت می‌کنند. تصمیماتی که در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی اتخاذ می‌شود غالباً چگونگی سرمایه‌گذاری روی زیرساخت‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی

بودجه‌ریزی مشارکتی شامل سه جریان از نشست‌های موازی است: انجمن‌های همسایگی (neighborhood assemblies)، انجمن‌های موضوعی (thematic assemblies) و نشست‌های نمایندگان مردم برای جلسات هماهنگی شهری. این نشست‌ها در طول سال برگزار می‌شود. اولین جریان از نشست‌های موازی به بررسی تخصیص بودجه میان 16 منطقه یا همسایگی از شهر برای انجام مسوولیت‌های معمول شهرداری‌های این مناطق می‌پردازد. مسوولیت‌هایی همچون عرضه آب و سیستم فاضلاب، راهسازی، مدیریت پارک‌ها و ایجاد آنها و مدیریت مدارس و مدرسه‌سازی. نشست‌های منطقه‌محور با 16 انجمن بزرگ آغاز می‌شود. محل این نشست‌ها نیز سالن‌ها، اتحادیه‌ها، باشگاه‌های ورزشی، کلیساها و حتی سیرک‌هاست.

در ابتدای سلسله نشست‌ها، دولت محلی برنامه سرمایه‌گذاری‌های خود را برای سال جاری ارائه می‌کند. این برنامه در سلسله جلسات سال قبل ریخته شده است. سپس در طول سال مباحثات بر سر برنامه سرمایه‌گذاری‌ها برای سال آینده انجام می‌گیرد. مباحثات برای 9 ماه به طول می‌انجامد و هر منطقه از شهر دو مجموعه از خواست‌های خود را طبق اولویت‌هایش اعلام می‌کند. یکی از این مجموعه درخواست‌های اولویت‌بندی‌شده مربوط به امور منطقه است (مواردی همچون هموارسازی راه‌ها و جاده‌سازی، ساخت مدارس یا لوله‌کشی آب و  مواردی از این دست). مجموعه دیگر نیز مربوط به امور کل شهر است (مواردی همچون پاک‌سازی ساحل‌ها از زباله).

 بعد از اینکه این دو مجموعه طبق اولویت‌ها از سوی هر منطقه اعلام شد، مباحثاتی بر سر اینکه بودجه چگونه تخصیص یابد انجام می‌شود. در این مباحثات معیارهایی همچون جمعیت، شاخص فقر، شاخص‌های فقدان (مانند نداشتن جاده‌های مناسب و مدرسه)، اولویت‌هایی که هر منطقه در هر دو مجموعه ارائه کرده است و مواردی از این دست مدنظر قرار می‌گیرد.

برای مثال اگر این‌گونه تصمیم گرفته شود که در یک سال فقط در یک منطقه مدرسه‌سازی صورت گیرد و دو منطقه با شاخص فقر یکسان و تعداد مدارس یکسان درخواست مدرسه‌سازی داشته باشند اما ایجاد مدرسه در یکی مثلاً اولویت اول و در دیگری اولویت چهارم باشد، مدرسه در منطقه‌ای ساخته می‌شود که مدرسه‌سازی اولویت اولش است. اما اگر شاخص‌های سواد یا تعداد مدرسه در این دو منطقه متفاوت باشد دیگر صرفاً اولویت مدنظر نیست و معیارهای دیگر نیز مدنظر قرار می‌گیرند. بدین طریق سیستم در صورت وجود نهادهای درست و شفافیت اطلاعات می‌تواند به صورت کارا عمل کند و رفاه اجتماعی شهر ناشی از مدرسه‌سازی بیشترین افزایش را تجربه کند.

تاثیرات و نتایج

فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی یا PB تغییرات معنادار و قابل‌توجهی را در شهر پورتو آلگره برزیل ایجاد کرده است. اگرچه مشکلاتی در نتیجه به مشکل خوردن اقتصاد برزیل در دوره‌هایی از دهه 90 و 2000 میلادی باعث شد که در تمام شهرهای برزیل فقر شدت یابد و بیکاری به یک معضل تبدیل شود؛ اما وضعیت فقرا در پورتو آلگره در جنبه‌های مختلفی طی همین دوره مواجهه اقتصاد برزیل با مشکلات متعدد، بهبود یافت. برای مثال در سال 1986، خانه‌های جدیدی که در پورتو آلگره ساخته شد 1700 بی‌خانمان را خانه‌دار کرد. اما این عدد در سال 1989 به 27 هزار رسید. همچنین دسترسی به سیستم آب و فاضلاب در پورتو آلگره از 75 درصد خانوارها در سال 1988 به 98 درصد خانوارها در سال 1997 رسید. تعداد مدرسه‌های این شهر نیز از 1986 تا پایان دهه 90 میلادی چهار برابر شد. همچنین بودجه بهداشت و آموزش پورتو آلگره از 13 درصد در سال 1985 به 40 درصد در سال 1996 رسید.

