تغییرات سلیقه‌ای
چالش‌های دولت و مجلس در اصلاح قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان
از سه سال پیش صنعت ساختمان در حوزه قانون نظام‌مهندسی ساختمان دچار افت‌وخیزهای جدی بین وزارت راه و شهرسازی، سازمان‌های نظام‌مهندسی و شهرداری‌ها بوده است که کمابیش فعالان این حوزه در جریان آن هستند. همزمان افت درآمدهای نفتی و تحریم‌های بین‌المللی نیز تاثیر فزاینده‌ای بر کاهش فعالیت پروژه‌های عمومی دولت در حوزه نظام فنی و اجرایی کشور داشته است که تاثیرات منفی آن به‌خصوص روی مهندسان مشاور و پیمانکاران این بخش کاملاً مشهود است. جمیع این شرایط از یک‌سو و کیفیت نامطلوب بسیاری از ساخت‌وسازها در هر دو سیستم؛ لزوم توجه به اصلاح و بازنگری جدی در وضع قوانین، مقررات و ساختارهای اجرایی صنعت احداث را به عنوان فصل مشترک تمامی این جریانات ضروری کرده است.
صنعت ساختمان در دنیای معاصر مانند دیگر فعالیت‌های بشری (در حوزه‌های عمومی)، طبق پروتکل‌های جهانی مدیریت و راهبری می‌شود. به عنوان مثال می‌توان از فعالیت در رشته‌های مختلف ورزشی یا صنایع هوانوردی، کشتیرانی، حمل‌ونقل زمینی، بانکداری، بیمه و... نام برد. تمامی صنایع وابسته در حوزه‌های پیش‌گفته چه در تولید و چه در مدیریت راهبردی آن باید تابع پروتکل‌های بین‌المللی مربوطه خود باشند، در غیر این صورت از چرخه اقتصاد جهانی آن صنعت بیرون رانده شده یا با محدودیت‌های ناشی از آن مواجه خواهند شد.
صنعت ساختمان کشور هم از این گردونه خارج نیست و بازنگری ساختارهای موجود آن؛ نه یک ضرورت که یک اقدام استراتژیک و اجباری است. از این‌رو هرگونه تغییر و تحول در این حوزه باید در راستای تحقق این امر صورت پذیرد. بدون این ملاحظات بهتر است دست به تغییرات سلیقه‌ای نزنیم، چراکه برای مدت‌ها هم باعث بدتر شدن اوضاع و هم از دست رفتن فرصت اصلاح ساختاری این‌گونه قوانین خواهد شد.
همان‌طور که پیش از این وزارت راه و شهرسازی در چرایی لزوم بازنگری قانون و ارائه لایحه اصلاحیه خود گفت: «تحول قوانین در هر جامعه بازتاب نیازمندی‌های آن جامعه در ایجاد ساختارهای مشخص برای انتظام‌بخشی زندگی مردم در حوزه‌های مختلف است. هدف از وضع این قوانین تبیین معیارهایی است که رابطه حقوقی تضمین‌شده‌ای را بین افراد جامعه از یک‌سو و نظارت بر تحقق آن توسط حاکمیت، از سوی دیگر تعریف کند. از این‌رو مهم‌ترین شاخصه ماندگاری قوانین را می‌توان در بسط عدالت اجتماعی، صیانت از حقوق شهروندی، انعطاف و انطباق‌پذیری آن با شرایط جامعه در طول زمان، تضمین منافع ملی، عدم مغایرت با قوانین دیگر و نهایتاً جامع و مانع بودن آن دانست»؛ سوال اساسی اینجاست که آیا اصلاحیه کمیسیون عمران مجلس در خصوص این قانون توانسته خصوصیات برشمرده‌شده بالا را برای جامعه فراهم کند؟
تاریخچه تدوین اصلاحیه قانون نظام‌مهندسی ساختمان
