فرصتی برای رقابت‌پذیری

تفکیک وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن یکی از موضوعات داغ مورد بحث در محافل کارشناسی و تصمیم‌گیری است، غافل از اینکه موضوعات و مباحث به مراتب مهم‌تر و ضروری‌تری وجود دارد که بدون تعیین تکلیف این موضوعات، بحث بر سر ادغام یا تفکیک بازرگانی و صنعت فایده چندانی نخواهد داشت. فارغ از ابلاغ سیاست‌های کلان از سوی مقام معظم رهبری به ویژه سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و سیاست‌های اصل 44 که تا حدودی جهت‌گیری کلان اقتصادی کشور را تبیین می‌کند، هنوز استراتژی توسعه اقتصادی کشور روشن نیست. اینکه اساساً اهداف سند چشم‌انداز توسعه (که فاصله معناداری با این اهداف وجود دارد)، از طریق چه راهبردی محقق خواهد شد بدون پاسخ مانده است؛ اینکه نقش و جایگاه بخش‌های صنعت، معدن، کشاورزی، تجارت و خدمات در توسعه اقتصادی کشور و تحقق اهداف سند چشم‌انداز توسعه چیست، نیازمند بررسی کارشناسی، تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری است؛ اینکه الگو و مدل اداره اقتصاد کشور چیست، سوالی است که دارای ابهامات گسترده است؛ اینکه چگونه می‌توان چالش‌های اساسی اقتصاد ایران از قبیل رشد نامتوازن و ناپایدار، اشتغال پایین و ... را برطرف کرد، سوالی است که هنوز بدون پاسخ مانده است. پاسخ به پرسش‌های فوق و بسیاری از پرسش‌های دیگر تعیین‌کننده مشخصات و چگونگی ساختار اداره اقتصاد کشور است. به هر حال پاسخ به پرسش‌های فوق‌الذکر باید بر مبنای شرایط و مقتضیات جغرافیایی، فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشورمان از یک ‌طرف و مرور تجارب بین‌المللی و سوابق گذشته از طرف دیگر تدوین شود. در چنین شرایطی می‌توان مطمئن بود که تصمیمات تقریباً بهینه‌ای در بخش‌های مختلف و در چارچوب کلان تعریف‌شده اتخاذ شود. آنچه در دهه‌های اخیر قابل مشاهده به نظر می‌رسد فقدان رویکردی علمی، نظام‌مند و منسجم و به دور از بخشی‌نگری در راستای توسعه همه‌جانبه کشور است. مرور اهداف و نتایج اجرایی برنامه‌های توسعه پنج‌ساله نیز نشان می‌دهد که به‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته معضلات فوق‌الذکر کما فی‌السابق باقی است.