این نشان می‌دهد که بودجه‌ریزی مشارکتی علاوه بر مورد توجه قرار دادن بیشتر فقرا چقدر روی بهداشت و آموزش که از اهداف توسعه‌ای هر کشوری هستند تاثیر داشته است. همچنین این موضوع نشان می‌دهد که برعکس وعده‌های پوپولیستی که با هدف جذب رای فقرا از سوی سیاستمداران دیکتاتور داده می‌شود و در عمل نتیجه‌ای برای فقرا ندارد، بودجه‌ریزی مشارکتی چقدر بهتر می‌تواند در عمل وضعیت فقرا را بهبود بخشد بدون اینکه نیاز باشد ابزارها و وعده‌های اقتصادهای چپ و ضدلیبرال مورد استفاده قرار گیرد. ابزارها و وعده‌هایی که فقط وضعیت اقتصاد را بدتر و آن را به جای مسیر رشد و توسعه وارد جاده فلاکت می‌کنند.

سهم بودجه‌ریزی مشارکتی در کل تخصیص بودجه و بودجه‌ریزی به طور قابل توجهی در پورتو آلگره افزایش یافته است. در این شهر برای مثال 17 درصد از کل بودجه در سال 1992 از طریف فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی تخصیص داده می‌شد. این سهم در سال 1999 به 21 درصد رسید. همچنین در شهر بلو هوریزونته (Belo Horizonte) برزیل نیمی از منابعی که در سال 1999 برای سرمایه‌گذاری در این شهر از سوی دولت اختصاص داده شده بود از طریق بودجه‌ریزی مشارکتی تخصیص داده شد (چیزی حدود 64 میلیون دلار).

یکی از اندیکاتورهای موفقیت برنامه بودجه‌ریزی مشارکتی در بزریل، افزایش سهم این فرآیند در کل فرآیند بودجه‌ریزی است. در پورتو آلگره تعداد شرکت‌کنندگان در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی از کمتر از 1000 نفر در سال 1990 به بیش از 16 هزار نفر در سال 1998 رسید. این عدد در سال 1999 به 40 هزار نفر در سال رسید. این مشارکت فقط محدود به مردمی که از طبقه متوسط هستند نیست یا به حامیان سنتی حزب کارگران پورتو آلگره محدود نمی‌شود بلکه افرادی که از طبقه با درآمد سطح پایین هستند نیز نقش فعالی در این فرآیند دارند. این شفافیت و مکانیسم ذی‌حسابی در پورتو آلگره باعث ایجاد تنش‌های سالم میان مقامات رسمی دولتی و شهروندان شده است. مشارکت شهروندان باعث می‌شود تخصیص بودجه بیشتر از قبل با محوریت منافع شهروندان صورت گیرد.

عناصر کلیدی

1- اطلاعات: افشاسازی اطلاعات از طریق نشست‌هایی که در آنها نمایندگان مردم حضور دارند در شهر پورتو آلگره باعث شده است فعالیت و مشارکت شهروندان در تصمیم‌گیری برای امور زندگی‌شان افزایش یابد. مادامی که شهروندان از امکانات و موقعیت‌های جدیدی که می‌تواند برایشان وجود داشته باشد آگاه می‌شوند، می‌توانند از طریق مشارکت بیشتر در تصمیم‌گیری شهرداری‌ها، کارایی بودجه‌ریزی را افزایش دهند. این آگاهی در پورتو آلگره به مردم این شهر کمک کرده است که سلطه مقامات رسمی روی تخصیص منابع را به چالش بکشند و در نتیجه فساد را کاهش دهند.