موضوع ضرورت اصلاح مواد «قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان» در قالب طرحی در جلسه مورخ 23 /4 /1395 مجلس شورای اسلامی اعلام وصول و به دولت ارسال شد. این طرح در جلسه مورخ 14 /9 /1395 هیات وزیران با مخالفت دولت مواجه و مقرر شد تا بررسی طرح مذکور در مجلس متوقف شود و وزارت راه و شهرسازی به عنوان نماینده دولت مامور تهیه لایحه اصلاح قانون شود. این وزارتخانه لایحه فوق را در آذرماه 1396 به دولت ارائه کرده و همزمان متن آن برای اطلاع عموم دست‌اندرکاران بر روی سایت وزارتخانه انتشار یافت که کماکان نیز در اینترنت قابل دسترسی است. لیکن با گذشت نزدیک به یک سال و نیم از ارسال این لایحه به دولت هیچ اطلاعی از سرنوشت نهایی آن در دسترس نیست. اهداف اصلی تدوین این لایحه به منظور ارتقای کیفی صنعت ساختمان را می‌توان در سرفصل‌های زیر خلاصه کرد:
1- استقرار نظام اخلاق حرفه‌ای، اصول حرفه‌مندی، نظام مسوولیتی و نظام تضمین کیفیت ارائه خدمات حرفه‌ای
2- تحول ضوابط و مقررات ساختمانی و یکپارچه‌سازی اصول و مبانی فنی-مهندسی در ارائه خدمات حرفه‌ای
3- صیانت از حقوق شهروندی بهره‌برداران حوزه صنعت ساختمان
4- ایجاد شرایط اولیه صدور خدمات فنی و مهندسی.
در همین مدت کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی نیز به صورت موازی به تدوین طرح اصلاحیه خود مشغول بوده و نهایتاً آن را با عنوان طرح یک‌شوری در تاریخ 20 /12 /1397 به مجلس شورای اسلامی ارائه کرد. با توجه به اهمیت این قانون برای دست‌اندرکاران و جامعه بهره‌بردار حداقل انتظار این بود که کمیسیون مربوطه با اطلاع‌رسانی دقیق و انتشار محتوای آن، پاسخگوی ابهامات و سوالات متعدد در خصوص کم و کیف این اصلاحیه باشد. لیکن به یمن وجود شبکه‌های اجتماعی متن اصلاحیه در دسترس قرار گرفت تا از این فرصت؛ توفیق اجباری نقد و بررسی آن برای صاحب‌نظران و دست‌اندرکاران فراهم شود.
ارزیابی عمومی اصلاحیه پیشنهادی قانون
1- ایرادات شاخص شکلی و محتوایی
1-1- بی‌توجهی به حقوق جامعه، بهره‌برداران و سرمایه‌گذاران
1-2- تقویت و ایجاد بستر شکل‌گیری رانت برای ارکان سازمان‌های نظام‌مهندسی به‌خصوص «هیات‌مدیره‌های استانی و شورای مرکزی» بدون داشتن مسوولیت حقوقی متناسب با اختیارات تفویضی و پاسخگویی به جامعه و اعضا
1-3- عدم رفع ضعف‌های قانون فعلی و تشدید آنها، شکل‌گیری مشکلات جدید در حوزه ساختاری و عملکردی سازمان‌ها به‌خصوص هیات‌مدیره‌ها، شورای مرکزی و شوراهای انتظامی
1-4- تقویت و مهیا شدن بستر قانونی فساد سیستمی در سازمان‌های نظام‌مهندسی
1-5- قانونی کردن دریافت و انباشت پول از حق‌الزحمه مهندسان توسط سازمان‌ها و ابهام جدی در هدف و چرایی انجام این اقدام
1-6- نبود اعمال نظارت و پاسخگویی در خصوص مدیریت انباشت پول در سازمان‌ها
1-7- کاهش چشمگیر و بعضاً حذف نظارت‌های حاکمیتی از سازمان‌های نظام‌مهندسی که قانونگذار به منظور حفاظت از منافع عمومی مکلف به انجام آن است.