اساساً فلسفه وجودی سازمان برنامه و بودجه، برنامه‌ریزی و مدیریت نظام‌مند بخش‌های مختلف در جهت توسعه همه‌جانبه و متوازن کشور است که به دلایل مختلف نه‌تنها توفیقی در این جهت نداشته، بلکه خود نیز عاملی برای تعمیق مشکلات پیش‌گفته بوده است. از این‌رو به نظر می‌رسد ناکارآمدی ساختاری و مدیریتی تاریخی ما بسیار فراتر از آن است که با ادغام یا تفکیک دستگاه‌ها و سازمان‌ها بتوان بر مشکلات موجود فائق آمد. ضمن اینکه بسیاری از چالش‌های مدیریتی موجود در بخش‌های مختلف ناشی از نبود چشم‌انداز روشن و غیرقابل تفسیر از آینده بوده و لازم است چنین چشم‌اندازی به طور دقیق ترسیم شده و نقش بخش‌های مختلف در توسعه همه‌جانبه کشور تبیین شود. اینکه در چشم‌انداز ترسیم‌شده در بعد اقتصادی، اولویت و محوریت با کدام یک از بخش‌های صنعت، کشاورزی یا خدمات است باید روشن شود. از طرف دیگر با فرض محوریت یکی از بخش‌های پیش‌گفته، چه زیربخشی باید مورد حمایت جدی قرار گیرد نیز نیازمند سیاستگذاری است. به هر حال باید پذیرفت که منابع محدودِ در اختیار باید به صورت بهینه در بخش‌های اولویت‌دار هزینه شود. چنانچه علاقه‌مندیم رشد متوسط هشت‌درصدی در طول برنامه ششم داشته باشیم باید روشن کنیم که هریک از بخش‌های صنعت، معدن، کشاورزی، تجارت و خدمات چه سهمی از این رشد را محقق خواهند کرد. چنانچه لازم است سالی بیش از یک میلیون شغل در کشور ایجاد شود باید تعیین کنیم این حجم بزرگ از اشتغال ازطریق چه بخش‌هایی ایجاد خواهد شد. آنچه مهم‌تر از بحث ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌هاست، تعیین تکلیف و اولویت‌بندی بخش‌های کلان و زیربخش‌های مربوطه است. بدیهی است که یکی از عوامل اساسی موثر در یکپارچگی و هماهنگی مدیریتی دستگاه‌های مختلف، ترسیم دقیق نقشه راه توسعه همه‌جانبه کشور و با تبیین نقش، جایگاه و درجه اولویت بخش کشاورزی،‌ صنعت، معدن، تجارت و خدمات خواهد بود و لزوماً در ادغام یا تفکیک فیزیکی یا ساختاری آنها خلاصه نمی‌شود. اگرچه به نظر می‌رسد بازمهندسی ساختار اداری کشور نیز موضوعی است که در جایگاه خود دارای اهمیت بالا بوده و باید مورد توجه قرار گیرد. مرور عملکرد دوره‌های مختلف نشان می‌دهد ساختار موجود برای اداره کشور حداقل در بخش اقتصادی کارآمدی لازم را نداشته و مدیریت جزیره‌ای مانع هم‌افزایی بخش‌های مختلف شده است. از این‌رو بازمهندسی ساختار اداره کشور نیز امری اجتناب‌ناپذیر است. یکی از پیشنهاداتی که برای کارآمدسازی ساختار مدیریتی کشور قابل طرح است، ایجاد معاونت‌های اقتصادی، اجتماعی، علمی، فرهنگی، سیاسی، امنیتی و تخصیص وزارتخانه‌ها و سازمان‌های هم‌خانواده در ذیل این معاونت‌هاست. در چنین ساختاری علاوه بر اینکه امکان یکپارچگی، هم‌افزایی و هماهنگی بیشتر به وجود خواهد آمد، امکان مدیریت مطلوب شخص رئیس‌جمهور نیز به مراتب بیشتر خواهد شد، چراکه بخش قابل توجهی از هماهنگی‌ها از سوی معاونت‌های مربوطه در سطح وزرای هم‌خانواده برقرار خواهد شد.

در خصوص تفکیک وزارت بازرگانی از وزارت صنایع و معادن نیز لازم است قبل از اتخاذ هرگونه تصمیم جدید موارد زیر مورد توجه قرار گیرد.

1- توجه به این نکته ضروری است که ساختارها صرفاً ابزاری هستند که تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده را تسهیل می‌کنند و از این‌رو دارای اصالت نیستند. آنچه مهم بوده و دارای اصالت است اهداف و نقشه راه دقیق برای تحقق اهداف و ثبات رویه است. مرور تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد هر دو مدل تفکیکی و ادغامی برای مدیریت بخش بازرگانی و بخش صنعت مورد استفاده است. اگرچه درجه توسعه‌یافتگی کشورها نیز بر نوع مدل انتخابی موثر بوده است. در یک نگاه کلی می‌توان استنباط کرد کشورهایی که به لحاظ شاخص‌های اقتصادی از درجه توسعه‌یافتگی بالاتری برخوردار هستند معمولاً از مدل‌های ادغامی استفاده می‌کنند، برای نمونه کشورهایی مانند ایتالیا، فرانسه، دانمارک، نروژ، هلند، ژاپن، مالزی، کره جنوبی و... مدل ادغامی را انتخاب کرده‌اند. اگرچه در این گروه کشورهایی مثل افغانستان، یمن و لیبی هم قابل مشاهده‌اند، که از جمله کشورهای ضعیف هستند. از طرف دیگر کشورهایی مثل سوریه، عراق، مصر، مراکش، ترکیه،کره شمالی و... مدل تفکیکی را برگزیده‌اند. کشورهایی مثل آمریکا، آلمان و کانادا نیز در این گروه قرار دارند که از کشورهای پیشرفته اقتصادی هستند. بنابراین می‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که هر کشوری متناسب با شرایط اقتصادی، ساختاری و سیاسی خود تصمیم به انتخاب یکی از این دو روش می‌گیرد و قاعده قطعی را نمی‌توان در این خصوص تجویز کرد، اگرچه هر یک از این مدل‌ها دارای مزایا و معایب مختص خود هستند که باید نسبت به بررسی و تحلیل آن اقدام و تصمیم نهایی را اتخاذ کرد.

