پیش‌نیاز یا مانع
اصلاحات اقتصادی و پیش‌نیازهای آن در گفت‌وگو با حسین عباسی
حسین عباسی می‌گوید: اگر به دولت اجازه ندهید که بنزین را گران بکند، نمی‌تواند حقوق بازنشسته‌ها یا کارگران کارخانه را پرداخت کند یا نمی‌تواند مطالبات بخش خصوصی را بدهد. اگر به بهانه پیش‌نیازها از اصلاحات جلوگیری کنید در واقع وضع را بدتر کرده‌اید و ضربه بزرگ‌تری به مردم و اقتصاد کشور زده‌اید.
همواره در برابر انجام هر اصلاحی در اقتصاد، صداهایی بلند می‌شود که می‌گوید شرایط انجام اصلاح هنوز آماده نیست. و چه بسیار اصلاحاتی که به واسطه بیان همین جملات از نهادهای قدرتمند، به تعویق افتاده است. حسین عباسی، اقتصاددان و استاد دانشگاه مریلند، می‌گوید اصولاً پیش‌نیازهای اصلاحات اقتصادی باید بسیار باریک و مشخص تعریف شود در غیر این صورت هیچ اصلاحی در اقتصاد صورت نمی‌گیرد چون هر تغییری بازندگانی خواهد داشت. او معتقد است تنها دو مولفه امنیت و فقیر شدن شدید گروه زیادی از مردم می‌تواند دلایل درستی برای انجام ندادن یک اصلاح اقتصادی باشد و در مابقی موارد باید تن به اصلاح داد و برای گروه‌های شدیداً بازنده، که ممکن است به ورطه فقر بیفتند، با استفاده از سیاست‌های تکمیلی، راه چاره پیدا کرد.
♦♦♦
اجازه دهید مساله اصلاحات اقتصادی و پیش‌نیازهای آن را با این سوال آغاز کنم که اصولاً تا چه اندازه با این مساله موافق هستید که برای انجام اصلاحات اقتصادی ابتدا باید پیش‌نیازها فراهم شود. یا این دید که این مساله همواره باعث شده انجام اصلاحات به خاطر آماده نبودن پیش‌نیازها به تعویق بیفتد. آیا نمی‌توان اصلاحات را آغاز و در همان حین نیازهای لازم و ضروری را فراهم کرد؟
وقتی از اصلاحات اقتصادی صحبت می‌شود، مجموعه‌ای از سیاست‌ها مدنظر قرار می‌گیرد. در نتیجه پیش‌نیازهای لازم برای این اصلاحات هم یک مجموعه عوامل خواهد بود. درک این نکته نیز ضروری است که میزان موفقیت اصلاحات یک متغیر صفر و یک نیست. حال اگر این سه محور را کنار هم قرار دهیم به این نتیجه می‌رسیم که نمی‌توان گفت الزاماً چراغی به نام متغیر صفر و یک یا متغیری به نام پیش‌نیاز وجود دارد که با روشن شدنش می‌توان اصلاحات را انجام داد و به موفقیت رسید و با خاموش بودنش نباید کاری کرد چون حتماً به شکست می‌انجامد. بهتر است این‌گونه نگاه کنیم که در اصلاحات مجموعه‌ای از سیاست‌ها وجود دارد که اجرای بعضی از آنها آسان‌تر و نتایج آن ملموس‌تر است و اجرای بعضی دیگر، سخت‌تر و نتایجش بلندمدت‌تر است. به همین ترتیب بعضی از این سیاست‌ها ممکن است در مقام اجرا با مخالفت زیادی از سوی بخشی از مردم و سیاستمداران و بعضی دیگر با انتقاد و مخالفت کمتری مواجه شود. مهم‌تر اینکه فارغ از مخالفت زیاد یا کم، درجه اهمیت این سیاست‌های اصلاحی با هم متفاوت و نیازمند اولویت‌بندی است.
وقتی این مجموعه عوامل غیرصفر و یکی را کنار هم بگذارید مساله پیش‌نیازها رنگ می‌بازد. در واقع مهم این است که اولویت‌ها چگونه باشد و همزمان با اجرای برخی سیاست‌های اصلاحی، سیاست‌های مکمل اجرا شود.