1-8- تعجیل غیرمتعارف در جایگزینی سازمان برنامه و بودجه به جای وزارت راه و شهرسازی در انجام تکالیف
1-9- اخلال و تناقض جدی در نحوه هم‌آمیزی دو نظام فنی-اجرایی و نظام‌مهندسی ساختمان به دلیل فقدان مبانی نظری و عدم تعریف ساختار، استراتژی و ابزار اجرایی آن
1-10- مداخله سازمان‌های نظام‌مهندسی در نظام فنی-اجرایی بدون داشتن صلاحیت و وجاهت قانونی
1-11- مداخله در نظام برگزاری آزمون‌های نظام‌مهندسی
1-12- چرایی حضور نماینده فرمانداری (نهاد امنیتی) در ترکیب هیات اجرایی انتخابات یک تشکل صنفی-حرفه‌ای؟
1-13- عدم تاثیر این اصلاحیه بر موضوع کیفیت در صنعت ساختمان
1-14- ایرادات متنی، ابهامات نگارشی، تناقضات قانونی و کلی‌گویی بدون داشتن مصادیق اجرایی و حقوقی / 1-15- کاهش 42ماده‌ای قانون به 39 ماده از طریق حذف مواد 5، 31 و 35 که جزو اصلی‌ترین مواد قانون است.
2- فقدان و ابهام در مبانی نظری
مهم‌ترین خط‌کش ارزیابی کیفی هر نظریه‌ای از جمله اصلاحیه این قانون بر ارائه مبانی نظری تدوین، فرآیند شکل‌گیری و میزان تحقق آن استوار است. موضوعی که فقدان و ضعف اصلی تنظیم این اصلاحیه به شرح زیر است:
2-1- فقدان تعریف واژگان، مفاهیم یکسان و مشترک ادبیات گفت‌وگوی صنعت ساختمان
2-2- فقدان و ابهام در تعیین اهداف اصلاحیه منتج از مطالعات آسیب‌شناسایی و تحقیقاتی
2-3- فقدان و ابهام در تعیین استراتژی و مبانی نظری تحقق اهداف تعیین‌شده
2-4- فقدان و ابهام در نحوه تحقق اهداف و استراتژی‌ها در متن اصلاحیه
2-5- فقدان و ابهام در ضمانت صحت روش اتخاذی در اعتلای کیفی صنعت ساختمان به نفع جامعه و کشور
2-6- فقدان و ابهام در ارائه نتایج مطالعات آسیب‌شناسی، منابع، مآخذ و مستندات تحقیقاتی این اصلاحیه.
3- فقدان و ابهام در چگونگی رفع نواقص و ضعف‌های قانون فعلی
3-1- صیانت از حقوق جامعه، بهره‌برداران و سرمایه‌گذاران در دستیابی به حداقل الزامات کیفی و ایمنی پروژه‌ها و همچنین در جبران خسارت مستقیم و غیرمستقیم ناشی از ارائه خدمات مهندسی
3-2- تبیین استاندارد یکپارچه ارائه خدمات فنی و مهندسی که معرف حداقل الزامات و نیازمندی‌های عمومی تولید پروژه‌های ساختمانی فارغ از کاربری، منابع تامین مالی و هویت کارفرمایی است.