2- تصمیم به ادغام وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن در سال 1390 بر اساس مطالعات کارشناسی و الزام قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر چابک‌سازی دولت و واگذاری حداکثری امور تصدی‌گرایانه و بنگاهداری‌های غیرضرور به تشکل‌های بخش خصوصی در چارچوب سیاست‌های اصل 44 قانون برنامه صورت گرفت و انتظار می‌رفت در صورت همراهی مجلس و دستگاه‌های مرتبط در دولت و تکمیل فرآیند ادغام در چارچوب پیش‌بینی‌شده نتایجی از جمله رقابت‌پذیرشدن تولیدات کشور و جهش در صادرات غیرنفتی حاصل شود.

در صورتی که به دلیل تصویب قانون ارتقای بهره‌وری بخش کشاورزی در مجلس که مغایر با قانون برنامه چهارم توسعه و همین‌طور منطق کارشناسی بود، فرآیند ادغام دچار چالش شده و عملاً یکپارچگی بخش بازرگانی دچار خدشه شد. در چارچوب این قانون بسیاری از اختیارات بخش بازرگانی و حتی صنعت به وزارت جهاد کشاورزی سپرده شد. این قانون عملاً حرکت رو به جلوی اقتصاد را دچار وقفه کرده و برگشت به سیاست‌های مجوزی و رانتی سال‌های دهه‌های 60 و 70 را تجویز کرد. از طرف دیگر تشدید تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی در سال‌های 90 و 91 عملاً وزارت صنعت، معدن و تجارت را که در نوک پیکان مقابله با تحریم‌ها بود درگیر خود کرده و موضوع ادغام و بازمهندسی ساختارها و فرآیندهای مدیریت بخش بازرگانی و صنعت را در حاشیه قرار داد. در کنار همه این چالش‌ها، افراط و تفریط‌های مدیریتی نیز باعث شد تا ادغام انجام‌شده با چالش‌های جدی مواجه شود و نهایتاً دولت و مجلس و حتی تشکل‌های بخش خصوصی پیگیر تفکیک وزارت بازرگانی از وزارت صنایع شوند.

3- یکی از دلایل مهمی که باعث شد احیای وزارت بازرگانی مورد توجه ذی‌نفعان در مجلس، دولت و بخش خصوصی قرار گیرد، بی‌توجهی به سیاست‌های بازرگانی بود چراکه برداشت‌های نادرست و بعضاً جهت‌دار از بخش بازرگانی باعث شده بود این بخش که نقش بسیار مهمی در رشد اقتصادی کشور دارد صرفاً به عنوان متولی بخشی از واردات کشور تنزل یابد. در صورتی که بخش بازرگانی به عنوان ویترین اقتصاد کشور متولی سیاستگذاری و مدیریت بخش مهمی از اقتصاد کشور است. سیاستگذاری نظام توزیع کالا و خدمات، نظام تعرفه‌ای، نظام صادرات،‌ نظام تامین، نظام حمایت از حقوق مصرف‌کننده، نظام مقابله با انحصار، نظام واردات،‌ نظام قیمت‌گذاری و نظام خدمات بازرگانی (بیمه، بانک، بورس، خدمات حمل‌ونقل، لجستیک و گمرک) مجموعه‌ای از سیاست‌هایی است که باید به صورت یکپارچه برای توسعه اقتصادی و رونق تولید اتخاذ شود و در صورت اختلال در این سیاستگذاری‌ها، اقتصاد کشور دچار مشکل خواهد شد. تاثیر سیاستگذاری‌های بازرگانی در اقتصاد کشور به حدی است که می‌توان ادعا کرد بخشی از رکود سال‌های اخیر، نتیجه اختلال و ناکارآمدی سیاستگذاری بازرگانی کشور بوده است. چراکه به دلیل قانون مجلس و سیاست‌های اتخاذشده در دستگاه‌های مرتبط از قبیل وزارت جهاد کشاورزی و برخی دلایل دیگر، نه‌تنها امکان مدیریت یکپارچه بخش صنعت، معدن و تجارت از بین رفته بود، بلکه حتی مدیریت یکپارچه بخش بازرگانی و بخش صنعت نیز به صورت مجزا از وزارت ادغام‌شده سلب شده بود.