به عنوان مثال اصلاح قیمتی و یارانه کالاها در دستور کار است و باید تعدیل شود. دولت هم به نان یارانه می‌دهد و هم به بنزین. اینجا اگر قرار به اصلاح باشد اولویت با حذف یا کاهش یارانه بنزین است. یا اگر قرار باشد بین اصلاح قیمت بنزین و گاز مصرفی خانوارها اولویتی قائل شویم، من ابتدا به سراغ اصلاح قیمت بنزین می‌روم. چون زمانی که قیمت بنزین تعدیل شود و افزایش یابد، قاعدتاً اثری منفی روی بعضی فعالیت‌ها خواهد گذاشت، اما مطالعات اقتصادی نشان می‌دهد که خانوار با اثرات جانبی منفی این اصلاح راحت‌تر کنار می‌آید تا اینکه گاز مصرفی خانوار دفعتاً افزایش یابد. ضمن اینکه اصلاح قیمتی باید مقداری زمان‌بر باشد تا به مردم اجازه اصلاح دهد مثلاً اینکه در حین افزایش تدریجی قیمت، خانه‌ها را عایق‌بندی کنند. با افزایش قیمت بنزین مردم می‌توانند از سفرهای غیرضروری کم کنند، اما افزایش یکباره نان مشکل ایجاد می‌کند چون عادت مصرفی مردم به یکباره تغییر نمی‌کند.
این مثال‌ها روشن می‌کند که بسته به شرایط، می‌توان اصلاح اقتصادی را به صورت غیرصفر و یکی پیش برد. با این دید، یکسری شرایط لازم است که اصلاحات در نتیجه به موفقیت برسد اما به هیچ‌وجه به این معنایی که در ادبیات رایج وجود دارد که تا پیش‌نیازها فراهم نشده است نسبت به اصلاح اقدام نکنید درست نیست. مانند آنچه در مورد اصلاح قیمت بنزین مطرح است و حرف از پیش‌نیاز اجتماعی زده می‌شود. این رویکرد قابل درک نیست. آیا منظور این است که با این اصلاح مخالفت صورت می‌گیرد؟ بله، به احتمال فراوان مخالفت صورت می‌گیرد. اگر منظور شورش است که این مساله امنیتی است. قیمت بنزین در ایران با هر متر و معیاری که حساب کنید پایین است. این مساله به سلامتی مردم به ویژه در شهرهای بزرگ صدمه می‌ِزند و اصلاح آن جزو اولویت‌های نخست است. بودجه‌ای که دولت می‌تواند از طریق کاهش یارانه بنزین به دست آورد منافع بیشتری برای اقتصاد کشور خواهد داشت.
احتمالاً مهم‌ترین مولفه در انجام اصلاحات اقتصادی خود سیاستگذار است. یعنی شخص یا حزبی که دولت را در اختیار دارد و سیاستگذاری اقتصادی می‌کند. در کشور ما هم این مساله پررنگ‌تر است چون بخش عمده‌ای از اقتصاد در ید اختیار دولت به معنای کل حاکمیت است. معمولاً سیاستمداران ما به خاطر ترس از کاهش محبوبیت از انجام اصلاحات فراری هستند و آن را به تعویق می‌اندازند. می‌توانیم بگوییم در اقتصادی مانند کشور ما، سیاستمدار خود مانع اول اصلاح اقتصادی است؟
واقعیت تقریباً غیرقابل‌انکاری است که هیچ اصلاحاتی در یک اقتصاد صورت نگرفته است مگر اینکه سیاستمدار، حزب او و گروه‌های موافق او جزو برندگان بوده باشند؛ این واقعیت همه‌جا هست. پیچیده‌اش نکنم، علت آن هم روشن است چون هر تصمیم اقتصادی، برنده و بازنده خواهد داشت. برنده‌های یک سیاست برای حفظ آن، چه مثبت باشد و چه منفی، تلاش می‌کنند. زمانی که یک سیاست بد اقتصادی مانند مجوزهای متعدد، یارانه‌ها و ... برقرار است، افراد منتفع از این سیاست‌ها برای تداوم آن تلاش می‌کنند و از سیاستمدار هم می‌خواهند که به اجرای این سیاست ادامه دهد. باید این واقعیت را پذیرفت. پس از آن می‌توان در این مورد صحبت کرد که چگونه می‌توان از یک نقطه تعادلی بد به یک نقطه تعادلی اندکی بهتر حرکت کرد. نمی‌توان این منتفعان را از جامعه حذف کرد، این ذات سیاستگذاری اقتصادی است.