3-3- تعریف موضوع هویت مهندس به عنوان جایگاه اجتماعی ناشی از فعالیت حرفه‌ای و تسری آن به تمامی شاخه‌های فنی ارائه خدمات فنی-مهندسی
3-4- تنظیم و تعریف واژگان و مفاهیم یکسان ادبیات گفت‌وگوی صنعت ساختمان در حوزه قانون و مقررات مرتبط
3-5- تبیین نظام و شرح وظایف بازیگران صنعت ساختمان
3-6- تبیین نظام حقوقی مسوولیتی بازیگران صنعت ساختمان
3-7- تبیین نظام حقوقی مسوولیت حرفه‌ای و تضمین کیفیت صنعت ساختمان
3-8- تبیین نظام حقوقی اخلاق حرفه‌ای در ارائه خدمات
3-9- تبیین نظام انتظامی مبتنی بر قانون و نه آیین‌نامه‌های انضباطی
3-10- افزایش کیفیت، ایمنی، طول عمر، کاهش هزینه تولید، بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌ها
3-11- انطباق نظام راهبردی صنعت ساختمان منطبق بر پروتکل‌های جهانی آن در حوزه‌های:
تشخیص صلاحیت مهندسان، کاردانان و کارگران ماهر و شرایط ارائه خدمات حرفه‌ای
مقررات و ضوابط ساختمانی در حوزه ایمنی و فنی
تولید و عرضه مصالح، تجهیزات و ادوات ساختمانی
3-12- ایجاد الزامات اولیه صدور خدمات فنی و مهندسی در حوزه نیروی انسانی و عرضه خدمات مشاوره و پیمانکاری
3-13- حذف موضوع صوری‌گری و امضاهای قیمت‌دار در فرآیند تولید پروژه‌های ساختمانی
3-14- استقرار نظام پذیرش مسوولیت مبتنی بر مقیاس ریسک ارائه خدمات حرفه‌ای در جایگزینی با نظام مسوولیتی مبتنی بر توزیع ظرفیت متراژی
3-15- تسریع روند اجرایی فرآیند ساخت‌وساز ناشی از رفع بوروکراسی‌های غیرضروری
3-16- یکی شدن هویت دست‌اندرکاران واقعی تولید پروژه‌ها با افراد صلاحیت‌دار صاحب امضا در پروژه‌ها
3-17- عدم پرداخت دوگانه سرمایه‌گذاران برای دریافت یک خدمت در حوزه طراحی، نظارت و اجرای پروژه‌ها
3-18- ایجاد ارزش افزوده ناشی از حضور سازمان‌های حرفه‌مندی مهندسی برای جامعه، کشور و صنعت ساختمان
3-19- تعریف استاندارد کیفی و کمی ارائه خدمات حرفه‌ای و انطباق واقعی میزان حق‌الزحمه دریافتی مرتبط
3-20- بازنگری در ساختار و ارکان سازمان‌ها در خاتمه دادن به مشکلات موجود و پیشگیری از ایجاد هرگونه بستر رانت، سوءاستفاده و فساد سیستماتیک احتمالی
3-21- ایجاد فضای رقابتی متکی بر کیفیت ارائه خدمات و پذیرش ریسک مسوولیت آن در بین حرفه‌مندان
3-22- ایجاد فضای حقوقی و انعطاف‌پذیر در استقرار انواع سیستم‌های راهبردی اجرای پروژه‌های توسعه‌گری و مشارکتی در قالب انواع قراردادهای مشارکتی BLT، BOOT، BOT و...
3-23- جایگزینی نظام خودکنترلی به جای نظام کنترل بیرونی سازمان‌ها و ارگان‌های مختلف مبتنی بر نظام پذیرش ریسک مسوولیت (نظام بیمه مسوولیت) و گارانتی کیفی محصول (مطابق قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان)،
3-24- احترام به حق آزادی صاحب‌کاران و اشخاص حقیقی و حقوقی ارائه‌دهنده خدمات مهندسی در انتخاب طرف قرارداد خود در حوزه طرح، نظارت و اجرا (طبق مواد 183 و 190 قانون مدنی و بند 4 از اصل 43 قانون اساسی)
3-25- جلب اعتماد مردم به سازمان‌ها به عنوان حافظان حقوق عمومی در حوزه صنعت ساختمان
3-26- جلب اعتماد از‌دست‌رفته مهندسان به سازمان‌ها و مشارکت آنان در شکل‌گیری مجامع و انتخابات آنها
3-27- معرفی الگوهای «ساختمان خوب» و شاخصه‌های شناسایی آن به جامعه به عنوان یکی از مهم‌ترین عوامل تعیین قیمت معاملات بازار، رقابت فعالان این حوزه مبتنی بر رشد
کیفیت ساخت‌وسازها.