2- فراگیری و مشارکت: اولین جنبه قدرت‌دهی به مردم در تصمیم‌گیری برای امور زندگی‌شان از طریق فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی، شرکت دادن مردم کم‌درآمد در این فرآیند است. اینکه آنها نیز در فرآیند تصمیم‌گیری برای تخصیص بودجه تاثیرگذار باشند. PB باعث شده است که بخش‌های مختلف جامعه مدنی به مشارکت فعالانه تشویق شوند و نگذارند تنها نمایندگانی که از طریق رای‌گیری انتخاب شده‌اند تصمیمات نهایی را بگیرند. در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی، هنگام تخصیص منابع به نیازهای فقرا اولویت داده می‌شود که عمده جمعیت را تشکیل می‌دهند.

 مجدداً لازم به ذکر است که هدف از بالا رفتن مشارکت فقرا در تخصیص بودجه از طریق PB این نیست که گروه‌های دیگر جامعه مورد نظر نیستند و هدف کاهش فقر و نابرابری قرار است ضدتولیدی و ضدانگیزشی عمل کند؛ بلکه بدین معناست که افرادی که در بسیاری از تصمیمات مقامات مسوول فراموش می‌شوند و فقط در زمان رای‌گیری به آنها توجه می‌شود نیز در تخصیص منابع مشارکت داشته باشند و نگذارند نمایندگانی که از طریق رای‌گیری انتخاب شده‌اند فقط در جهت منافع ثروتمندان توزیع رانت کنند. به عبارت دیگر مورد توجه قرار گرفتن فقرا در چارچوب PB کاملاً از مورد توجه قرار گرفتن فقرا از سوی سیاستمداران پوپولیست متفاوت است.

3- ذی‌حسابی: در فرآیند بودجه‌ریزی مشارکتی، شفافیت عنصر هسته‌ای برای اجرای درست آن است؛ اگرچه شیوه شفاف‌سازی از یک شهرداری به شهرداری دیگر می‌تواند کاملاً متفاوت باشد. برای اینکه مباحثات بر سر اینکه اولویت‌های هر منطقه چیست آغاز شود، دولت‌های محلی باید موقعیت اقتصادی و مالی خود را با مردم در میان بگذارند. هنگام برقراری ارتباط میان دولت محلی و مردم، واضح است که تقاضای عمومی نمی‌تواند از منابع مالی شهرداری‌ها پیشی بگیرد. بودجه‌ریزی مشارکتی پلت‌فورمی را به وجود آورده است که مردم در آن می‌توانند تقاضای خود را به طور تاثیرگذار اعلام کنند و اگر قرار شد به تقاضای آنها پاسخ داده شود، بتوانند دقیقاً نتیجه را ببینند.

از همین‌رو بودجه‌ریزی مشارکتی باعث شده است که فرهنگ کلاینتلیسم (clientelism) از میان برداشته شود. فرهنگی که فقط به عده‌ای قلیل از جامعه نفع می‌رساند. کلاینتلیسم بدین معناست که مقامات دولتی در ازای حمایت سیاسی، منافعی را در اختیار افرادی خاص قرار می‌دهند. مشارکت هرچه بیشتر مردم و به‌ویژه مشارکت فقرا از طریق PB باعث شده که شفافیت در بودجه‌ریزی افزایش یابد. به طوری که مقامات رسمی مجبور هستند بسیار بیشتر از قبل عقیده عمومی را در تصمیم‌گیری‌های خود مد‌نظر قرار دهند. همچنین تعاملات پیاپی و فشار ثابت از طرف مردم روی مقامات، ذی‌حسابی شهرداری‌ها را افزایش می‌دهد همان‌طور که در پورتو آلگره این اتفاق افتاده است.

4- ظرفیت سازمانی محلی: در مناطق مختلف، جوامع محلی به منظور رساندن صدای مردم به مقامات و تاثیرگذاری روی تصمیم‌گیری برای بودجه‌ریزی از طریق نمایندگانشان، تشکیل می‌شوند. از نمایندگان مردم انتظار می‌رود که این تقاضا را داشته باشند که تخصیص بودجه، به جای اینکه بر اساس منافع فردی انجام شود، بر اساس ملاحظات عمومی صورت گیرد. تاثیر گروه‌های محلی روی شورای شهر می‌تواند قدرت را از دست عده‌ای معدود خارج کند و نگذارد توزیع رانت میان عده‌ای به خصوص انجام شود.