هر سیاستمدار به یک مجموعه از سیاست‌های اقتصادی باور دارد و می‌خواهد برنامه‌اش را حتی با وجود مخالفت‌های احتمالی پیش ببرد. گاهی اوقات این اصلاح تدریجی انجام می‌شود که می‌توان زیانی را که برخی گروه‌ها متحمل می‌شوند به طریقی جبران کرد. این رویکرد بعد از اصلاحات معروف به اجماع واشنگتن وارد ادبیات اقتصادی شد. به این منظور که اگر اصلاحات اقتصادی انجام می‌گیرد و بازارها باز می‌شود، این مساله هم مدنظر باشد که ناگهان عده زیادی از مردم دچار فقر نشوند.
اما هیچ راه‌حل جادویی وجود ندارد و برای خروج از یک تعادل بد باید اصلاحات را انجام داد. اگر سیاستمدار به خاطر منافع خود و گروهش یا حامیانش اصلاحات اقتصادی ضروری را انجام نمی‌دهد، باید مورد شماتت قرار گیرد.
می‌توان تصور کرد که در یک جامعه، سیاستمدار خواهان ایجاد اصلاح اقتصادی است. اما نظام بوروکراتیکی آن کشور، ضعیف و دچار فساد است یا بدنه کارشناسی و اجرایی خوبی ندارد. در این صورت احتمال شکست اصلاحات بالا می‌رود. به نظر شما سهم نظام اداری و بوروکراسی در انجام اصلاحات اقتصادی چقدر است؟
جواب کوتاه سوال شما این است که این بدنه بوروکراسی، مجری اصلاحات است و در نتیجه بخش بزرگی از موفقیت به این مساله برمی‌گردد که توان اجرای درست در این بدنه چقدر است، در این تردیدی نیست. بسیار دیده شده است که یک نظام اداری، توانایی و چابکی لازم را برای انجام اصلاحات اقتصادی نداشته و در عمل کارش به شکست رسیده است. اما نکته مهم این است که سیاستمدار نباید و نمی‌تواند موانع اداری اجرا را به عنوان یک عامل برون‌زا تعریف کند. این عوامل خود بخشی از اصلاحات اقتصادی است. یعنی اگر سیاستمدار این مشکل را در نظر نگیرد، برنامه اصلاحات اقتصادی او اصلاً درست طراحی نشده است.
مثال بارزی از این نمونه در اقتصاد ایران داریم. در حالی که سیاست وزارت اقتصاد، خصوصی‌سازی تعریف شده است، وزیر وقت، جناب آقای طیب‌نیا عنوان کرد که مدیران منصوب خودش در مجموعه‌های تحت نظارت، در برابر خصوصی‌سازی آن مجموعه مخالفت یا سنگ‌اندازی می‌کنند. اصلاح این مانع و احتمالاً اخراج آن مدیر، خود بخشی از داستان خصوصی‌سازی است. خصوصی‌سازی فقط به این معنا نیست که روی کاغذ نوشته شود این مجموعه خصوصی است. اگر این اصلاح صورت نگیرد، اصلاً اصلاح اقتصادی معنا ندارد.
در برنامه اصلاح اقتصادی باید برای کارگری که بیکار می‌شود راه‌حل‌هایی در نظر گرفت اما زمانی که مدیریت آن مجموعه از قدرتش سوءاستفاده و در برابر اصلاحات اقتصادی سنگ‌اندازی می‌کند باید اخراج شود. این دیگر تعارف‌بردار نیست. این کار خود بخشی از اصلاحات است.