4- فقدان و ابهام در چگونگی ترکیب دو نظام‌مهندسی ساختمان و نظام فنی-اجرایی
تفاوت ساختاری و بنیادی در مفاهیم، بازیگران، ارکان، نظام راهبردی، نظارتی و مدیریتی، نظام مسوولیتی، قراردادی، اجرایی و تعیین صلاحیت‌ها، حوزه نفوذ و گستره تعریف پروژه‌ها و... در این دو نظام، عملاً ترکیب و هم‌آمیزی آنها را غیرممکن و ناقض یکدیگر می‌سازد
نتیجه‌گیری
نه قانون موجود و نه هیچ اصلاحیه دیگری بدون داشتن مبانی نظری مشخص در سه حوزه زیر نمی‌تواند پاسخگوی نیازمندی‌های زندگی امروز جامعه و کشور باشد. این سه حوزه
عبارتند از:
1- تعیین اهداف جامع و مانع، واقع‌بینانه، ملموس و مشخص حوزه صنعت ساختمان مطابق معیارهای بین‌المللی
2- تعیین استراتژی‌های تحقق اهداف فوق
3- تعیین ابزار اجرایی تحقق استراتژی‌ها در قالب تدوین قوانین با متونی واضح، بدون ابهام، ایهام و تفاسیر مختلف.
فقدان این مبانی نظری اصلی‌ترین ضعف قانون موجود و اصلاحیه پیشنهادی مجلس است که عملاً منجر به «تجمع موضوعات متفاوت در یک قانون بدون داشتن تعاریف مشخص، ابزار اجرایی، نظارتی و سازمانی متناسب» برای تحقق آن است. حاصل این امر هم سردرگمی موجود جامعه به عنوان بهره‌بردار، مهندسان به عنوان ارائه‌دهندگان خدمات و سازمان‌های نظام‌مهندسی، شهرداری‌ها و دیگر ارکان نظارتی و مدیریتی دولتی شده است.
اساساً باید به این پرسش پاسخ داد که با قانونی که شامل 4 ماده کلیات، 22 ماده تشکیلات سازمانی، 2 ماده موضوع کاردان‌ها، 4 ماده تعریف در خصوص مقررات ملی ساختمان، یک ماده ترویج و 6 ماده امور متفرقه است؛ چگونه می‌توان باعث تحقق رشد کیفیت در صنعت ساختمان، صیانت از حقوق جامعه و بهره‌برداران، صدور خدمات فنی-مهندسی، ارتقای جایگاه اجتماعی مهندسان و هزاران آرزوی دیگر شد؟
راه‌حل پیشنهادی
از آنجا که طبق بند الف «ماده 34 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه» سازمان برنامه و بودجه مکلف به تنظیم سند نظام فنی-اجرایی کشور شده است، این سازمان می‌تواند با پشتوانه 58ساله خود در مدیریت ملی صنعت ساختمان و احداث، به عنوان اصلی‌ترین و قابل اتکاترین متولی دولتی از این فرصت برای تعریف «ابزار اجرایی مشترک» این سند در بخش‌های خصوصی و عمومی استفاده کند و با تدوین لوایح زیر خود را به معیارهای اولیه جهانی شدن در حوزه صنعت احداث (ساختمان) رساند.
1- قانون جامع مهندسان و معماران با موضوع: تدوین قانونی که فعالیت مهندسان و معماران را در ارائه خدمات، رفتار و اخلاق حرفه‌ای ضابطه‌مند کند و همزمان به تعریف هویت افراد صلاحیت‌دار معتمد جامعه در انجام امور فنی-تخصصی در تمامی رشته‌ها و رسته‌های مهندسی می‌پردازد.
اهداف این قانون بر موارد زیر متمرکز است:
1- صیانت از حقوق عامه و ارجحیت آن به حقوق فردی
2- صیانت از حقوق صاحب‌کاران
3- صیانت از حقوق مهندسان و حرفه مهندسی.