4- در شرایط فعلی که فرصت مناسبی برای آسیب‌شناسی وضع موجود و تحلیل نقاط قوت و ضعف ادغام فراهم شده لازم است یک‌بار دیگر به هویت و اصالت بخش بازرگانی و بخش صنعت تاکید و بر سیاستگذاری متمرکز آن، چه در وزارت ادغام‌شده (وزارت صمت) و چه به صورت تفکیکی (وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن) اصرار شود. به هر حال آنچه مسلم است ادامه وضع موجود به هیچ وجه به نفع اقتصاد نبوده و منابع و فرصت‌های بی‌شمار کشور را در راستای تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی و تبدیل شدن به یک قدرت بزرگ اقتصادی و تجاری در سطح بین‌المللی از دست خواهد داد. استفاده از فرصت‌های حضور قدرتمندانه در اقتصاد جهانی، مشارکت موثر در زنجیره‌های ارزش بین‌المللی، عضویت هدفمند در WTO و سایر پیمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی، استفاده از فرصت و موقعیت بی‌نظیر ترانزیتی کشور و به طور کلی بالفعل کردن ظرفیت‌های گسترده مادی و معنوی موجود در سرتاسر جغرافیای کشور و منطقه، تنها زمانی میسر خواهد بود که ضمن شناسایی تمامی ظرفیت‌های تولیدی و تجاری کشور، اقدام به مدیریت و سیاستگذاری متناسب آنها کرد. در این چارچوب تضعیف تولید یا بازرگانی به هیچ‌وجه توجیه‌پذیر نبوده و قطعاً آثار زیانباری برای کشور خواهد داشت و این برداشت که تقویت بخش بازرگانی منجر به تضعیف بخش تولید خواهد شد قطعاً غیرکارشناسی، نادرست و بعضاً مغرضانه است، چراکه ذی‌نفع اصلی توسعه بازرگانی و تجاری کشور، بخش تولید است و تقویت این بخش باعث کاهش هزینه‌های تولید و مبادله شده و رقابت‌پذیری محصولات تولیدی را در جهت حضور قدرتمندانه در بازارهای داخلی و بین‌المللی و همین‌طور کاهش قاچاق را که معضل بزرگ تولید داخلی است به دنبال خواهد داشت. بنابراین لازم است از فرصتی که از سوی دولت و مجلس شورای اسلامی برای بازبینی سیاست ادغام فراهم شده است حداکثر استفاده به عمل آید و چنانچه تصمیم بر این مبنا قرار گرفت که دو بخش صنعت و بازرگانی به صورت مستقل اداره شوند، همه ظرفیت‌های مدیریتی و سیاستگذاری این دو بخش احیا شود و مورد توجه قرار گیرد و چنانچه ادامه ادغام دو بخش مورد نظر بود، بازمهندسی وضع فعلی و تقویت سیاستگذاری این دو بخش و به‌ویژه بخش بازرگانی با تمام ابعاد و ظرفیت‌های مربوطه مدنظر قرار گیرد. در هر حال آنچه مهم و ضروری است لغو تمام قوانین و مقررات و تصمیماتی است که یکپارچگی سیاستگذاری و مدیریت بخش بازرگانی و همین‌طور بخش صنعت را دچار اخلال کرده است. از طرف دیگر لازم است بعد خارجی بازرگانی نیز با تجمیع و یکپارچه‌سازی سازمان‌های مرتبط در دستگاه‌های دیگر تقویت شود که در ادامه تشریح خواهد شد.