احتمالاً بعد از تمایل خود سیاستگذار برای انجام اصلاحات، مساله پیش‌نیازهای اجتماعی بسیار حائز اهمیت است. اینکه آیا جامعه پذیرش و ظرفیت انجام اصلاحات را دارد یا خیر. در اعتراضات اخیر در کشور هم به این مساله اشاره شد که جامعه توان اصلاح اقتصادی را ندارد و در نهایت برخی تصمیم‌هایی که قرار بود در سال آینده اجرایی شود، منتفی شد. این همان جایی است که احتمالاً بین اقتصاددانان معتقد به بازار آزاد با اقتصاددانان نهادگرا اختلاف‌نظر باشد. چراکه گروه دوم معتقدند ابتدا باید نهادها و بسترهایی ایجاد شود و بعد از آن اصلاحات انجام گیرد. در نتیجه این پرسش مهمی است که اصلاحات اقتصادی چه پیش‌نیازهای اجتماعی دارند؟ و اختلاف‌نظر بین اقتصاددان‌ها در این زمینه از چه زاویه‌ای قابل تحلیل است؟
من به اقتصاددانان طرفدار بازار بسیار نزدیک‌ترم تا اقتصاددانان نهادگرا. البته با آن تفسیری که در ایران وجود دارد؛ چون از نظر من نهادگرا در بیرون از ایران کاملاً متفاوت با داخل ایران است. اصلاحات اقتصادی طبعاً آثاری دارد که باید از پیش در موردش فکر کرد. در مورد اعتراضات اخیر هم مجموعه مطالبی که منتشر شد و من خواندم به طیف گسترده‌ای از عوامل به عنوان ریشه شکل‌گیری آن اشاره داشت، از بیکاری گرفته تا فساد. اما شاهد متقنی مبنی بر اینکه این اعتراضات نسبت به اصلاحاتی مانند افزایش قیمت بنزین باشد، وجود ندارد.
در مورد مسائل اجتماعی این قبیل اصلاحات نیز سازمان‌های اطلاعاتی و امنیتی کشور، مطالعاتی انجام می‌دهند و اگر احساس کنند که ممکن است شورش ایجاد شود، با توجه به اولویت مساله امنیت، آن اصلاحات به تعویق می‌افتد. امنیت برای اقتصاد بسیار مهم و شرط اول کارآمدی اقتصاد است. البته من کاملاً تردید دارم که ایران اصلاً در چنین فضایی قرار داشته باشد. در اقتصاد ایران، قیمت‌های مصنوعی در حامل‌های انرژی، ارز و مانند اینها وجود دارد که اشتباه است و اصلاح آنها رفاه مردم را کاهش نمی‌دهد بلکه بهبود می‌بخشد. فکر می‌کنم این اصل برای بسیاری روشن باشد.
در مورد پیش‌نیازهای اجتماعی، من می‌توانم قبول کنم که تحت شرایطی سرعت اجرای برخی برنامه‌های اصلاحی کم شود یا برخی اجرا نشود اما این دید کاملاً متفاوت از آن است که برخی در ایران با کلیت اصلاحات مخالفت می‌کنند و مثلاً می‌گویند افزایش قیمت بنزین را متوقف کنید چون مردم شلوغ می‌کنند. اولاً که احتمال ارتباط این دو عامل با هم بسیار کم است، ثانیاً منافعی که از انجام این اصلاح حاصل می‌شود بسیار بیشتر از متوقف کردن آن است. اکنون کسری بودجه کل نظام مالی دولت را به هم ریخته است و بسیاری از فعالیت‌ها به خاطر به تعویق افتادن دریافت مطالبات خود از دولت دچار مشکلات شدید شده‌اند. ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز بسیاری از فعالیت‌های مولد را از گردونه خارج کرده است. وقتی اصلاحات اقتصادی انجام شود و وضعیت مالی دولت مقداری سامان بگیرد، می‌تواند رابطه‌اش را با کسب‌وکارها بهتر کند و این به نفع جامعه است.
من برای انجام اصلاحات اقتصادی مساله‌ای به نام «پیش‌نیاز» را فقط با اما و اگرهای بسیار زیاد می‌پذیرم. ضرورت برخی پیش‌نیازها را کاملاً رد نمی‌کنم اما این پیش‌نیازها بسیار محدود است و با آنچه در فضای کنونی ایران گفته می‌شود بسیار متفاوت. مثلاً می‌گویند چون گرفتار بیکاری هستیم نمی‌توانیم نرخ ارز را افزایش دهیم یا چون وضعیت اقتصادی خوب نیست نرخ بنزین را زیاد نکنیم. من نمی‌توانم هیچ‌کدام از این توجیهات را بپذیرم. اینکه انتظار داشته باشیم در برابر اصلاح اقتصادی هیچ اعتراضی نشود درست نیست اما اینکه در حل‌وفصل مسالمت‌آمیز این اعتراضات ناتوان هستید مساله دیگری است. اگر به دولت اجازه ندهید که بنزین را گران بکند، نمی‌تواند حقوق بازنشسته‌ها یا کارگران کارخانه را پرداخت کند یا نمی‌تواند مطالبات بخش خصوصی را بدهد. اگر به بهانه پیش‌نیازها از اصلاحات جلوگیری کنید در واقع وضع را بدتر کرده‌اید و ضربه بزرگ‌تری به مردم و اقتصاد کشور زده‌اید.