مقررات و ضوابط این قانون نیز در تبیین نظام، اصول، مبانی، و تعریف ابزار اجرایی حوزه‌های زیر است:
1- حوزه اخلاق و رفتار حرفه‌ای
2- حوزه کسب و حفظ صلاحیت حرفه‌ای
3- حوزه تشکیل سازمان‌های حرفه‌مندی مختلف، مستقل، عمومی غیردولتی، غیرانتفاعی و غیرفنی
4- حوزه وظایف و مسوولیت‌ها در ارائه خدمات حرفه‌ای
5- حوزه نظام انتظامی
6- حوزه امور آموزشی، ترویجی، فرهنگی و اجتماعی.
2- قانون ضوابط و مقررات ساختمانی با موضوع: تدوین و تنظیم معیارهای یکپارچه ارائه خدمات حرفه‌ای فنی و مهندسی که معرف حداقل الزامات و نیازمندی‌های عمومی تولید پروژه‌ها فارغ از نوع کاربری، منابع تامین مالی و هویت کارفرمایی است. این قانون دربرگیرنده تمامی رشته‌ها و رسته‌های مختلف مهندسی می‌شود. هدف این قانون عبارت است از:
1- یکپارچه‌سازی و وحدت رویه فنی، حقوقی در ارائه خدمات فنی و مهندسی
2- تعیین حداقل الزامات و نیازمندی‌های عمومی تولید پروژه‌ها
3- ارتقای کیفی صنعت ساختمان در انطباق با معیارهای بین‌المللی آن
4- مهیا کردن اولین الزامات و پیش‌نیازهای صدور خدمات مهندسی
5- ایجاد تحرک در نظامات اقتصادی مدیریت ریسک و ضمانت کیفی مبتنی بر صنعت بیمه و بانکداری.
ضوابط و مقررات ساختمانی این قانون دربرگیرنده حوزه‌های زیر می‌شود:
1- حوزه مقررات و ضوابط فنی که ناظر بر مباحث علم و تکنولوژی ساخت پروژه‌ها در صنعت احداث است.
2- حوزه مقررات ایمنی که ناظر بر تحقق موضوع ایمنی، سلامت و بهداشت فرد در فضاهای انسان ساخت است.
3- حوزه مقررات کنترل که ناظر بر کنترل صحت تحقق پروژه‌ها در حوزه‌های مختلف صنعت احداث در انطباق با طرح‌های بالادستی توسعه سرزمین است. وظیفه تدوین، تنظیم و اعمال این مقررات امری است حاکمیتی که همواره بر عهده دستگاه دولتی مربوطه در هر یک از شاخه‌های صنعت احداث است.
4- حوزه مقررات تضامین مالی ناظر به بازتعریف نظامات مالی در روابط قراردادی بین کارفرما، مشاور و پیمانکار این مقررات عملاً نظام اعتبارات اسنادی بانکی را (مشابه مراودات تجاری بین‌المللی) جایگزین نظام مالی فعلی در این حوزه می‌کند. هدف این ضوابط بازدارندگی در تعریف پروژه‌های بی‌اعتبار از یک‌سو و متضرر شدن مشاوران و پیمانکاران در دریافت مطالباتشان است.
5- حوزه مقررات حفظ حقوق بهره‌بردار که ناظر بر صیانت از حقوق بهره‌برداران در جبران خسارت‌های وارده به ایشان در صنعت احداث است. این مقررات به تعریف نظام تضمین جبران خسارت به شرح زیر می‌پردازد:
ضمانت کارفرما به بهره‌بردار از طریق ارائه بیمه‌نامه کارکردهای اساسی پروژه‌ها
ضمانت پیمانکار به کارفرما از طریق ارائه ضمانت‌نامه کیفیت عملیات اجرایی (گارانتی)
ضمانت مشاور به کارفرما از طریق ارائه بیمه‌نامه مسوولیت حرفه‌ای
ضمانت تولیدکنندگان و تامین‌کنندگان مصالح، ادوات و تجهیزات ساختمانی مبتنی بر قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان
6- حوزه ضوابط و مقررات خاص که ناظر بر ضوابط فنی خاص هر پروژه است که توسط کارفرمایان به عنوان شرایط خصوصی اعمال می‌شود.