5- تاکید بر این نکته بسیار مهم است که برای دستیابی به اهداف اقتصاد مقاومتی به‌ویژه با رویکرد درون‌زایی و برون‌نگری در اقتصاد ضروری است ماموریت‌ها، وظایف و ساختار وزارت بازرگانی و وزارت صنایع جدید متناسب با این مهم بازمهندسی شود. در این چارچوب باید وظایف و ماموریت‌های مرتبط با بازرگانی داخلی و به ‌ویژه وظایف غیرحاکمیتی به تشکل‌های خصوصی و غیردولتی واگذار شود و از طرف دیگر با الحاق سازمان سرمایه‌گذاری، شرکت سرمایه‌گذاری خارجی، گمرک، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و مجامع بانک‌های تجاری و به‌ویژه بانک توسعه صادرات، بعد خارجی وزارت بازرگانی تقویت شود. فقط در چنین شرایطی است که می‌توان به حضور موثر و پایدار در بازارهای جهانی و رقابت‌پذیرشدن اقتصاد کشور امیدوار بود. بدیهی است مدیریت یکپارچه سازمان‌های فوق‌الذکر، قدرت بی‌نظیری را برای اتخاذ دیپلماسی اقتصادی و تجاری فعال و پویا برای برون‌گرایی تولید و اقتصاد کشور ایجاد خواهد کرد.

6- در طرف دیگر ادامه حیات وزارت صنایع و معادن با رویکرد فعلی نیز مفید فایده نخواهد بود. وزارت صنایع و معادن باید به جای رویکرد بنگاهی و پروژه‌ای به جایگاه واقعی خود به عنوان سیاستگذار کلان صنعت و معدن کشور بر اساس مزیت رقابتی تبدیل شود. تداوم حمایت همه‌جانبه و غیرهدفمند از بنگاه‌های داخلی و بنگاهداری‌های غیرضرور نه‌تنها مشکل صنعت و تولید کشور را حل نخواهد کرد بلکه مشکلات موجود را عمیق‌تر خواهد کرد. می‌توان گفت دغدغه اصلی وزارت صنایع و معادن باید رقابت‌پذیرکردن صنعت، توجیه‌پذیرکردن سرمایه‌گذاری‌های صنعتی، ارتقای بهره‌وری بخش صنعت و تلاش در جهت بهبود فضای کسب‌وکار و نهایتاً تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور با محوریت بخش خصوصی باشد. اتخاذ چنین رویکردی نیازمند یکپارچگی در سیاستگذاری‌های صنعتی است. صنایع پتروشیمی، صنایع مرتبط با انرژی و... از جمله مواردی است که باید هماهنگ با سایر بخش‌های صنعتی سیاستگذاری شود. از این‌رو تغییر رویکرد و تقویت این وزارتخانه نیز ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای دستیابی به درون‌زایی در اقتصاد است. در این چارچوب تقویت سازمان‌های توسعه‌ای مثل ایدرو و ایمیدرو، اصلاح رویکرد سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی به عنوان یک سازمان توسعه‌ای با تمرکز بر توسعه صنایع کوچک و متوسط و الحاق مدیریت صنایع پتروشیمی و بانک صنعت و معدن به این وزارتخانه بخشی از اقداماتی است که باید پیگیری شود.

امید است با همفکری و هماهنگی دولت، مجلس، فعالان اقتصادی و صاحب‌نظران با دیدگاه‌های مختلف،‌ ضمن اتخاذ تصمیمی مطلوب حرکت اقتصادی کشور با سرعت و شتاب بیشتر ادامه یافته و اهداف سند چشم‌انداز توسعه و سایر اسناد بالادستی محقق شود.