منظورتان این است که به تعویق انداختن اصلاحات اقتصادی به بهانه فراهم نبودن پیش‌نیاز نمی‌تواند کار درستی باشد؟
من کاملاً با شما موافق هستم و از آن هم فراتر می‌روم. صحبت من از پیش‌نیاز تنها معطوف به مساله امنیت و توجه کردن به گروه‌هایی در جامعه است که ممکن است دچار فقر شدید شوند و به اصطلاح به نان شب محتاج شوند. پیش‌نیاز اصلاحات اقتصادی باید در این حد باریک تعریف بشود. نمی‌توان پیش‌نیازها را گسترده تعریف کرد وگرنه هیچ اصلاحی انجام نمی‌شود. نمی‌توان گفت تا همه پنجره‌ها در تمامی خانه‌های ایران دوجداره نشود، بهتر است قیمت گاز افزایش نیابد چون به مردم فشار وارد می‌شود؛ این پیش‌نیاز نیست. نمی‌توانیم بگوییم هرگاه تمام خودروهای ایران مانند نمونه‌های خارجی کم‌مصرف شدند، آنگاه قیمت بنزین را افزایش می‌دهیم؛ این اصلاً پیش‌نیاز نیست.
گزاره پیش‌نیاز به آن عوامل بسیار پایه‌ای و بنیادی برمی‌گردد. اگر در صورت انجام یک اصلاح اقتصادی، امنیت کشور به خطر می‌افتد که باید حتماً شواهد متقنی برای آن ارائه شود، یا اگر افراد زیادی بابت یک تغییر اقتصادی به فقر شدید دچار می‌شوند، باید مواظب بود. اما بقیه توجیهات، پیش‌نیاز محسوب نمی‌شود و باید به صراحت و با شفافیت جلوی این انحراف ایستاد. بسیاری از این موارد که گفته می‌شود تنها در صورت انجام اصلاح اقتصادی و ایجاد انگیزه و رقابت، صورت می‌گیرد. هر مانع و مساله‌ای را نمی‌توان به عنوان پیش‌نیاز جا زد، اینها صرفاً بهانه‌هایی برای جلوگیری از انجام اصلاحات اقتصادی است.
برای اثرات جانبی احتمالی سیاست‌های اصلاحی اقتصادی چه باید کرد؟
اجرای سیاست‌های مکمل این زمینه را فراهم می‌کند که گروه‌های کم‌درآمدی را که از این اصلاح به شدت متضرر می‌شوند مورد توجه قرار داد. مثلاً اگر قیمت بنزین را افزایش دادیم باید حتماً حمل‌ونقل عمومی را برای مردمی که در جنوب تهران زندگی می‌کنند بهبود ببخشیم چون مردم آنجا از وسایل حمل‌ونقل عمومی استفاده می‌کنند. در واقع این مردم از این اصلاح زیان عمده می‌بینند. مخالفان افزایش قیمت بنزین بیشتر از طبقه متوسط به بالا هستند که بیشترین تعداد ماشین را دارند. اما افراد طبقه متوسط به پایین به خاطر افزایش هزینه‌های حمل‌ونقل متضرر می‌شوند و چون درآمد پایینی دارند این افزایش به آنها فشار وارد می‌کند. اینجا باید بخشی از درآمد ناشی از افزایش قیمت بنزین با نظارت و سختگیری دقیق صرف بهبود سیستم حمل‌ونقل عمومی برای استفاده مردم کمتر برخوردار شود. یا اگر یارانه حذف شود با درصدی از درآمدهای ناشی از آن سیاست‌های مکملی مانند تغذیه دانش‌آموزان در مناطق محروم، بهداشت کودکان در مدارس یا بهسازی نظام آموزش فراهم کرد. اما دقت کنید که این موارد نیز نباید آنقدر گسترده شود که هزینه‌های تازه‌ای برای دولت ایجاد کند؛ به اصطلاح بودجه‌ریزی سخت (hard budgeting) باید اعمال شود.
